（一）制宪建国，构建新政权形态
对于一个现代国家的政治生活而言，宪法是其根本性的政治游戏规则。因此，从这个意义上说，制宪对于一个国家的政治生活具有根本性的意义。那么，设计、选择、起草宪法规则的制宪会议的召开，就是一个国家政治生活中的具有深远历史影响的大事。新中国第一次的制宪过程，构建了政权的新形态，初步奠定了政权体系的基本格局，对中国政治的演进产生了深刻的影响。
人民政协对国家建设最卓越的功勋首先体现在制宪建国。召开第一届政治协商会议的最主要任务就是为了制宪建国。1949年9月29日由中国人民政治协商会议全体会议制定通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）是中国现代国家建设的奠基性历史文献，它以全国人民“同意”的方式为新政权的建立提供了合法性，具有里程碑意义。《共同纲领》包括序言、7章60条7 000多字，分序言、总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策共八部分，规定了新中国的国体、政体、国家结构形式，确立了中国历史上第一个新型国家的架构。这是中国人民一百多年浴血奋斗的结果，是中国共产党领导的28年革命斗争经验的总结。《共同纲领》规定新政权的性质是“人民民主专政”，具体表述为：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”；规定人民代表大会制为新政权的组织形式，“各级政权机关一律实行民主集中制”；宣布取消帝国主义在华的一切特权；没收官僚资本，进行土地改革；并且规定了新中国的各项基本政策和公民的基本权利和义务。规定由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。由于中国人民政治协商会议的代表具有广泛的代表性，由于《共同纲领》所规定的是国家制度和社会制度的基本原则及各项基本政策，并且由于中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，因此，尽管《共同纲领》还不是一部正式的宪法，但无论从内容上还是从法律效力上看它都已经具有国家宪法的特征，在1954年宪法制定之前，《共同纲领》作为新中国的根本大法，发挥了临时宪法的作用。[39]《共同纲领》不仅赋予新政权合法性，还规定了新政权的国体与政体。它解决了怎样建立一个新国家和建立一个什么样的新国家这样一个极其重大的问题，确定了新国家的政权机构和军事制度，决定了新国家的经济政策、文化教育政策、民族政策和外交政策，正如刘少奇在中国人民政治协商会议第一届全体会议上指出的：“我们认为这个共同纲领是中国历史上一个极端重要的文献……这是总结了中国人民在近一百多年来特别是最近二十多年来反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争的经验，而制订出来的一部人民革命建国纲领。这是目前时期全国人民的大宪章。”[40]《共同纲领》的达成使多阶级联合政府的理念变成现实，从立法意义上确立了新民主主义社会的崭新结构形态，并初步将其存在时间设定为15年左右，尔后，再向社会主义过渡。因之，它迅速地从解放区走向全国，并最终成为国家与社会的一种新形式。[41]
根据《共同纲领》第13条[42]，政协全体会议行使国家权力的地位得到宪法性的“确认”，《中国人民政治协商会议组织法》第7条[43]则对人民政协今后行使国家权力的范围和内容作出了明确规定。依据这两项法律规定，第一届政治协商会议全体会议代行国家权力机构，充分行使了立法权、选举权（选举中央委员会）、提出决议权。首先，人民政协全体会议经过充分民主协商，行使了立法权，除了制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》，还先后通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《关于选举中国人民政协全国委员会和中央人民政府委员会的规定》等重要文件。接着，人民政协全体会议行使了提出决议权，一致通过了关于新国家建立的四项决议案：（1）中华人民共和国的国都定于北平，改名为北京；（2）中华人民共和国的纪年采用公元，当年为1949年；（3）在中华人民共和国的国歌正式制定以前，以《义勇军进行曲》为国歌；（4）中华人民共和国的国旗为五星红旗，象征共产党领导下的中国革命人民大团结。人民政协全体会议还行使了选举权，进行了两项选举：（1）选举毛泽东为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，周恩来、陈毅等56人为委员，组成中央人民政府委员会。（2）选举以毛泽东为主席的由180人组成的第一届中国人民政治协商会议全国委员会。在选举之后，会议还通过了新政权建立的一系列政治仪式：通过了《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》、《中华人民共和国中央人民政府公告》、《给中国人民解放军的致敬电》、竖立为国牺牲的人民英雄纪念碑的决定和纪念碑碑文，并在会议闭幕后于北京天安门广场举行了“人民英雄纪念碑”奠基典礼。上述内容是人民政协权力性的充分体现，在人民政协史上可谓尽显辉煌。人民政协代议会的权力功能是由当时特殊的政治环境使然。
对于新建立的国家政权，民建代表黄炎培在一届政协全体会议上的发言中把中国比喻成为一座新建的大厦，他说：“这一所大厦，是钢骨水泥的许多柱子撑起来的。这些柱子是什么？第一是中国共产党，还有各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨，和其他爱国分子，这些单位就是一根一根柱子。这钢骨水泥是什么，就是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国分子的人民民主统一战线。”大厦的基础“就是马克思列宁主义、毛泽东思想”。大厦屋顶的旗帜就是“新民主主义”。大厦有五个大门，每个门上有两个大字，就是“独立、民主、和平、统一、富强”。这所大厦的主人是“四万万七千五百万中国人民”[44]。这一比喻，贴切而形象地揭示出新政权的阶级基础、领导力量、指导思想和奋斗目标。
人民政协的开国功勋作用还体现在对新国家国名与国号问题的具体商讨上。新政协筹备会期间的一个重要任务就是为即将诞生的新中国拟定正式名称与国号，当时关于这个问题的争论颇为激烈。中共中央、毛泽东最初一般习惯用“中华人民民主共和国”的称呼。与此相应，新政协筹备会提出议定和起草的组织条例中，就有成立中华人民民主共和国政府的方案，指定由董必武领导的第四小组负责起草中华人民民主共和国中央人民政府组织法。在新政协筹备会起草各项文件的过程中，一些代表对这个原拟的国名提出了不同的看法。雷洁琼发言说，如果国名太长，用时不用全称即得注明是简称。黄炎培、张志让两先生的意见被整理成书面报告，提出：“我国国名似可将原拟中华人民民主共和国改为中华人民民主国简称中华民国或中华民主国。将来进入社会主义阶段即可改称中华社会主义民主国。”清华大学教授张奚若先生对原拟国名提出质疑，发表了第三种意见。张奚若说：“有几位老先生嫌中华人民民主共和国的名字太长，他们说应该去掉‘民主’两字，我看叫中华人民共和国好。”张奚若说：“我们是人民民主专政的政权，人民这个概念已经把民主的意思表达出来了，不必再重复写上‘民主’二字。”从最后的决策来看，中共在充分听取和吸收了民主党派和民主人士的意见后，最终采纳了张奚若先生的建议，确定“中华人民共和国”这一妥帖而又响亮的名称为新中国的国名，并将其写入具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。无论哪一种名称，都着重强调“人民”在国家中的主体地位，这是与中共领导人的一贯思路相吻合的。[45]据董必武后来在中国人民政治协商会议第一届全体会议上所作《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》报告中关于新中国国名问题的说明，之所以采用这个名称，是“因为共和国说明了我们的国体，‘人民’二字在今天新民主主义的中国是指工、农、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级及爱国民主分子，它有确定的解释，已经把人民民主专政的意思表达出来，不必再把‘民主’二字重复一次了”[46]。9月7日，周恩来在北京饭店向已到北平的政协代表及各方面有关人士作《关于中国人民政协的几个问题》报告。关于国名问题，周恩来解释说：“民主”与“共和”有共同的意义，无须重复。而这两个都包含了民主的含义。在国体上是用共和，在性质上则用民主。作为国家还是用“共和”两字比较好，所以用中华人民共和国，就可以说是民主了。在外国，“共和”和“民主”是一个字，而在中国，却将它定为两个字了。所以我们的国名应该是中华人民共和国。中国的少数民族也应该包括在中华人民共和国之内，承认他们的自治权。因此，我们认为中华人民共和国这个国名是很适当的。这个意见，为政协全体会议所接受。正如周恩来所说，“中华人民共和国”的名称“合乎国家的本质”，体现了“我们的国家是属于四个民主阶级的人民民主专政”，“共和国”三个字符合国际上国家名称的国家制度叫法。[47]“中华人民共和国”这一名称虽无“民主”一词，却无不蕴含着新中国人民民主的国家本质。
第一届政协会议还通过了有关国家标志的若干决议：一是中华人民共和国的国都定于北平。自决议之日起，改名北平为北京。二是中华人民共和国的纪年采用公元。新中国诞生之年为1949年。三是在中华人民共和国的国歌未正式制定前，以《义勇军进行曲》为国歌。四是中华人民共和国的国旗为红地五星旗，象征中国革命人民大团结。会议对国徽图案未能作出决定，后由政协第一届全国委员会第二次会议讨论，决定提交中央人民政府委员会。1950年9月20日中央人民政府委员会第八次会议通过并由毛泽东主席公布了中华人民共和国国徽。
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