什么是政府门户网站？政府门户网站在电子政务应用中的优势

7.4.2　政府门户网站

1. 什么是政府门户网站

政府门户网站是政府开展网上办公的基础设施和信息平台，是实施电子政务的政府机构之间、政府与公民、政府与企业之间的交互界面，是电子政务网上集成办公系统运转的承担者和表现平台。政府门户网站是政府在网络中的门户，通过在Internet中建立各级政府机构各具特色的政府网站，一方面可以提高政府的工作的透明度，降低办公费用，提高办公效率，有利于勤政、廉政建设，同时大幅度提高政府工作人员的信息化水平；另一方面可以将各级政府站点建设成为便民服务的“窗口”，帮助公民实现足不出户完成与政府各部门的办事程序，实现政府部门之间、政府与社会各界之间的信息互通，最终构建“电子政府”打下坚实基础。

2002年7月中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发（国务院信息化工作办公室关于我国电子政务建设指导意见）的通知》（中办发［2002］17号）中明确规定“加快建设政务内网和政务外网两个平台和政府门户网站”。政府门户网站成为整合各级政府的信息资源，逐步成为政府信息服务的枢纽、接受社会监督的窗口、以及推进政务业务流程优化的重要动力。

2. 政府门户网站在电子政务应用中的优势

（1）展示政府形象的新方式。

政府门户网站可充分利用互联网的优势，通过超媒体技术和双向交互的方式，可以广泛地接触公众：以低成本提供没有限制的海量信息；与社会公众详细地交流；服务社会公众化。具体表现为：非强迫性、交互性、实时性、广泛性（范围广泛、内容广泛、形式广泛）和易统计性。

① 非强迫性。众所周知，电视、广播、报纸、户外路牌、霓虹灯等方式都具有强迫性，它们要想方设法转移受众的视觉、听觉；而建设政府门户网站，发布信息却是非强迫性的，它具有类似报纸分类广告的性质，让受众自由查询，这样就使受众大大节省了时间，避免受众注意力集中的无效性和被动性。

② 交互性。政府门户网站是交互性的网站，不仅可以帮助政府实现发布信息、帮助社会公众查询与获知所需信息，还可以帮助双方进行信息交流，从而实现了政府与社会公众的互动。通过超文本技术，社会公众对感兴趣的问题，可以沿链接一步一步找到具体的信息，只要在有标记的关键词上单击鼠标，便出现对该关键词的内容作更为详细介绍的新Web页面；通过设置查询引擎，社会公众查询特定热点信息和焦点信息非常方便；通过电子邮件，公众可以向政府部门发出咨询、提出建议等；通过设置调查区和讨论区，可以实现政府与社会公众的信息交流。

③ 实时性。政府门户网站是实时性的网站，主要表现在两个方面：其一是信息的修改。在传统方式中，信息发布后很难改变，或者说改换的经济代价太大，因而难以实现。而在政府门户网站则能按照需要及时变更信息内容，这样就可以很容易做到政府决策变化与宣传变化之间的无延迟。例如，一则有关银行按揭服务流程的宣传，如果流程有所变动，更改其Web页只需要几分钟，更改成本则可以忽略不计。其二是信息的回复。在传统方式中，回复信息往往要耗费一定的时间和一定的耗费（人工、纸张等等），而在Web站点中通过电子方式，瞬间就可以将信息回复，且成本也可以忽略不计。

④ 广泛性。利用政府门户网站展示政府形象的广泛性表现在以下几方面。

传播范围广。通过Internet可以把相关信息传播到Internet网络所覆盖的150多个国家的数以千万计的公众中，并且这个公众群还在不断地迅速发展壮大。相比之下，传统方式往往局限于一个地区、一个时间段。

内容详尽。传统方式由于受时间和版面的限制，其内容只能删繁就简，突出重点，而Web站点方式，基本不受时间和版面的限制，完全可以提供详尽信息，以满足想进一步详细了解有关情况的用户的需要。

形式多样。利用Web技术发布政府信息的表现形式，包括动态影像、文字、声音、图像、表格、动画、三维空间、虚拟现实等，它们可以根据需要进行任意的组合，从而有助于最大限度地调动各种艺术表现手段，树立崭新的政府形象。

⑤ 易统计性。运用传统方式发布信息，事后评价比较困难，因为无法确切地知道有多少人接受到了所发布的信息。而通过政府门户网站方式发布信息就能很容易地统计出每条信息被多少用户看过，以及这些用户浏览这些信息的时间分布、地理分布等等，从而有助于政府部门对市民关心的热点事例、所感兴趣的主题有较为准确的把握，也有助于政府部门进一步审定自己的管理和决策。

（2）支持社会公众的服务。

政府门户网站处理信息查询的功能非常强，可以代替已有社会公众服务中的人工操作。具体来说，政府门户网站可以完成以下面向社会公众的任务。

① 支持社会公众交互与查询。这种社会公众服务的交互方式得益于政府门户网站的表单提交方式以及将Web服务器连接到后端的存有大量信息的数据库上。长期以来，我国政府部门掌握社会信息资源80%的有价值的信息，拥有数以千计的数据库，但是大多数是“死库”。究其原因，一方面是有些政府部门的部门利益意识太重；另一方面也是缺乏必要的机制和手段。利用Internet，建立各种网络资料库，并提供方便的工具供社会公众通过网络等方式查询。

②开辟社会公众关系的新途径。运用EDI、磁卡、智能卡等技术，处理政府各种社会福利作业，直接将政府的各种社会福利交付给受益人；通过电子网络建立覆盖地区甚至国家的社会保险网络，使公民通过网络及时全面地了解自己的养老、失业、工伤、医疗等社会保险账户的详细情况，有利于加深社会保障体系的建立和普及；通过网络公布最低收入家庭补助，增加透明度；还可以通过网络直接办理有关的社会保险理赔手续。

③ 方便社会公众获取政府信息。政府门户网站可以改变政府机构与公众的联系方式和政府向公众提供信息的方式。例如，美国证券交易委员会在自己的Web站点上公布所有上市公司的档案材料，这些信息对公众的投资决策是非常重要的。美国税务总局也在它的Web站点上公布了税务信息。另外，还可以用Web在政府机构里寻找职业空缺。这些对于营造公正、公平、公开的透明的社会环境大有裨益。

（3）开辟新的运作方式和沟通渠道、网上服务模式，简化复杂的运作管理。

由于政府门户网站突破了时空的限制，从而为现有的政府工作和服务开辟新的运作方式和沟通渠道。如设立市长信箱、网上听证会等等。在网络环境下，政府部门的服务对象、服务手段等都发生了巨大的变化，从而可以通过政府网站，开发新的网上服务模式。如为企业建立虚拟的“一站式”服务、为进出口设立虚拟的“报关大厅”等等。在线事务处理就是在政府部门整体范围内实时地通信，通过在线的事务可以处理简化复杂的运作管理，从而提高政府部门运作效率。例如，政府采购，通过网络公布政府采购与招标信息，为企业特别是中小企业参与政府采购提供必要的帮助，向他们提供政府采购的有关政策和程序。在安全环境下，推动政府部门以电子化方式与供应商进行采购、交易及支付处理作业，使政府采购成为“阳光作业”，减少徇私舞弊和暗箱操作，节约政府采购支出；利用政府门户网站可使采购和库存管理自动化、无纸化。通过在线的产品目录和供应商名单，购买者可以在线优先选择供应商，在线起草交易合同、往来文档，直至付款、运输、进货、入库。

3. 政府门户网站的性能影响因素

与一般的网站相比，政府门户网站的基本结构有较大的区别。普通的网站数据量较小，政府门户网站以政务数据处理为主，数据类型复杂、数据流量大、数据交换频繁，因此政府主题数据库的运行效率直接影响整个电子政务系统的效率，数据的安全性直接影响着系统的正常运行。因此，运行效率和数据安全等是影响政府门户网站性能架构的重要因素。

（1）运行效率

运行效率体现在两个方面：其一，网站本身对公众请求响应时间，公众对问题回答的满意度等；其二，数据处理是否及时、准确。政府Web网站的系统资源主要集中于数据处理，其次是服务与管理，最后是文本浏览。因此设计数据库应考虑如何对数据、操作分类，并考虑并发数据处理的效率问题，并进行必要的负载测试。

（2）安全问题

电子政务的安全分为网络安全、服务器安全、用户安全、应用程序和服务安全、数据安全几个部分。政府Web网站既支撑着政务群体的数据交换、网上办公，又承担着公众信息服务，因此安全问题极其重要。一般来说，通过防火墙、数据安全机制、数据备份机制等可以有效的保证安全。

（3）开发效率问题

政府门户网站不同于一般的网站，它是集门户网站及工作系统为一体的复杂度很高的网站。它既有门户网站的搜索引擎、消息发布功能，也具备信息检索的内容提供功能，还是提供政府与公众实时交互的工作平台。因此，政府门户网站的建设一定要考虑实施的广度和难度，由易到难、循序渐进，有计划、分步骤进行，分清轻重缓急，考虑可扩展性，不断采用软件工程方法，提高开发效率。

4. 政府门户网站的运行环境

政府门户网站的开发、运行和管理都是在一定的软硬件平台基础上进行的，因此其运行平台的选择和搭建是整个网站建设的基础。运行平台性能直接影响到信息网站的实施性能，一个高时效、安全的软硬件平台是网站成功架构的必要因素。

（1）运行环境是决定网站运行效率的基础。运行环境是指硬件、操作系统、开发工具、数据库、网络接入等，在细分这些运行环境时，应该充分考虑以下几个方面：

① 良好的可扩充性。政府门户网站的建设不可能一步到位，一方面随着政务职能转变、网上办公的扩展，新的工作将不断在网上开展；另一方面，随着网上行政事务的增加，网站的访问量也会不断增长，网站规模需要扩充，技术也需要随之更新，因此，要求政府Web网站具有良好的可扩充性。

② 强大的管理工具。政府Web网站的架构是分布式，但必须集中管理。网站维护的内容包括及时更新网站内容、保证网站正常运行、及时发现异常情况并进行处理等，因此功能强大的网站管理与控制工具对网站的正常运行是必要的。

③ 高效的开发处理能力。政府Web网站应该能支持多种客户终端，同时能支持大规模并发数据的处理。

④ 良好的容错性能。政府Web网站应该具有完备的数据库备份策略和灾难恢复策略，以保证政务数据的完整性和可恢复性。

（2）运行平台的基本构成，从应用逻辑上划分，政府Web网站所相关的硬件、软件、开发维护和提供的资源信息都可抽象为逻辑组件，这些组件从功能上可划分为：

① 网络接入部分。主要指Internet的接入设备，如路由器、调制解调设备、防火墙、防病毒墙等。

② 政务应用软件部分。包括网上办公的行政事务应用软件系统和公众服务软件系统。

③ 应用服务器。这是支撑政务应用软件的系统软件部分，包括Web服务器、E-mail服务器、FTP服务器、BBS服务器、远程注册服务器等。

④ 服务器部分。这是支撑应用服务器的硬件平台，根据网上办公系统规模，可以是一个服务器单机，又可以是一组服务器群集。

⑤ 数据存储部分。它用来存储政务数据，具有海量存储能力和高速搜索能力，同时还具备完整的数据采集、加工、处理、组织存储、挖掘和发布的功能。

⑥ 安全部分。包括数据安全、应用安全和交易安全，它是由一组功能相关的软件和硬件系统构成的，并且贯穿于政府Web网站的每一个组件中。

5. 政府门户网站建设应重视的问题

（1）重视政府网站的功能和服务，突破电子政务网站建设的“瓶颈”。

《计算机世界》报与计世资讯共同策划完成的《2002～2003年中国城市政府电子政务网站评估研究报告》显示，与上年首次评估相比，我国36个城市电子政务网站的平均得分从5.0分上升到5.4分，但是依旧没有达到6分的及格线。其中，得分在7.0分以上的良好网站有4个，分别是北京、上海、广州和南京的电子政务网站，占所评估网站的11%；电子政务网站建设水平属于一般的城市有10家，占所评估网站的28%；而得分在6.0分以下较差和差的网站所占比例为61%。研究发现，多数地区的政府门户网站在内容、版式等方面还不错，但权重最大也最重要的功能服务方面却有很大的欠缺。大量网站的网上审批、采购、政府信箱形同虚设，以及功能应用的缺失是平均分不及格的主要原因。尤其是作为电子政务的基础和核心的“网上办公”项目的指标，得分在6.0分以下较差和差的网站所占比例竟高达69%，成为电子政务网站建设的“瓶颈”。加强“网上办公”建设已刻不容缓。根据目前我国的电子政务建设的实际情况，现阶段可按以下三种模式分步实施，以加强政府网站的功能和服务，如图7-10所示。

图7-10　现阶段政府门户网站“网上办公”的三种模式

第一种模式：仅提供网上查询或者表格下载，如图7-10（a）所示。例如居民网上查询申请办理护照（证件）信息；网上下载出入境申请表格；补办居民身份证在线申请（表格下载）。

第二种模式：两次网下办理（送申报材料和领取审批文件），如图7-10（b）所示。例如居民开办餐馆所需要食品卫生许可证的办理，审批过程需现场考察。

第三种模式：网上实现申报、受理、状态查询、结果发布、持申报原件办理相关手续，如图7-10（c）所示。例如：市地税局的纳税人网上开业登记；纳税人初始申报；纳税人基本信息变更等项目可通过这种模式来受理。

（2）加强政府门户网站服务型运行机制的建设。

电子政务要求放弃“官”“管”的定位，以用户的需求为出发点，使政府运行由多层次、多目的、以“管”为目标向“智能化”、以“客户”为中心的转变。通过后台系统的协调统一，政府内部业务可实现并行式办公，提高工作效率。这种并行式办公方式不是多个部门简单地集合在“一站式”或“一厅式”的服务，而是建立全天时的在任何地点都能与政府进行沟通的无站式办公环境，并以其友好的用户界面，规范的工作流程，全天候的工作时间，高效率的工作方式，周全的服务内容，树立一个“高效、廉洁、透明、民主”的政府形象。

政府门户网站在向社会提供的应用信息发布的同时，要建设一个多功能的政府数据中心，提供经济、科技、教育、文化等各种基础信息和规划、国土、环保等空间信息，通过地理信息系统和商业智能技术，提炼各种战略信息和战术信息，为政府决策、城市管理、企业经营和居民服务提供有效的参考信息，实现政府信息的快速处理、有效流通和增值服务。要将一些直接关系企业或民众利益的跨部门、跨行业的公共服务项目，作为实现互联互通的突破点，率先在某些服务项目上实施在线服务，并使其服务领域逐步扩大，使政府形态由工业社会特征向信息社会特征过渡。

（3）通过政府门户网站，可提高政务内外网公共管理水平、公共服务的质量和社会公众的满意度；充分发挥电子政务网络效能，提高对社会的监管能力。

例如建立城市应急联动系统，提高对紧急、突发事件的处理能力；建立银税联网运行系统，提高银行卡的使用面和社会持卡消费水平，简化报税和完税程序，提高税务征管效率等。按照电子政务的要求重新定位政府的角色，通过电子政务、电子商务、数字社区的有效整合，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把现代企业管理的方法如成本效益、投入产出等引入政府管理中来，减少政府不必要的干预，提高公共管理水平、公共服务的质量和社会公众的满意度。

6. 政府门户网站管理

政府门户网站建成后，网站的全面管理和不断维护更新是网站高效运行的前提和保障。

（1）网站管理与维护的内容。

政府门户网站的管理是指对网站输入和输出的信息流以及流动方向进行管理和监控，以保证政府网上办公行政事务处理安全顺利的进行，并确保网站内容的完整性和一致性，从而为电子政务的运作提供支持。其主要包括：保证应用软件正常运行，数据库数据的管理与维护，网页内容的及时更新，数据的录入、删除、修改、上传和下载等。一个管理有序的政府Web网站，将会提高政府工作效率，促进政府职能转变和机构重组，推动社会的发展。政府Web网站的管理模式主要包括数据库支持模式、页面生成模式、智能机构模式，分别适应于不同规模的网站管理。

① 数据库支持模式。该模式是指根据数据库存储内容，采用模板技术，用程序自动生成网页，其特点是内容、样式改变较易，页面多样，但层次结构不易经常变更，可支持点击量低，仅仅是一个内容发布系统。该模式适用于中小规模网站。

② 页面生成模式。该模式是指以数据库存储内容，采用自定义的标记语言，将网站页面的模板独立出来，用数据库中的数据与标记语言内指定的数据结合起来，生成用户浏览的静态页面。该模式适合于高访问量的网站的管理方式。

③ 智能结构模式。该模式是指以数据库存储内容，将内容结构化，并可以配备完善的流程管理和远程办公功能来保证信息的来源和质量，通过智能化工具，提供各种关键的索引和目标定位，提供与信息内容相关的政务信息，并且能自动实施网站的管理、调度和重构，也能动态发布消息。这是网站管理的最高模式，该管理模式能够实现对网站全面、系统的综合管理。

（2）管理的层次

政府门户网站主要包括四个层次的管理：文件管理、网站内容管理、网站综合管理和网站安全管理。

① 文件管理。是指对构成网站应用资源进行的文件管理，以及支持政府内部和公众服务之间信息往来的文件传输系统和邮件系统的管理。政府门户网站的资源由服务器端网页代码文件和其他各类资源组成。一般来说，文件管理包括网站文件的组织、网站数据备份、网站数据恢复和网站垃圾清理等。

② 网站内容管理。是基于业务应用层的管理，即面向电子政务事务活动中的具体业务，而进行的对输入和输出信息流的内容管理。网站内容管理是网站管理的核心，是保证政府Web网站高效、有序运作的基本手段。

③ 网站综合管理。是指对网站提供个性化服务等方面的管理，主要是对网站运行平台的管理、网站统计管理和网上办公业务的管理。

④ 网站安全管理。政府门户网站的安全是网站可靠运行并有效开展网上办公业务活动的基础和保证，网站安全管理贯穿于网站的文件管理、内容管理、综合管理三个层次上。网站安全管理主要包括分析网站安全威胁的来源，并采取相应的措施。

7. 政府门户网站的评价方法

政府门户网站评价的方法具体有以下四种：

（1）委托评估公司评估。可以委托国内外一些专业的网站评估公司评估，例如，BiZRate（www.biznrate.com）是一个专门从事评测网站的公司，他们用40项条件来评测网站，包括网页设计、隐私政策等等，并以星级来表明每项条件所达到的水平，是目前网络上评价网站较为客观和权威的标准。

（2）权威机构网站评比活动。国内外的一些权威网站管理机构，比如中国互联网络信息中心CNNIC等，会定期或不定期地进行网站的统计和评比。网站参加这样的评比，实际也是对自己的一种评测。

（3）自我评测。由网站管理人员或政府内部独立于网站管理的监测人员，对从网站搜集到的各种数据，如访问次数、浏览者信息等进行分析统计。自我评测也可参照专业评估网站或权威网站的标准和方法进行。

（4）用户评价。政府网站向用户发送调查表，然后由网站管理人员自己对获得的反馈信息进行统计分析。