五权宪法，权能分治，构建法治新框架

二、五权宪法，权能分治，构建法治新框架

中华民国建立以后，如何建设未来法治政府，是孙中山思考的重点。孙中山极为重视宪法作为根本大法在国家建设中的地位。他明确指出，“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也”，⁽⁶⁾宪法是“立国的基础”，国家“强弱之点尽在宪法”，⁽⁷⁾并说“有了良好的宪法，才能建立一个真正的共和国”。⁽⁸⁾孙中山法律思想的可贵之处，就在于他把宪法与民权紧密结合起来，把宪法视作保障民权的工具。他说:“政治上的宪法，就是支配人事的大机器……我们现在来讲民治，就是要把机器给予人民。”⁽⁹⁾而这个机器就是他的“五权宪法”的主张。

以“五权分立”为基本内容的宪法即五权宪法，是孙中山在推翻封建帝制，创建民国的斗争中，吸取孟德斯鸠的“三权分立”学说和中国古代任用官吏的考试、监察制度的合理因素的基础上，作为三民主义的民权主义组成部分提出来的。它的基本点是五权分立，即把立法、行政、司法、考试、监察五权分开，设立相应的五院，即立法院、行政院、司法院、考试院、监察院，五院分掌五权，各自独立，各执其事，互相牵制监督。

五权分立，相互制约，相互制衡，这在中国政治制度的发展历史上，是从来没有过的。中国封建社会的政治传统，是高度集中和大一统的权力运行方式，司法机关、监察机关长期附属于行政权力，对政府官员的录用、考试，也都受制于皇权和行政权力。孙中山的五权分立模式，使具有西方分权制衡特点的政治体制，涉足中国政治生活，不仅给人们全新的政治空气，而且也给日后中国现代民主政治和法治建设留下了有益的经验教训。

但强调权力的制衡却不能影响政府权力的集中统一。鉴于三权分立制常常造成议会专制和政府无权的局面，孙中山力主“以五权分立救三权鼎立之弊”。“分立之中，仍相联属，不致孤立，无伤于统一”。当然，集中和统一不是绝对的，它仍需必要的分职与分工，这“好像一个蜂窝一样，全窝内的觅食、采花、看门等任务，都要所有的蜜蜂分别担任，各司其事”。同样道理，“政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工”，“政府有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府”。⁽¹⁰⁾显然，这种五权分立的政府权力机构的构想，与三权分立制是有重大区别的，这不仅仅是三权之外再加上两权，更重要的还表现在:一个强调的是权力的相互制衡，即消极的分权；一个则是在权能分治前提下，强调权力之间的分工以及分工条件下的合作，五权都属于治权范畴。孙中山排斥政府权力系统的相互制约机制，确定五权之间的分工合作关系，这也就是他主张的“万能政府”模式。

在强调治权分设的同时，孙中山还强调以法律对中央与地方权力进行合理的划分。他提出:“关于中央及地方之权限，采均权主义。”⁽¹¹⁾这一思想的核心是以事务的性质作为划分中央与地方管理权限的基本标准和基本原则。具体而言就是依据事务的性质，对中央和地方的管辖权进行科学、合理的划分，使“有全国一致之性质”的事务，其治权由中央管理；使“有因地制宜之性质”的事务，其治权由相应的地方政府来管理。孙中山均权主义思想的提出，使中央与地方的权力不再单纯以自身获得更多权力为目标，而是以宪法和法律加以明确区分和规定。这种以制度化、法治化为核心的治国方针，乃现代国家建设的必由之路。

孙中山是彻底的民主主义者。他认为，西方式民主政治实行了一两百年，到头来仍未真正解决民权问题。在这种代议政体里，人民仅有选举权，这种间接民权必然导致诸多弊病。因此，孙中山在设计一个万能政府的同时，也设计了对万能政府的制约，这就是大多数人以四大民权(选举权、罢免权、创制权、复决权)对政府权力运行加以制约。他称之为“权能分治”或“以权制能”。

孙中山把政治的大权分为两个:一个是人民权，另一个是政府权。人民权又叫“政权”，是“集合众人之事的大力量”，也叫“直接民权”。政府权又叫“治权”，是“集合管理众人之事的大力量”。“政权”与“治权”之间的关系是:人民是国家的主人，是国家权力的象征和政府的原动力，“用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权的政治机关”。⁽¹²⁾孙中山认为，对政府官员的选举、罢免，是对政府官员的确定和对背离了既定轨道的政府官员队伍的矫治；对法律的创制、复决，是对立法机关不符合人民利益的权力运行的矫治。人民掌握了四大民权，就等于掌握了五权政府这架大机器的“掣扣”，政府的威力再大，也要听从人民的支配。孙中山的“以权制能”保证了政府权力运行被置于大多数人的制约之下，使大多数人在政治运作过程中得以参与。孙中山继承了权力必须制约的宪政理念，以政权制约治权，以民权制约政府权，这是指向以实现大多数人的利益为目标这一现代宪政的价值属性的。

权能分治的理论突出强调人民政治和民主权利。孙中山认为，作为个人，人民应享有“集会、结社、言论、出版、居住、信仰之完全自由权”。人民的这些权利，既不能被剥夺，也不能被让予。孙中山的宪政思想，将传统的“民本思想”发展成具有现代色彩的民主思想，对唤醒人民的人权意识和确立人民的主人翁地位，无疑具有先导的启蒙价值。

总之，五权宪法，权能分治理论的创立，充分表明孙中山不愿走西方分权制衡的老路，而希冀在中国建立一个以民主主义集权制为原则的最新式共和国。由近代的盲目效仿到现代的综合创新，这是中国宪政运动发展史上的一个转折点，而孙中山也不愧为近代中国宪政法治运动的奠基人。