我国国家赔偿的历史沿革

二、我国国家赔偿的历史沿革

(一)新中国成立前的国家赔偿制度

我国与世界其他国家一样，在长期的奴隶制社会和封建制社会里，也没有建立国家赔偿制度。1912年孙中山先生领导辛亥革命，推翻了封建专制制度，建立了资产阶级共和国，制定了《中华民国临时约法》。1914年的《行政诉讼条例》第三条规定：“行政诉讼得附带请求赔偿。”1932年《行政诉讼法》第二条规定：“行政诉讼得附带请求赔偿”，“前项损害赔偿除适用行政诉讼程序外，准用民法之规定，但第二百一十六条规定之所失利益不在此限”。1933年《警械使用条例》第十条规定：“警察人员非遇第4条各款的情形之一，而使用警刀、警械或其他经核定之器械者，由该主管长官惩戒之。其因而伤人或致死者，除加害之警察人员依刑法处罚外，被害人由各级政府给予医药费或抚恤费。但出于故意之行为，各级政府得向行为人求偿。”同时，该条例还规定：“警察人员依本条例使用警械，因而伤人者或致死者，其医药费和埋葬费由各级政府承担。”1934年的《戒严法》第十一条规定：“因戒严上不得已时，得破坏人民之不动产，但应当酌量补偿。”1934年的《中华民国宪法草案》第二十六条规定：“凡公务员违法侵害人民自由或权利者，除依法惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”1944年《国家总动员法》第二十八条规定：“本法实行后，人民因国家动员法所受之损失，予以相当之赔偿或救济，并得设置赔偿委员会。”但在当时的社会背景之下，国家赔偿制度的建立缺乏相应的政治、经济和社会条件未能真正施行。1936年国民政府明令宣布该草案为《中华民国宪法草案》，1946年由制宪国民代表大会通过，直至1947年1月1日，在国民政府颁布的《中华民国宪法》第二十四条规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”至此，国家赔偿制度在宪法上正式得到承认。

(二)新中国成立后的国家赔偿制度

新中国的国家赔偿法，肇始于新中国成立前，中国共产党在革命根据地就建立了国家赔偿制度。如抗日战争时期颁布的《山东省人权保障条例》第十条就明确规定：“凡各级政府公务人员违法侵害人民之自由或权力者，除依法惩办外，应负刑事及民事责任。受害人得就其所受损害依法请求赔偿。”

1949年《中国人民政府协商会议共同纲领》第四十九条规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”，“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有取得赔偿的权利”。这是新中国国家赔偿制度的最早的临时宪法根据。

1953年中共中央发布了《关于处理各级人民法院过去时期所发生的错捕、错判、错杀问题的指示》也有类似的规定。1954年1月政务院颁布了《海港管理暂行条例》，该条例在第二十条规定：“港务局(系中央交通部设立的港务管理局、分局、办事处的简称)如无任何法律依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”这是新中国成立后最早规定国家赔偿责任的法律文件。1954年9月20日颁布的新中国第一部《中华人民共和国宪法》第九十七条规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”这就为国家赔偿制度提供了明确的宪法依据。这一时期，有关国家赔偿的政策和法规也陆续出台。如1956年司法部对新疆司法厅关于“冤狱补助费”开支问题所做的批复等。1956年7月17日，国务院作出了“各级人民法院因错判致使当事人的家属生活困难的，可由民政部门予以救济，如果因错判致使当事人遭受重大损失的，根据《宪法》第97条规定的精神，需要赔偿损失时，仍应由司法业务部门开支”的指示。1963年，财政部也就冤狱平反后是否补发工资复函黑龙江省财政厅。劳动部工资局就错判服刑后工龄计算问题作出了解释。^[72]这些条例与解释对新中国国家赔偿制度的构建、对无辜受害人权利的保障起到了积极的规范作用。但这些规定并没有真正得到实施。

1975年《宪法》与1978年《宪法》没有规定国家赔偿问题，其他法律法规也没有相关的规定。“文化大革命”结束后，国家开始了全面拨乱反正，对冤假错案进行了平反，采用政治的方式对受害人及其家属给予适当的补偿或赔偿。直到党的十一届三中全会以后，国家恢复和建设民主与法制，对“文革”时期侵犯公民权益的冤、假、错案进行平反，对造成的损害加以一定补救，我国才开始了国家承担赔偿责任的具体实践。^[73]国家制定了一些政策，并相应采取了一些措施对国家侵害公民权益造成的损害给予补救。对历史上因冤、假、错案受到迫害的同志，不仅在政治上予以平反，而且多数还恢复工作、职务、补发工资、安排子女就业，或者根据实际情况给予补助，国家通过落实政策的方式承担了赔偿责任。

1982年《宪法》公布实施，国家赔偿制度才又重新回到法制建设的进程中来。根据1982年《宪法》第四十一条的精神，1986年《民法通则》第一百二十一条对赔偿问题作出了具有历史标志意义的原则性的规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的应当承担民事责任。”1988年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第一百五十二条进一步明确规定：“国家机关工作人员在执行职务中给公民、法人的合法权益造成损害的，国家应承担赔偿责任。”之后，《治安管理处罚条例》、^[74]《海关法》、《民用航空器管理条例》等法律、法规虽然也都有关于国家赔偿的规定，但由于过分原则，实践中无法操作。国家赔偿处于有原则、无实践的状况。

1989年4月4日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》在第九章“侵权赔偿责任”中专门规定了国家行政机关的侵权赔偿责任。明确了有关行政侵权要件、主体、程序、追偿的基本规则以及赔偿费用的来源等问题。1992年由全国人大常委会法制工作委员会组织专门人员开始起草，1994年1月提交第八届全国人大常委会第五次会议初步审议，同年5月12日，《中华人民共和国国家赔偿法(草案)》于第八届全国人大常委会第七次会议通过，同时中华人民共和国主席令第23号公布，自1995年1月1日起正式施行。1994年《国家赔偿法》的通过与实施，标志着我国全面的国家赔偿制度正式建立，确立了我国国家赔偿的主要事项。该法六章三十五条，对国家赔偿问题作了较为全面的规定。当然，经过十多年来的法律实践，取得了一定的成效，但由于法律具有一定的滞后性，1994年《国家赔偿法》也逐渐暴露出一些与社会发展不适应的地方，被人们戏称为“国家不赔偿法”，社会各界要求修改的呼声不断，对其进行修改逐渐被提上日程。^[75]2008年10月23日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议第一次审议了《国家赔偿法修正案》草案。^[76]随后，草案在全国人大的网站上给予公布，公开向全社会征求意见，时间截至11月30日。2009年6月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议对《国家赔偿法修正案(草案)》进行了第二次审议。2009年10月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《国家赔偿法修正案(草案)》进行了第三次审议。2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，该决定共二十七条，自2010年12月1日起实施，标志着我国国家赔偿制度进入了一个新的发展阶段。^[77]

【注释】

[1]《现代汉语词典》(第五版)，商务印书馆2005年版，第1026页。

[2]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第2～3页。

[3]国库责任，是指国家根据民事法律的规定而承担的雇主责任或者作为合同主体的赔偿责任。

[4]周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第1页。

[5]1994年《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

[6]应松年主编：《行政法新论》，中国方正出版社1999年版，第670页。

[7]高家伟著：《国家赔偿法学》，工商出版社2000年版，第1页。

[8]马怀德主编：《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版，第1页。

[9]关于国家赔偿的特征的问题，参考了马怀德主编的《国家赔偿法学》(中国政法大学出版社2001年版，第2～3页);房绍坤、毕可志编著的《国家赔偿法学》(北京大学出版社2004年版，第76～77页)的观点。另外，有学者认为国家赔偿的基本特征：一是国家赔偿的主体为国家;二是国家所承担的国家赔偿责任的范围限于国家机关及其工作人员以国家名义实施的行为所造成的损害;三是国家只承担因国家机关及其工作人员的公务行为所造成的侵权赔偿责任;四是国家通常只承担国家机关及其工作人员的个别行为中的具体行为所造成的侵权损害责任;五是法定性，即国家赔偿的主体、国家赔偿的程序、国家赔偿的范围、国家赔偿的方式、国家赔偿的标准等都必须根据法律规定;六是国家承担侵权责任的形式主要是象征性的赔偿，而且这种物质性赔偿的标准是法定的。(胡锦光、余凌云主编《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第3～4页。)

[10]根据2010年《国家赔偿法》第36条第(7)项的规定，“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”，但同条第(8)项又明确规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，可见，我国国家赔偿中已经有限地赔偿间接损失。

[11]有学者将各国实现国家赔偿责任程序的特殊性概括为五个方面：一是国家承担赔偿责任实行短期时效制度;二是国家赔偿一般要求“穷尽行政救济”手段;三是国家赔偿诉讼的管辖依各国司法体制和诉讼标的不同而变化;四是证明责任一般由原告承担，但不必指认具体实施侵权行为的公务员;五是国家赔偿责任不能强制实现。(马怀德著：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第9页。)

[12]2010年《国家赔偿法》第41条规定：“赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用。”“对赔偿请求人取得的赔偿金不予征税。”

[13]2010年《国家赔偿法》第13条第1款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”

[14]2010年《国家赔偿法》第23条第1款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”

[15]《侵权责任法》第6条规定：“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。”“根据法律规定推定行为人有过错，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”第7条规定：“行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。”

[16]2010年《国家赔偿法》第5条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(一)行政机关工作人员行使与职权无关的个人行为;(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;(三)法律规定的其他情形。”第19条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(一)因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的;(二)依照刑法第十七条、第十八条规定不负刑事责任的人被羁押的;(三)依照刑事诉讼法第十五条、第一百四十二条第二款规定不追究刑事责任的人被羁押的;(四)行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使职权无关的个人行为;(五)因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的;(六)法律规定的其他情形。”

[17]《国家侵权责任法》第15条规定：“承担侵权责任的方式主要有：(一)停止侵害;(二)排除妨碍;(三)消除危险;(四)返还财产;(五)恢复原状;(六)赔偿损失;(七)赔礼道歉;(八)消除影响、恢复名誉。”“以上承担侵权责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。”

[18]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第6～7页。

[19]尽管各国国家赔偿法一般都不将立法行为纳入国家赔偿的范围，但也有的国家在特定领域规定了立法赔偿。例如，第二次世界大战后德国通过立法对因纳粹政权时期的立法而受到的损害承担国家赔偿责任;美国国会于1988年通过的《人民自由法》，对在第二次世界大战中因强制日裔美国人集中居住于美国西岸和夏威夷而给日裔美国人所造成的损害承担赔偿责任。又如日本宪法明确规定公民具有生存权，而对于保证具有人的基本尊严的生活的生存权，国会长期未制定法律明确其最低标准，在司法实务上曾经判决国家应承担立法不作为而造成损害的赔偿责任。(胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第7页。)

[20]“小花公司案”的基本案情是：1934年，法国为了保护牛奶工业制定了一个法律，禁止生产人工乳制品。小花公司是生产人工乳制品的合法企业，由于该法律的制定而不能经营，于是在1938向最高行政法院起诉，请求国家赔偿。最高行政法院判决国家负赔偿责任。因为小花公司是1934年法律的主要受害人，该公司所经营的商业为合法企业。国家法律不能为一部分公民的利益而牺牲特定人或少数人的利益。并且，1934年法律中没有禁止国家赔偿的规定，根据公共负担平等原则，国家应当负赔偿责任。(王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第737～738页;高家伟著：《国家赔偿法》，工商出版社2000年版，第22页;刘嗣元、石佑启编著：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第27页;周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第16页。)

[21]该法于1982年10月19日被联邦宪法法院以联邦无权限为由宣布无效。

[22]刘嗣元、石佑启编著：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第84页。

[23]欧彬武：《宪政视野下国家赔偿主体分析》，载《湘潭师范学院学报(社会科学版)》2007年第3期。

[24]转引自周友军、麻锦亮著《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第5页。

[25]欧彬武：《宪政视野下国家赔偿主体分析》，载《湘潭师范学院学报(社会科学版)》2007年第3期。

[26]周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第6页。

[27]欧彬武：《宪政视野下国家赔偿主体分析》，载《湘潭师范学院学报(社会科学版)》2007年第3期。

[28]胡康生：《关于〈中华人民共和国国家赔偿法(草案)〉的说明》。

[29]张正钊主编：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1996年版，第162页。

[30]供用性是指公有公共设施已经设置完成，验收合格并已经开放供公众使用。［翁岳生编：《行政法》(下册)，中国法制出版社2002年版，第1624页。］

[31]“德岛游动圆木案”的案情是：市立学校德岛小学的学生们在游乐中，旋转木马的游动圆木腐朽，突然塌毁，造成一个学生坠落死亡。法院认定，该城市在管理旋转木马中存在过错，并判决承担赔偿责任。(周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第91页。)

[32]周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第7页。

[33]刘嗣元、石佑启编著：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第82页。

[34]胡康生：《关于〈中华人民共和国国家赔偿法(草案)〉的说明》，见江必新主编《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第405页。

[35]廖义男著：《国家赔偿法》，中国台湾自刊本1996年版，第10页。

[36]1910年《德国帝国公务员责任法》第1条规定：“国家公务员或其他受委托行使公权力者，因故意或过失违反对第三人的职务上的义务时，国家应代其负担《德国民法典》第839条规定的责任。”

[37]高家伟著：《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第26页。

[38]张孝昭著：《国家赔偿法逐条论述》，中国台湾金汤书局有限公司1987年版，第10页。

[39]张孝昭著：《国家赔偿法逐条论述》，中国台湾金汤书局有限公司1987年版，第11页。

[40]董保城、湛中乐著：《国家责任法》，中国台湾元照出版公司2005年版，第287～288页，转引自周友军、麻锦亮著《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第9页。

[41]王敬波主编：《国家赔偿法教程》，对外经济贸易大学出版社2009年版，第19页。

[42]［日］新井隆一：《国家的不法行为责任的本质》，转引自王敬波主编《国家赔偿法教程》，对外经济贸易大学出版社2009年版，第20页。

[43]曹競辉著：《国家赔偿立法与案例研究》，中国台湾三民书局股份有限公司1988年版，第28页。

[44]房绍坤、毕可志编著：《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第81页。

[45]高家伟著：《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第27页。

[46]曹競辉著：《国家赔偿立法与案例研究》，中国台湾三民书局股份有限公司1988年版，第18页。

[47]曹競辉著《国家赔偿立法与案例研究》，中国台湾三民书局股份有限公司1988年版，第18～24页。

[48]绝对权利，是指人类应享有的基本权利，如生存权、身体权、工作保障权及司法保障等。

[49]高家伟著：《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第37页。

[50]刘静仑著：《比较国家赔偿法》，群众出版社2001年版，第96页。

[51]房绍坤、毕可志编著：《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第88～89页。

[52]皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》(修订本)，中国法制出版社1996年版，第25页。

[53]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——中国共产党第十五次全国代表大会工作报告》。

[54]高家伟著：《国家赔偿法学》，工商印书馆2000年版，第17页。

[55]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第13页。

[56]高家伟著：《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第36页。

[57]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第14页。

[58]英国奉行王者不能为非的理论依据是：第一，主权无拘束论。认为主权者有权创制及废止法律，且主权者在必要时，可以废止其被困扰的法律，并制定新法律，使自己不受羁绊，故国王应根本不受任何拘束。第二，人民利益论。认为国王之大权在握，实系因人民的利益而存在，其当然无侵害行为的可能，遑论毁损人民的权益，故国王居政治最高地位，其行为应属于绝对正确。第三，绝对权力论。认为国王即主权者，是在万人之上，一神之下，主权者本身已经处于最高阶层，故其上不容有法官之存在，以审判其行为正确与否。易言之，如果主权者要服从裁判，则系已经假定国王之上尚有更高超的人存在，这种情况是不可能的。第四，主权命令论。认为法律乃是主权者意思的表现形态，主权者的权力，虽然受实定法的限制，但此“法的专制主义”(Legal despotism)确实是无法避免的，事实上，主权者权力之上有更上级的主权者，递升而上，其最高的主权者当然不受实定法的限制而得绝对自由。第五，个人责任论。主张英国人民仅服从法律，且仅受一般法院管辖，国王陛下虽然有服从法律的义务，但国王的德，法律上已经设有负责人，故政府的行为应该是完全合法的，依命令的违法侵害行为，就应当认为是个人行为。所以国家不法行为的观念是不能成立的。(曹競辉著《国家赔偿立法与案例研究》，中国台湾三民书局股份有限公司1988年版，第4～5页。)

[59]刘清波著：《冤狱赔偿法》，中国台湾自刊版1973年版，第23页，转引自周友军、麻锦亮著《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第14～15页。

[60]曹競辉著：《国家赔偿立法与案例研究》，中国台湾三民书局股份有限公司1988年版，第4页。

[61]王敬波主编：《国家赔偿法教程》，对外经济贸易大学出版社2009年版，第6页。

[62]刘春堂著：《国家赔偿法》，中国台湾三民书局股份有限公司1984年版，第4页。

[63]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第9页。

[64]施茂林著：《公共设施与国家赔偿责任》，中国台湾大伟书局1982年版，第18～19页。曹競辉著：《国家赔偿立法与案例研究》，中国台湾三民书局股份有限公司1988年版，第8～13页。

[65]［法］莫里斯·奥里乌，龚觅等译：《行政法与公法精要》(上册)，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第566页。

[66]杨小君著：《国家赔偿法律问题研究》，北京大学出版社2005年版，第5页。

[67]行政立法研究组编译：《外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第12页。

[68]翁怡洁：《刑事赔偿制度研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第69～86页，转引自刘志远主编《刑事案件国家赔偿实务指南》，中国法制出版社2010年版，第13页。

[69]高家伟著：《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第37页。

[70]皮纯协、何寿生著：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第15页。

[71]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第10页。

[72]马怀德主编：《中华人民共和国国家赔偿法释义》，中国法制出版社2010年版，第7页。

[73]高家伟著：《国家赔偿法学》，工商出版社2000年版，第31页。

[74]该条例已经被《治安管理处罚法》所取代。

[75]全国人大代表中共有2053人次提出61件修改国家赔偿法的议案和14件建议。

[76]全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)〉的说明》中将国家赔偿法存在的主要问题概括为：“赔偿程序的规定比较原则，对赔偿义务机关约束不够，有的机关对应予赔偿的案件拖延不予赔偿，当事人的合法权益难以得到保障;有的地方赔偿经费保障不到位，赔偿金支付机制不尽合理;赔偿项目的规定难以适应变化了的情况。此外，刑事赔偿范围的规定不够明确，实施中存在分歧。这些问题不同程度地阻碍了赔偿请求人及时有效地获得国家赔偿。”［李适时2008年10月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)〉的说明》。］

[77]这次会议以128票赞成、6票反对、15票弃权，1人未按表决器，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》。