义务教育投入体制评价

一、义务教育投入体制评价

2005年12月24日，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(以下简称《通知》)，要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。新机制具有明显的优越性，同时也存在着一定的缺陷。^[18]

(一)新机制有利于促进农村义务教育发展及区域均衡

(1)新机制对我国义务教育地区发展的不平衡性给予了充分关注。因地制宜地依据东部、中部、西部三类农村地区不同的社会经济发展水平实施了不同的财政政策。《通知》要求“中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区”，并对此进行了较为具体的规定。例如，要求“免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4;东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定”。

(2)在新机制下，农村义务教育财政分担主体的重心有所上移，中央和省级政府承担的责任有所加强。新机制确立了农村义务教育经费实行由省级政府统筹落实、管理以县为主的制度，即:省级政府的责任是加大经费统筹力度，并承担主要责任;县级政府则建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度和各项财务管理制度，确保资金及时足额到位，提高资金使用效益。“经费省级统筹、管理以县为主”改变了过去笼统的“以县为主”的做法，有利于扭转县级财政勉力支撑教育的困局，有利于实现教育公平和均衡发展。

(3)新机制分项目、按比例明确了中央和地方政府的责任。《通知》分四个项目(即“两免一补”、公用经费、校舍维修改造、教师工资)、按不同比例(如西部地区免学杂费资金中央和地方分担比例为8∶2，其经测定的校舍维修改造所需资金的分担比例为5∶5)规定了中央和地方政府的责任。相对于以前的农村义务教育投入制度而言，无疑是一个进步。

(4)新机制的核心内容是改革农村义务教育经费投入机制，全面支持农村率先实现基本的免费义务教育。新机制对“两免一补”作了系统规定，扩大了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中规定的资助范围，2006年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年中部地区和东部地区全部减免，对减免学杂费的缺额，中央和地方对不同地区采取不同的分担方式。

(二)新机制在实现县域义务教育均衡发展上存在着一定的缺陷

(1)新机制没有解决地区间及县域内教师工资平衡问题。新机制未对农村义务教育教师工资的责任主体做出新的规定，而只是沿用“以县为主”统发农村义务教育教师工资、中央和省级政府对困难县进行工资补助的体制。而事实表明，低责任重心的教师工资承担，对解决教师工资拖欠问题是不彻底的。教育部、财政部2001年和2002年对22个省、自治区的督导和调研结果显示，“以县为主”负责农村义务教育教师工资的体制存在着以下问题:第一，发达的东部各省省内不同区域之间义务教育存在着很大差距，处于弱势区域的一些县的义务教育的教师工资省贴部分仍然不能足额发放。第二，在中部地区的一些县，由于县发工资实行统一标准有困难，不少地方教师工资发放出现了在同一县内实行了城镇与农村两个工资标准甚至多个标准的现象，造成县内教师工资的不平衡。同时，也与东部弱势区域一样，中部的许多农业县只能维持教师工资的国标部分，省贴部分不能保证。第三，西部地区尽管获得了较大数量的中央财政转移支付资金，但是也只能勉强保证工资，在一些省、自治区，教师工资拖欠问题仍然较为严重。

(2)新机制没有涉及农村义务教育“普九”债务的化解，影响县域教育均衡发展。目前全国农村中小学约有500亿元的“普九”负债，并且其增长速度大大高于同期教育经费投入增长速度，有些县的负债总额相当于其县财政一年收入的80%。在《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》中明文规定，教育部门和学校不得将政府拨付的公用经费用于偿还债务。但是，新机制中对农村义务教育学校负债没有规定偿还办法，地方政府就可能会在教育债务过多的时候，将债务转移到学校身上，导致学校无力偿还，影响部分债务较大学校的正常发展，不利于实现县域教育校际均衡。

(3)新机制下教育财政投入总量偏少，不能满足县域义务教育均衡发展的需要。新机制下，县域义务教育均衡发展还存在着资金需求量巨大而财政投入相对有限的突出矛盾。县域义务教育均衡发展，应当创造城乡及校际之间大体一致的办学条件，其中最主要的办法就是建设标准化学校及寄宿制学校，但这种资金需求与资金来源在量上的差距是巨大的。根据息县预测，要完成全县农村保留中小学校的标准化建设共需要资金约5亿元。而各级政府每年实际投入的校舍维修改造资金大约为2 000万元。这需要25年时间才能凑齐所需金额。按照这样的筹资速度，30年也难以完成农村学校标准化建设工程。