从历史发展的脉络来看，在漫长的封建社会时期，中国的国家与社会的关系保持着一种与自然小农经济相适应的均衡，尽管在这种均衡中，国家保持着对社会的强势姿态，维系着两千多年的封建专制王权，似乎存在着国家可以随时吞噬社会的危险，但国家权力的触角从来没有深入到乡村社会，“王权止于县”，广大的乡村社会更多依靠传统儒家文化的凝聚作用由乡绅和宗法来实施统治，较好地长久维系了乡村社会的自治和自组织体系，保持了民间社会相当大的自主性，从而维持着与国家之间关系的稳定。传统的政治统治正是因为没有无限放大专制王权、在儒法两家思想上拿捏有度、把行政的强制统治与文化的柔性统治结合起来，才较好地维系了王朝政治和乡绅社会两者之间的长治久安。
但是1840年以后，传统中国面对西方资本主义民族国家的冲击，其原有的自然小农社会的优势也就成为劣势。原因在于：其一，由于中国传统民间组织比较松散、多关注家庭或狭小地域范围的事务，导致公共性不足。梁漱溟总结为：“中国之失败，就在于其社会散漫、消极、和平、无力。如特指其失败之处，那要不外两点：一是缺乏科学技术；二是缺乏团体组织。”[11]由于缺乏团体组织，而导致“缺乏公共观念，缺乏纪律习惯，缺乏组织能力，缺乏法治精神，一句话总括，缺乏维持团体生活所必需的那些品德”[12]。罗兹曼指出，“中国人有时能在重大问题上成功地动员起来，但国家却从未认真地建立起组织构架，以便持久地积聚资源。组织的延续性是与缓慢演进的（甚至在地方上是繁荣而自由发展的）前现代社会相适应的，但这个社会并非一个动员起来的社会，无法对迅猛的现代变革做出进一步的有力反应，更谈不上能应付现代化势力的挑战了。” [13]也即是说，传统相对松散孤立的基于地域和血缘而结成的宗法组织在传统社会是优势，而在现代社会却成为劣势，“孤岛效应”阻隔了社会组织之间的联络与互动。孙中山也认为：“中国人为什么是一片散沙呢？由于什么弄成一片散沙呢？就是因为各人的自由太多……没有团体，没有抵抗力，成为一片散沙。因为是一片散沙，所以受到外国帝国主义的侵略，受到列强经济双重的压迫，我们现在便不能抵抗。” [14]其二，传统乡绅治理秩序也随着乡绅精英的流失而破碎不堪。“1905年科举制废除后，作为乡村组织基石的士绅集团急速分化瓦解，科举时代对于收拢农民起过重大社会作用的乡绅向城市不断单向迁移，滞留于乡村的士绅日益沦为‘土豪劣绅’，地方精英集团的品质迅速恶化，导致地方社会秩序的溃疡。”[15]也即是说传统“王朝政治”和“乡绅治理”双轨政治中的一轨出现断裂，乡绅治理的激励机制流失，必然带来乡绅社会的恶化，也必然导致整个社会结构的失衡。再加上国外新兴经济要素与政治要素的侵入，以摧枯拉朽之势带来传统中国的总体性危机。一方面，伴随帝国列强的入侵，资本主义生产方式和市场经济全球扩展，不断侵蚀了传统中国自然经济自我发育的生态环境，尽管也出现了资本主义经济萌芽，但“先天不足”、“后天畸形”，难以形成力量强大的资产阶级和市民社会；另一方面，国外政治力量破坏了国家传统制度体系的完整性和独立性，通过“分而治之”使中国沦为列强的殖民地半殖民地，主权沦丧，社会更是千疮百孔、积贫积弱，整个社会的无组织化状态构成传统中国向现代国家转型的重大阻力，使得近代中国缺乏一个对社会进行整合的核心力量来把分散的资源集中起来实现现代化的各项目标。
二、全能型国家动员社会
（一）全能型国家动员社会的必要性。革命战争年代，以毛泽东为首的中国共产党非常善于动员群众、团结一切可以团结的力量，经历28年的浴血奋战，终于建立起新中国。中国共产党的领导、群众路线和最广泛的统一战线构成取得中国革命胜利的宝贵经验，同时“中国革命经过革命高潮时期的阶级斗争与政治斗争，催生了一个更为庞大、更加强有力、更加官僚化的新型政权。负责行政管理的政府与负责决策、协调，以及监督的政党一起形成了一种有区别但密不可分的组织层次体系。”[16]建国以后，中国社会面临的两个最急迫的问题是：拯救国家危机和使国家富强起来。自清朝中期以来，国门被西方列强的坚船利炮打开，形成的外部被八国联军瓜分、内部长期军阀混战的民族危亡总体性危机亟待拯救，另一方面，也亟待使新中国跻身世界民族国家之林，改变积贫积弱的国情，加速工业化进程，实现国家的富强。对外独立和对内的高度整合内外因共同作用的结果，促成了新中国成立初期选择全能型国家模式。这也很好理解：对于任何一个新生的国家政权来说，一方面，动员和调动一切社会力量完成国家主权的独立和政局的稳定；另一方面，在较短时期内完成从社会中汲取资源的任务，从而奠定国家赖以生存的经济基础，创造启动现代化的前提条件，这些是国家首要的战略选择。新中国采取了一系列的措施实现了国家的对外独立以及对内的高度整合。诸如在新中国成立之初，为了凝聚广大乡村基层社会，一方面通过设置乡政府、组建村委会和搞人民公社化运动等高度组织化的形式来整合基层社会，另一方面也通过借助国家强制力打击村落黑恶势力和宗法派系斗争，帮助重塑乡村社会权威，“在这个过程中，伴随着官僚科层组织向基层社会渗透的主要是中国共产党组织，并且渗透程度更深入，渗透范围更广泛，同时由执政党主导的人民团体和群众组织也在乡村社会逐渐建立和完善，在社会整合过程中发挥了重要作用。”[17]其一，通过共产党严密的组织和巨大的凝聚力，把原来一盘散沙的小农组织起来，实现了对乡村社会的再组织化。其二，对于乡村社会的高度组织化，有助于满足当时国家启动工业化的需要，最大限度地提取了工业化建设所需要的资金以及为国家经济发展蓄留大规模的劳动力，一定程度上克服了土地私有制和个体农业的制度性后果，通过政社合一的人民公社制度来实现资源的高效整合，“集中一切资源优先发展重工业”，满足当时独立自主、自力更生的国家发展战略的需要。尽管国内外建国的经验也证明，一个“能够控制和分配其各种资源的、有效的强政府”和一个主导型的政党对于完成新中国的秩序构建和社会整合具有极其重要的作用，但行政主导过于单一和党政关系过于一体化也积累了不少社会弊病。
（二）全能型国家动员社会的特点。新中国成立初期形成一种国家动员下的总体性社会，这是孙立平等人在研究中国社会结构变迁过程中提出的一种解释模式。他们认为这种社会结构是1949年以来一系列改造过程的结果，这种改造的实质是“抑制分化”，即通过大规模的政治运动和各种制度政策来把个人组织起来、动员起来，一种典型的社会结构模式就是城市是单位制和农村是人民公社制，这些单位组织和人民公社“并不是真正的利益主体和资源主体，而是国家分配资源、管理社会的代理人。因此，（社会）成员对组织的依赖只是形式，对国家的依赖才是实质，人们通过组织（单位）高度依赖政府或国家”[18]。国家也通过这种社会结构模式几乎把所有社会成员纳入国家政治生活中，自上而下的行政权力和行政组织直接延伸到各基层单位内部，再通过单位把社会网格化组织起来，有人把单位看作是“第二行政系统”，靠党委领导单位，靠单位来办社会，个人与单位也形成一种高度依赖关系，因此，整个社会也被行政隶属关系整合起来。这种国家——社会高度重叠的“同质性”结构主要表现为：第一，国家的政治、意识形态和经济三个中心合一，国家与社会合为一体，权威性资源高度集中，国家有很强的动员能力；第二，社会组织的类型和组织方式单一，均由政府控制，具有一定的行政隶属关系。第三，政府管理体制形成上下对口、左右对齐的一一对应的严密结构，统一服从党委领导，在中央落实在党的政治局上，在地方落实在党的各级委员会上。“由于民主集中制的党的组织原则，党内权力关系一经确定，则地方政府与中央政府因经济、地域利益形成的矛盾，都可以通过党内权力关系的运用（包括协调、斗争和强制）获得解决。”[19]正是执政党这种强大的政治解决能力很好地巩固了自身的统治地位，再通过自上而下的各级党组织的纵横连接，形成覆盖全社会的结构严密的党组织网络，而且“党的组织网络迅速繁殖增生，并在社会各种单位组织确立其核心与领导地位，国家全面控制社会正是以社会被党组织网络化为基础的，国家对社会的全面的高强度控制恰恰是通过而且只有通过执政党的庞大而系统的组织网络才能得以实现”[20]。
（三）对全能型国家动员社会的反思。在20世纪50年代中后期，政治整合代替社会整合的模式便已基本形成，较长时期以来，中国社会一直处于国家强制力的操控之下，社会一直没有机会实现充分发育，一个相对独立和具有自治能力的社会也难以成长。虽然改革开放以来，社会的生长开始起步，但国家强势与社会弱势的基本格局并没有根本改观，社会的全面复苏直到改革开放深入发展和单位制解体以后才出现。人们对全能型动员社会模式的反思一方面来源于对其治理效果的担忧，尽管在新中国成立初期巩固了新生政权、奠定了国民经济命脉，发挥了集中资源办大事的优势，但随着决策的失误，对社会的控制的加深，僵化的社会结构必然带来把国家治理的药方全部押宝在国家身上的局面。导致一切以政治挂帅和意识形态为主导，社会的潜能被抑制，最后演化成文攻武斗的“文化大革命”，给人们带来深重的教训。另一方面值得反思的是，靠意识形态和政治热情维系的政治动员又能够维系多久？尤其在和平建设年代。“尽管在50年代的集体化运动中，农民从土改中得到的土地证尚未捂热又被国家收回，农民有过怀疑、抵制、退社的行为，但由于党在革命岁月中对乡村政治的卓有成效的渗透和经营（基层政权和党组织的建立），加上土地改革后乡村阶级关系（阶级阵营）的重新确定，造成这一变局的共产党在乡村社会文化和农民心理上便拥有了巨大的威信，从而保证了集体化进程的顺利和人民公社‘政社合一’制度的确立。”[21]然而，伴随政治世俗化浪潮的冲击，个人合理利益诉求的正当性，不能再以“勒紧裤腰带把原子弹送上天”的革命豪情来要求普通老百姓，党也必须把从革命中积累的威信转变为从国家建设的有效性积累起新的权威。这就要求要在维护个人权益和社会自主的新的时代要求下，回到生活的常态，遵循社会分化的自然规律。因为“动员型社会”不是一个“自组织的社会”。本质上讲，把社会动员起来不是为了控制社会，而是为了管理社会，如何更好地管理社会，必须符合分化的逻辑，在社会分化的基础上再进行集权才是有效治理的保障。而处在全能主义国家时期的中国“既不存在一个以分化和自主为特征的专业化国家组织，也不存在一个以多元和自治为特征的私人领域”[22] 。
三、新权威主义
（一）新权威主义的特点。孙立平认为，改革开放以来，这种“总体性社会”逐渐被打破，国家与社会的关系再一次发生了重组。这个过程中国家与社会关系的变迁主要表现在以下几个方面：第一，国家对社会控制范围在缩小；第二，在必须保持控制的领域中，控制的力度在减弱，控制的方式在变化；第三，控制手段的规范化和制度化在加强。也即是说，原来国家高度控制的社会领域出现了一定的“自由流动资源”和“自由活动空间”，国家与社会之间开始出现有限的分化。因此，以新权威主义模式或后全能主义模式来概括改革开放以来的国家与社会成为理论界的热点。新权威主义这种理论模式直接来源于美国新保守主义政治家塞缪尔·亨廷顿的思想。认为后发展中国家从专制政体过渡到民主政体需要一个过渡时期，应先由少数具有现代化意识的理智、坚定的军事或政治强人建立权威政治。这种政治社会模式解决的是后发展型现代化国家在转型过程中经济与社会发展所需要的秩序问题。就中国而言，以强有力的政党和权威建立集权式的政治秩序有其必要性，以便确保政治稳定，推动国内的改革和市场经济的发展，逐步建立起产权清晰、法制健全和市场发育良好的社会主义市场经济体制，通过经济发展的绩效来获得政治合法性，在市场经济得到充分的发展后再发展民主，从而实现政治经济全面转型。可见，“新权威主义”新在已经意识到经济分权的重要性。因此，新权威主义的特征可以概括为在政治上仍集权、经济上适度分权，而社会发育方面还比较延缓。
（二）新权威主义引发的争论。作为对20世纪80年代改革的反思，在经济体制改革遭到困难的情况下，究竟应该通过加速民主化进程来推进政治体制改革，还是应当通过强化政府权威，特别是中央政府权威来加速市场化改革，理论界产生了分歧。新权威主义之争在中国的兴起，更主要的原因是政治学界对中国改革实践所遭遇困境的一种自觉的理论回应。新权威主义的讨论历时3年，从1986年春新权威主义观点的提出到1989年4月新权威主义遭到猛烈的批评。1989年2月6日《世界经济导报》发表了一篇《中国需要新权威主义吗》的文章，对“新权威主义”理论提出了异议。该文作者的结论是：新权威主义虽然把他们的理论说成是什么新理论，其实仍然是主张由圣君贤相进行统治的陈腐论调。也有学者对新权威主义进行了剖析，认为新权威主义是一张不切实际的“救世良方”，其主要失误在于：第一，中国并不存在权威丧失而重建权威的问题，关键倒是怎样科学地使用这些权力（中央政府）；第二，片面地把集权视为法宝，模糊不清地呼唤“强人政治”和“集权政治”，等于把社会政治和经济重新退回改革前的运行轨道，使改革全面退却。缺乏具体分析而照搬别国和地区经验和模式是“新权威主义”的第三个失误[23]。总体看来，对新权威主义担心最多的是：认为中国有两千多年的封建专制传统，在政治和经济一体化状态尚未完全消除的情况下，如果再加强集权，势必回到全能主义政治的老路上去，刚刚推行的经济分权的改革也势必受到影响。
（三）新权威主义在中国的必要性。尤其经历1989年“政治风波”之后，使人们更加意识到一个强大的具有现代化取向的中央权威是完成社会平稳转型的必要条件。对新权威主义的担忧没有搞清楚权威与专制的本质区别，也没有看到权威与自由、集权与分权、一元与多元辩证统一的关系。在当今一个权利高涨的时代，人们往往由于对自由的挚爱、对分权的迷恋和对多元化生活的神往，再加上对长期行政强制的抵制，很容易迎合“国家退却”的标语。殊不知，维护权利也是需要代价的，权利与义务是一枚硬币的两面，不可或缺。卢梭就曾深刻论证过自由为什么也需要是“强制的自由”；亨廷顿也有这样的名言：宁可要无自由的秩序，也不要无秩序的自由。当然，无论是对自由设限，还是对秩序保留，都不是重回专制主义老路上去，而是说政治生活离不开权威提供心理认同，离不开秩序提供基本保障。启蒙了个人自由难能可贵，但个人又必须过组织化的秩序生活，并借助共同遵循的基本政治共识和程序正义原则来设定个人权利与义务的边界，这样的自由权利才能真实和长久。因此，新权威主义是对全能主义的超越，它尽管代表的是一种意识形态，但我们不能因为误读而重新回到标签化的意识形态竞争中去，好在20世纪90年代，意识形态的争论有所淡化，搁置不争论的务实态度赢得改革开放的深入推进。由于新权威主义受到质疑，称谓也比较敏感，萧功秦教授从20世纪90年代就开始用“后全能主义”这个核心概念来命名，事实上，它对中国社会做出类似新权威主义的判断，“完成了从高度集权的计划经济——政治集权体制向更加多元化的社会政治模式的转变。这种模式可以称之为中国特色的新权威主义的现代化发展模式”[24]，同时他也指出社会的自主性明显增强，并分析了后全能型政治对于中国经济高速增长的优势[25]，总结出后全能主义体制具有以下特点：首先，存在有限的多元化；其次，坚持社会主义的基本价值体系不动摇，因为这是党的组织整合与凝聚的基础；第三，作为实现现代化的权威力量，后全能体制社会下的执政党继承了全能体制下国家动员社会的能力和进行体制变革的主导力量，以及处理群体性突发事件和危机的能力。而且他认为中国在未来相当长时间也主要以后全能主义体制为导向。
由于新权威主义，国家给社会保留了相对自主的空间，社会有相当的弹性来缓冲矛盾冲突。新权威主义带来的国家与社会的变化也得到了国内外许多著名学者的支持，并加以高度概括。诸如从社会层面看，张静教授提出一个“非同质性内聚”概念，认为“中国的利益组织化结构是跨阶层的。就是说，有共同利益、付诸行动并展开冲突的人群内部，并没有显现非常明确的共性——阶级地位的属性。虽然中国的社会阶级似乎正在形成，但是它所带来的主要是经济社会特征的变化，还不是具有政治社会学意义”[26]。也即是说，中国并不是高度同质化的铁板一块的社会，当今中国社会以阶级来划分人群的界限并不明确，也不牢固，人们不是因为阶级不同而拒斥，而更多是具体的团体利益、单位利益、地方利益等经济利益把不同群体的人们连接起来。尽管社会矛盾冲突日趋频繁，但主要还是人民内部矛盾而不是敌我矛盾。因为人们更多的是经济利益诉求而不是政治利益诉求，由于这种社会组织的结构特点，好处是不容易形成与国家尖锐对抗的政治集团。为了“适应这种社会结构，执政党的角色就变成了在不同的单位利益之间协调和平衡，游离在它们之间，而不是代表其中的一个利益集团。这种跨阶级的协调角色，使得执政党和不同的利益集团都建立了一种特别的关系。这种关系是执政党今天能够保持稳定性，以及扩展它的利益代表性的一个重要原因”[27]。这有助于执政党从全局公共利益上而不是局部集团利益上考虑问题，张静教授的这种观察和推断，非常类似姚洋教授的“中性政府”的论断。也有学者认为“中国政府不是一个作为整体的行为者，而是由许多拥有不同程度自主权的机构所组成的利益集合体，是一种‘分立结构’。科层机构在功能上相互分割，存在高度的府际与部际利益冲突，此种现象在改革开放后更加明显。中国的改革不仅使得经济社会发生巨大变迁，国家能力与权力结构亦在‘条块分割’下发生重大改变。针对此，李侃如称为‘分裂式的权威主义’”[28]。这也与不少学者认为中国弹性社会的包容性和适应性是中国成功经验的要素，弹性社会明显区别于苏联的刚性社会，即使在全能主义政治时代，民间社会也并不是完全被压制的。德国学者托马斯·海贝勒也认为“中国并非一种同质的、铁板一块的权威主义政体，而是一种分散的或分权的权威主义体制。不同的政策行动者（中央政府、地方政府、军队、新兴的社会阶层与社会组织、公众舆论等）对政治产出都有不同程度的影响，各种政策与政治行动由不同的行动者共同举鼎。并且中国的政治体是一个多样化的实体，政府与社会相互作用，政府内部在垂直和水平方向上也细分为不同层次与组织，政府是各种组织同社会在不同层次上相互作用，并由内部的紧张和冲突塑造而成的一个整体”[29]。甚至国内有学者把中国国家与社会关系的特性概括为“裂变型国家形态”，即“一方面，国家似有凌驾于社会之上的能力；另一方面，它所要治理的社会却时常因各种原因，而长期处于非洲部落世系群式的裂变型自我治理的状态之中，从而也致使国家不得已参照社会的裂变性来制定其治理方式，使自身不断摇摆于强制式的绝对主义统治与疏离式的超地方统治模式之间”[30]。从这些不同视角来展示的中国国家与社会的关系都有一个共同点：统而不僵，给予社会放权松绑，寻求权威与自由之间的动态平衡，打组合拳，寻求复合治理。在一个社会大转型时期，保留社会相对弹性，对于正式制度规范的变通可能不那么符合法制精神，但也缓解了强制推行带来的阻力，也可能为制度变迁提供新的可能。这也即是说，一旦政策允许，政府对社会的管制松动，中国的民间社会各种组织会像雨后春笋一样蓬勃生长，在超大规模的转型中国扮演着越来越重要的作用。这种干中学的实践精神也构成中国经验的重要组成部分。
四、21世纪以来和谐社会的建设：把国家嵌入社会之中
进入21世纪以来，不断拓展国家建设的内涵，通过社会建设的目标设定和贯彻落实来实现国家的功能转变，社会长期被忽视的地位正在得到改观，社会的自主性和功能也得到越来越大的发挥。如果说毛泽东时代国家建设突出表现在意识形态的政治建设，邓小平时代把国家建设的内涵寓于经济建设之中，那么进入21世纪以来，国家建设的外在表现形式为社会建设。从提出政治文明建设、到社会文明建设再到生态文明建设，国家与社会的互促互构关系成为典型特征。国家建设也由唯GDP至上到目标更加综合多元，从把蛋糕做大阶段走向更加公正合理的分配蛋糕的阶段，把工作的重心逐渐调整到解决发展所引发的问题上来，促进社会的和谐稳定和持久繁荣。因此，把国家建设的目标镶嵌到社会建设中去，从而使国家建设更接地气，国家也变得更加可爱，国家发展的命运也与人们的日常生活更加密切相关，不再是一种高高在上的外在强制性的力量，而更多的是需要靠提供优质的公共服务以及靠讲理说服的方式赢得民众对国家的认同和支持，这也要求国家学会运用更加柔性、更加多元的政策工具来治理社会。
2004年9月16—19日，中国共产党十六届四中全会首次提出了构建社会主义和谐社会的历史任务，明确指出，形成全国人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固中共共产党执政的社会基础、实现中国共产党执政的历史任务的必然要求。这源于21世纪以来中国的群体性社会事件井喷，高速经济发展积累的社会弊病积压，而社会的功能和自主性又比较弱，作为社会矛盾晴雨表、缓冲剂、减压阀的社会组织就难以有效发挥作用，倒逼政府推动和谐社会建设，健全社会的发展壮大。
2006年10月，中国共产党十六届六中全会专门做出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》。《决议》明确了社会主义和谐社会的性质及其定位、构建社会主义和谐社会的指导思想、奋斗目标和主要任务以及必须遵循的正确原则。《决议》着重从五个方面对构建社会主义和谐社会做出了工作部署：一是坚持协调发展，加强社会主义事业建设；二是加强制度建设，保障社会公平正义；三是建设和谐文化，巩固社会和谐的思想道德基础；四是完善社会管理，保持社会安定有序；五是激发社会活力，增进社会团结和睦。
2007年10月胡锦涛在党的十七大报告中指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。重视社会组织建设和管理。”发挥党委、政府、社会和公民多元主体各自优势，并形成互补和协同治理的社会格局，尤其是社会组织和公民个体参与自治的积极性得到极大调动和发挥，社会的活力也得到很好地激发。
到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务是：社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障；城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高；全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成；全社会创造活力显著增强，创新型国家基本建成；社会管理体系更加完善，社会秩序良好；自愿利用效率显著提高，生态环境明显好转；实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，努力形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。
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