行政监督制度构建的缘由分析

二、行政监督制度构建的缘由

行政权力是国家行政机关及其工作人员行使的一种带有强制性的约束他人行为的能力，权力行使的目的在于代表和维护社会公众的公共利益。这种具有公共性质的权力来源于社会公众共同意愿的表达，但具体的权力总是由具体的个人去执行的，执行权力的个人便由此成了掌权者。如果掌权者将个人意志和利益凌驾于社会公众和组织利益之上，就可能背离权力的行使宗旨；而如果对这种扭曲权力的行使无制约机制进行控制，政府专制、权力腐败等有违公意的现象都有可能发生。由此，权力必须受到制约成为任何一个民主国家行政权力运作的基本规则。

(一)人性恶是监督制度设计的出发点

行政监督终究是对行使权力的行政管理者的监督，如果行政管理者都是大公无私、胸怀天下大众的品德高尚者，那么监督制度就没有存在的必要了，正如“人人都是天使，政府就没有必要存在”一样。在关于人性恶的判断上，古今中外都不乏理论和制度构建。我国古代的荀子和韩非子等思想家都是“人性恶”的支持者。荀子就认为:“人之性恶，其善者，伪也。”韩非子进而认为，要巩固君主的统治，就必须行法治、设监督，要掌握驾驭臣下的“法”和“术”，“术”的基本含义就是一种监督手段。西方思想家大多崇尚“人性恶”的观点，以此作为制度设计的前提，从而提出了分权和制衡的治国理念。亚里士多德就是从“人性恶”的角度出发提出了权力监督和制约的观点。在他看来，人是有感情的，它不仅是理性动物，而且是兽性动物，“人间的争端或城邦的内讧并不能完全归因于财富的失调”^[18]。为了防止人与人之间的争斗以及人类恶性的膨胀，亚里士多德进而提出了相互制约的解决办法，即“人间互相依仗而又互相限制，谁都不得任性行事，这在实际上对各人都属有利”^[19]。因而，他认为公民除有选举执政者的权利外，还持有监督执政者的权利，即在执政人员任期届满时，由公民审察执政者的政绩。亚里士多德由“人性恶”阐述的权力制约思想实际上可以看作是近代分权学说的思想源泉。孟德斯鸠、汉密尔顿等西方近代思想家继承了亚里士多德等关于人性恶的观点，并由此提出了关于西方资产阶级国家制度设计的构想。孟德斯鸠认为:“政治自由只在宽和的政府里存在。不过，它并不是经常存在于政治宽和的国家，它只有在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在，但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”^[20]正是出于保障公民政治自由和防范权力腐败的目的，孟德斯鸠提出了“三权分立”的政治制度设计构想。在他看来，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”^[21]。美国的开国元勋汉密尔顿则直接运用“人性恶”的思想构建美国的联邦体制。汉密尔顿认为，一个国家的统治者和被统治者都不是天使而是人，而“人是自私的”，每个人都有自己的野心和私利，一旦这样的人执掌了政府的统治权，就需要采取有效的制约措施，除了依靠人民对政府的主要控制之外，还需要有辅助性的预防措施。汉密尔顿的观点实际上被布坎南等公共选择学派进一步发展。公共选择理论认为，人的好恶并不随着所担任的社会角色的转变而变化，追求个人效用最大化永远是个人的理性选择，当这样的理性选择运用到政府权力的行使过程中时，如果不加以有效的约束和引导，则国家和社会将因此而承受灾难性的后果。

中外学者关于“人性恶”的判断表明，我们每个人并不是完美的个体，只要有机会，我们个人都会利用种种手段来谋求自己的利益，甚至以损害他人利益为代价。鉴于这一点，我们任何时候都不能将国家的有效治理和公共利益的实现简单地寄托在政府官员良好的道德品质基础之上，为了防止掌握权力的政府官员滥用权力，损害公共利益，我们就有必要建立起有效的监督体制，将政府权力的行使纳入法治化的轨道。

(二)预防公共权力异化的客观需要

公共权力是伴随着国家的产生而出现的，一旦出现，公共权力就成为凌驾于各种社会力量之上的强制性力量。按照社会契约论的观点，公共权力的产生来自于社会公众的授权，公共权力的行使者与社会公众之间是一种委托代理关系，权力行使的最终目的是解决公共问题，提供和维护公共利益。但是，公共权力天然地具有扩张性和腐败性，“有权力的人们使用权力一直遇有界限的地方才休止”，“绝对的权力导致绝对的腐败”，这些言论都精辟地描述了公共权力的性质。权力扩张和腐败的本质属性与具有私利的权力行使者相结合就产生了如何约束和控制权力行使者的问题。作为社会公众的代理人，公共权力行使者实际上具有两种利益取向:一种是实现委托人的利益，另一种则是追求代理人的利益。权力行使者对公共权力的获取和行使并不是以放弃自身利益需求为前提的。只有当公共权力行使者的利益与社会公众联系紧密的时候，权力的行使才会符合社会公众的要求，除此以外，权力行使者将有动机和条件来谋取自身利益，公共权力因此而发生变异，成为一种“私权力”。当权力的运行脱离了社会公众期望的方向时，就需要有一种外部的力量来纠正和引导公共权力的行使，这种外部力量就需要依托行政监督制度的设计，依靠社会公众参与公共行政管理，对政府工作实施监督。杰斐逊就认为:“任何政府如果单纯托付给人民的统治者，就一定蜕化。所以，只有人民本身才是政府的唯一可靠的保护人。”^[22]社会公众对公共权力行使者的监督和约束，有助于提高公共权力行使者尊重社会公众权利、维护其利益的可能性和积极性，这样才能使社会上多数人的意志和利益贯彻到行政管理过程中，进而保证国家的民主性质。

(三)适应行政管理事务复杂化的现实要求

在传统社会，监督主要是作为一种维持统治的手段而存在，监督适用的范围比较狭窄，主要是君臣之间、上下级之间以及官民之间的监督。这种单独依靠高度集中的行政权力直接推动国家机器运转的管理方式，在国家事务不是太多、太复杂的情况下，或许有效。但是，随着近代产业革命和科学技术的发展，社会经济关系空前复杂，社会公共事务激增，国家的管理对象广泛而复杂。面对这种情况，继续维持传统的、集权式的、行政指挥的管理方式，必然造成社会停滞和产生官僚主义。现代社会的发展使得为了提高行政管理效率，推动社会经济更快和更好的发展，政府需要广泛参与和干预社会公共事务的管理，使得行政管理体制更加趋向于统一和集权，西方国家行政权力向立法权和司法权的渗透就是社会公共事务日趋复杂化所提出的要求；与此同时，社会公众的民主意识和独立意识日趋加强，需要拥有较广阔的参政和议政空间。这两种社会发展趋势显然是矛盾的，而化解这种现实矛盾就需要借助于监督制度的构建。一方面政府可以主要充当社会裁判和监督者的角色，充分发挥社会公众和社会组织解决社会公共事务的能力，为他们的自主管理和自我发展创造条件；另一方面，行政管理事务的复杂化以及行政职能的扩张使得仅仅依靠立法权和司法权难以有效驾驭行政权力的行使，只有调动整个社会的力量，才能有效控制行政权力，将行政权力的行使维系在宪法和法律的框架内。