强制拆迁、财产权保护与地方宪政构建

　　摘要：近年来，在全国不少地方出现了以侵占农民宅基地和强拆民房为主要标志的拆村并居、强制农民上楼的运动，掀起了对农民权益的新一轮掠夺，引发了不少自焚抗争现象。农民被迫自焚，充分体现了地方权力的滥用与失控。在中央以行政手段制止地方滥用权力的同时，自焚抗争现象也对学界提出了如何加强地方宪政建设的理论课题。加强地方宪政建设，将地方权力纳入宪政框架和法治轨道，是坚持以人为本的科学发展观、保障农民基本权利和自由、实现国家长治久安的重大任务。　

　　关键词：强拆；财产权；地方权力；宪政；农民问题

　　一、掠夺农民第三波

　　当前，在不少地方，出现了以侵占农民宅基地和强拆民房为主要标志的新一轮掠夺农民的现象，掀起了改革以来掠夺农民的第三波。

　　1980年代中期以后，中国出现了以加重农民负担为突出特征的掠夺农民第一波。在掠夺农民第一波中，地方政府组织各种收缴税费小分队到农民家里强行收费，造成了一系列干群冲突事件，甚至接连出现农民被逼服毒自杀的恶性事件。据中办、国办通报，仅1996年全国被乡村干部逼死、打死的农民26人。 1中央为从根本上解决农民负担问题，2006年全部取消了农业税，农民税费负担问题得到了明显缓解。

　　1990年代以后，中国出现了以圈占农民承包土地为突出特征的掠夺农民第二波。在掠夺农民第二波中，地方政府大办开发区和工业园区，掀起了侵占农民土地的圈地运动，造成了大量的失地农民。据研究，在2004年后，土地问题开始取代税费问题成为社会的焦点问题，每年发生的土地冲突事件约占全国发生的群体性事件的25%，占农村群体性突发事件的65%左右。全国每年至少有300万农民成为失地农民，目前累计失地农民在5000万到6000万人。 2地方政府大规模圈占土地，既侵害了农民利益，又威胁到耕地保护，影响粮食安全。为此，中央实行最严格的土地管理制度，设定了一个18亿亩的耕地红线，地方政府圈占耕地的势头得到了一定程度的遏制。

　　2004年以后，特别是近年来，中国出现了以侵占农民宅基地和强拆民房为突出特征的掠夺农民第三波。在掠夺农民第三波中，地方政府大势推行拆村并居和村庄土地整理，强迫农民集中上楼，掀起了以侵占农民宅基地和强拆民房为主要标志的拆村运动，造成了此起彼伏的农民自焚等恶性事件。

　　掠夺农民宅基地和强拆民房的重要背景是，在国家严格土地管理中，地方政府的建设用地饥渴症爆发。在发展主义驱使下的地方政府，无法克制追求GDP增长的政绩冲动，换言之，在工业化、城市化快速推进中，地方政府不能没有建设用地指标，就像一头彪悍的野兽不能没有食物一样。中央政府显然看到了这一点，因而在严格控制地方政府圈占耕地的同时，也给地方政府用地开了一个新的小口子，即“城乡建设用地增减挂钩”。2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，该《决定》在强调实行“最严格的土地管理制度”的同时，提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。” 2005年10月，国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，在天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市）进行“城乡建设用地增减挂钩”试点。2008年6月，国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步扩大和规范“城乡建设用地增减挂钩”。“城乡建设用地增减挂钩”政策成为地方政府增加建设用地的最新途径。

　　中央政府也许没有预料到的是，只要给地方政府用地松开一寸宽的口子，用地饥饿的地方政府就能群起将之撕裂到一丈宽。“增减挂钩”的用地政策出台后，各地纷纷以统筹城乡发展和新农村建设等名义，突破试点范围和政策规定，大规模实行村庄拆迁，推行农民集中上楼。侵夺农民宅基地和强拆民房的第三波浪潮开始了。

　　被陈锡文称之为“史无前例的拆村造城运动”，使地方政府攫取了属于农民的大量的农村建设用地，以此换取城市建设用地指标，核心是获取巨额的土地收益。近年来，山东、河北、江苏、重庆等20多个省市都掀起了拆村并居、让农民集中上楼的风潮。2010年 6月，山东省诸城将1249个建制村合并成208个农村社区。有一位地方执政者则理性地算计说，他将用三至五年时间将其管辖下的100万户农民居住的村庄全部拆除，让农民集中上楼，原农民所占有的100万亩建设用地可节约70万亩，以50万元一亩的价格就能获取3500亿元。

　　在掠夺农民宅基地的同时，各地暴力拆迁事件频频上演。农民的房屋与宅基地不可分，地方政府要农民的宅基地，就必须拆除建筑于宅基地上的房屋。在农民被集中上楼的过程中，农民世代居住享有的宅基地被轻易地拿走了，“风能进、雨能进、国王不能进”的农民私宅被强拆了。地方政府组织、授权或默认的庞大的拆迁队伍开拔了，农民被逼自焚的恶性事件频频发生了。

　　二、自焚抗争

　　农民在权益受到地方政府侵害后，出现了多种形式的维权抗争。在掠夺农民第一波中，农民进行“依法抗争”；在掠夺农民第二波中，农民进行“以法抗争”；在掠夺农民第三波中，农民被迫进行“自焚抗争”。

　　1997年，著名农村问题研究学者李连江和欧博文（O’Brien）对当代中国农民的维权抗争作了重要分析，他们最早将农民的抗争行动称之“依法抗争”（Law-based resistance）。依法抗争的特点是，农民在抵制各种各样的“土政策”和农村干部的独断专制和腐败行为时，援引有关的政策或法律条文，并经常有组织地向上级直至中央政府施加压力，以促使政府官员遵守有关的中央政策或法律。依法抗争是农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方官员侵害的政治活动，它兼具政治参与和政治抗争的特点。进行依法抗争的农民，开始在思想意识和行为方式上从传统的臣民向具有政治权利意识的公民转化。 3

　　2003年，著名农村问题研究学者于建嵘在对湖南省衡阳县的调查后提出农民“有组织抗争” 和“以法抗争”概念。在于建嵘看来，1992年以前的农民抗争可归之为“弱者的武器”的“日常抵抗”形式，1992至1998年农民的抗争属于“依法抗争”；1998年以后农民的抗争进入“有组织抗争”或“以法抗争”阶段。农民以法抗争，是以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心，通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络，以中央或上级政策为依据，以县乡两级政府制定的土政策为抗争对象、以直接动员农民抵制为手段、以宣示和确立农民合法权益或公民权利为目标的一种政治性抗争。 4

　　最近几年来，特别是2009年以来，农民为维护自己的住宅权益，在强大的地方政府压迫下，纷纷以自焚的方式抗击地方强权，出现了一种自焚抗争现象。 5自焚抗争是农民（或市民）在面对地方政府强拆自己住宅时被迫采取以汽油焚烧自身的极端抗争活动。自焚者在自己住宅遭到地方政府的公然侵害后，既不能通过上访维护其财产权利，又不能通过法院进行权利救济，从而选择以死抗争，表达对个人住宅权利的捍卫和对地方滥用公权力的悲壮抗议。

　　早在几年前，就发生过以自焚反抗强制拆迁的事件。2003 年8 月22 日，江苏南京市翁彪抗议暴力拆迁，在当地拆迁办公室用汽油自焚身亡，拆迁办6 名工作人员被烧伤。翁彪自焚成为暴力拆迁造成公民自焚的第一人。2009年以来，以自焚反抗强拆的恶性事件频繁发生：

　　——2009 年11 月13 日，四川省成都市金牛区天回乡金华村唐福珍抗议强制拆迁自焚。

　　——2009 年12 月14 日，北京海淀区四季青镇北坞村席新柱自焚抗议拆迁。

　　——2010 年1 月26 日，江苏盐城市曾焕抗议强迁自焚。

　　——2010 年3 月27 日，江苏连云港市东海县黄川镇一户村民为阻拦镇政府强拆自家的养猪场自焚。

　　——2010年9月10日，江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生强拆自焚事件。

　　——2010年9月16日安徽宁国市西津街道潘村孙某户因强拆自焚。

　　——2010年10月30日，黑龙江省密山市崔德喜因强拆自焚。

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　　在强拆运动中，2010年还发生了两起涉及名牌大学博士生老家被强拆而引起关注的事件。2010年10月30日，复旦大学博士生孟建伟的老家——山西省太原市晋源区金胜镇古寨村的房屋被强拆，其父被强拆人员活活打死。2010年11月17日，清华大学博士研究生王进文老家——山东省潍坊市潍城区西关街道北三里村的房屋被强拆，这位法学博士在给工学博士潍坊市长许立全发的公开信中说：“推土机推不出政治，推不出和谐社会，也推不出真正的城市化，反而可能推出不和谐，推出不稳定，推出上访，推出流血，推出官民对立，推出对政府尤其是基层工作人员的不信任，推出潍坊市数十年来苦心孤诣惨淡经营出来的良好的形象毁于嚣嚣众口。您可以认为推出了新潍坊乃至新中国，但却把我的家推没了！老百姓的声音作为个体固然无足重轻，可以轻易过滤乃至封杀，但是对立与仇怨的种子一旦生根，便会迅速弥漫……潍坊古称潍县，自明迄清凡五百余年，所历知县凡以百数，而至今为乡民所念念所称道者，为郑燮郑板桥，‘衙斋卧听潇潇竹，疑是民间疾苦声。些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情。’迄今为止，尚未有任何一位守土官长在声望上超越板桥先生。我们是不是需要反思一下呢？” 6

　　暴力强拆已使天怒人怨。有网友绘制了“血拆地图”，将公开报道的发生强拆导致流血冲突等悲剧事件的地区在中国地图上一一标明。遍布各地的血拆，充分展现了没有约束的地方权力的专横性。

　　三、权力失控

　　在第三波掠夺农民的浪潮中出现的以自焚抵抗地方强权的悲惨景象，是地方政府公然侵夺农民财产权而又全面围攻农民行使公民权的必然产物。

　　掠夺农民的第三波冲破了农民安身立命的最后底线——住宅。善良的农民在地方强权的掠夺中，从第一波中的服毒，到第二波中的集体上访，再到第三波中的自焚，农民的境遇一波比一波悲惨。那些肆无忌惮的地方执政者，脑子里装有的只是“没有强拆就没有新中国”、“为了发展就得拆”、“第一次上访罚款、第二次拘留，第三次劳教”等暴力观念，法治和人权在他们的脑袋里几乎没有任何位置。一些地方政府开足马力驾驶的推土机，不仅推倒了公民的个人住宅，也推掉了国家和谐稳定的根基。地方权力的失控，既是对公民个人权利和尊严的最大威胁，也是对国家和谐稳定的最大破坏。地方权力的滥用是中国最大的不稳定因素。

　　当前地方权力的失控主要有以下几个特点：

　　一是以发展的名义侵犯公民的财产权利。一些地方政府往往打着新农村建设、统筹城乡发展、城乡一体化、城市化等旗号，侵占农民的宅基地，强拆农民住宅，直接侵害农民的宅基地用益物权和农民的住房权利。山东省诸城市以统筹城乡发展的名义，将1249个行政村合并为208个万人社区，农民宅基地被掠夺，农民被“打上楼”，政府从这项名为农民造福实为土地财政的并村运动中赚得预计每年两三亿元的土地收益。这种违背农民意愿、强拆民居、让农民“上楼”的行动，已迅速演变为一场新的圈地运动，地方权力和资本“合谋”拿走农民宅基地转化后的增值收益，农民则住进了被选择的“新农村”、过着被产生的“新生活”。 7

　　二是以维护稳定的名义侵犯公民的人身权和信访权。农民的财产权受到侵害后，一般会选择上访寻求上级政府主持公道，以维护权益。面对上访，地方政府常常以维护稳定的名义（实质上是维护其既得利益）对上访人进行围追堵截，甚至对上访人进行劳教，从而在侵害公民财产权的基础上进一步扩展为侵害公民的人身权和信访权等基本权利和自由。2010年9月16日，江西宜黄自焚事件发生后，钟家的两个女儿在南昌昌北机场去北京申冤途中，遭到宜黄县委书记邱建国带领的40多人围堵。 8北京“安元鼎”保安公司与地方政府合作，专门关押、押送到北京上访的民众，该公司在京设立多处“黑监狱”，向地方政府收取佣金以限制上访者的自由并押送返乡，甚至以暴力手段向上访者施暴。2010年9月，安元鼎邪恶事件曝光，这正是一些地方政府与社会黑恶势力互相勾结公然侵害公民人身自由权和信访权的典型案例。 9在一些地方，劳教已成为地方执政者对付维权公民的重要专政工具，一些地方的领导对上访群众动辄进行劳教的事已时常披露于报刊。 10地方政府除了以截访、劳教等方式直接打击上访者外，还极力打压批评地方当权者的言行。2006年的彭水诗案、2008年辽宁西丰县委书记进京拘传记者案、2009年的王帅案、2010年的王鹏案，等等，充分说明了地方当权者力图将其治下的公民以及任何批评者压服在其权杖之下的傲慢与疯狂。

　　 三是以提高效率的名义控制司法权。一些地方政府往往以提高行政效率的名义，要么将司法权撇在一边，要么将司法权绑在行政权上使之成为行政活动的一部分，要么冻结司法权，使之在重大行政活动面前“被缺位”。据报道，江苏省建湖县的法院院长就是该县拆迁指挥部成员，法院院长带队拆迁拘人。 11根据2010年6月1日施行的《关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制的意见》，北京各区县政府可以直接强拆违建，不再经由法院裁决执行，还可采取停水电等办法督促拆除。 12将司法权排除在外的行政强拆，就可以更加得心应手了。司法的错位、越位、缺位，实质上是迷信行政权力包打天下思想观念的体现。地方政府将司法排除在社会发展进程之外，显然能提高行政效率，但肯定会降低社会效率。一个国家需要司法机关，是因为“司法工作的最大目的，是用权利观念代替暴力观念，在国家管理与物质力量使用之间设立中间屏障。” 13没有司法机关依据法律对公民权利进行救济，以维护社会公平正义，那么，整个社会就会充满暴戾的气息。公民自焚既是地方政府直接侵害公民私有财产权的结果，也是地方政府切断公民信访通道、同时又关闭司法救济大门的结果。

　　国家《宪法》第39条规定“公民的住宅不受侵犯”，第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和人个的干涉。”《物权法》明确规定保护公民的财产权利，《刑法》规定了“侵犯财产罪”。宪法和法律的上述规定，在地方政府的强拆运动中面临空前的失灵，地方政府的推土机摧毁了公民的住宅，也碾碎了国家的宪法和法律。公民的尊严和国家的尊严都在地方政府的推土机面前荡然无存。

　　四、地方宪政构建

　　2010年11月10日， 国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，会议强调把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进。会议提出要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建；严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地，坚决防止违背农民意愿搞大拆大建。 14

　　国务院常务会议对制止一些地方政府的大拆大建，可能会起到一定的抑制作用。但如果不从制度上进行根本的改革，不对地方公权力进行现代法治式的驯服，地方公权力失控从而严重侵害公民权利的现象就很难真正消除。早在2004年6月4日，国务院总理温家宝曾主持召开国务院常务会议，研究控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理有关问题，对湖南省嘉禾县的强拆责任人进行处理，会议认为嘉禾强拆事件是一起集体滥用行政权力、违法违规、损害群众利益并造成极坏影响的事件，会议明确要求各级各部门“举一反三”，从嘉禾强拆事件中吸取教训。 15从2004年到2010年，各地强拆不仅没有停止，相反愈演愈烈。这说明，地方政府的权力没有得到根本性的改造和制约。地方权力的滥用不仅是对公民个人权利和自由的最大威胁，也是对国家长治久安的最大威胁。维护社会和谐稳定的根本在于防止地方权力的滥用。防止地方权力滥用，关键在于将地方权力纳入法治的框架，加强地方宪政建设。

　　一般宪政学者主要关注国家层面的宪政建设，而明显忽视地方层面的宪政建设。在中国单一制国家结构中，如何处理中央与地方的关系，有效推进地方宪政建设，既是迫切的现实需要，也是重大的理论课题。地方宪政建设的目标就是限制地方公权力，建设法治政府。笔者在此提出几个重要的方面，以供进一步研究讨论。

　　一是国家要将保护公民权利作为神圣职责。现代国家的核心是公民，没有公民就没有国家，国家负有保护公民财产权和人身权的基本职责，保护公民的个人权利，就是保护国家的公共利益；捍卫公民的尊严，就是捍卫国家的尊严。国家保护公民权利从地理空间上说有两个维度，一是在国际上保护本国公民的权利，本国公民出国前往任何一个国家，其个人权利和尊重受到国家的保护。二是在国内保护公民的个人权利，防止地方政府、社会组织和个人侵犯公民个人权利。1993年6月25日，世界人权大会通过的《维也纳宣言》提出：“人权和基本自由是全人类与生俱来的权利；保护和促进人权和基本自由是各国政府的首要责任。”人是目的而不是手段，坚持以人为本的科学发展观，就是要保障每个公民的基本权利和自由。“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段。” 16转变发展方式最根本最核心的任务是要从损害个人权利的发展转向保护个人权利的发展，要切实把政府的职能转变到尊重和保障人的权利上来。

　　二是对地方政府既要“放权”，更要“限权”。改革30多年后的今天，国家不仅要给地方“放权”，调动地方政府发展经济的积极性，更要给地方政府“限权”，将地方政府全面纳入现代法治的轨道,使地方政府更加注重尊重和保障人权，更加注重维护社会的公平正义。“放权”，就是将适应于地方政府行使的权力从中央下放给地方。“限权”，就是要对放下去的权力进行制约和监督。任何不受制约和监督的权力都可能导致权力滥用和腐败。中央政府不仅要从意识形态和行政上对地方政府进行控制，更要从现代国家制度建设上处理中央与地方的关系，明确地方政府的权力行使不得侵犯《宪法》规定的公民的基本权利和自由，公民的基本权利和自由既是地方政府权力运行的目的，也是地方政府权力运行的边界。为此，要加强公民权利方面的立法和相关制度建设，将地方政府建设成为真正的保护公民权利的法治政府。中国农民不仅要生活得富裕起来，更要生活得安全、自由和尊严起来。惨痛的历史和现实经验表明，只有将地方权力关进笼子，它才不会害人；只有地方公权力得到制约和监督，中国才能走出“兴亡百姓苦”的怪圈，农民才会享有真正的自由和尊严。

　　三是将公民的财产权保护作为重中之重。财产权是文明社会的标志，财产权的保护程度是衡量一个社会文明程度的重要标志。 17从各地发生的自焚事件中可以看出财产权的极端重要性。洛克认为：“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。” 18 财产权与生命权、自由权一道构成三项最基本的人权。“未经本人同意，不能剥夺任何人的财产”。 19 哈耶克曾断言：“如果没有一个把保护私有财产作为自己主要目标的政府，似乎不太可能发展出先进的文明。” 20私有财产具有不受政治权力侵犯的神圣性。“风能进，雨能进，国王不能进。”哪里没有财产权，哪里就没有正义。 212008年3月，温家宝总理在第十一届全国人大第一次会议上答记者问时说：“政府的任务就是保护人的自由、财产和安全。”住宅历来是农民最安全的生活堡垒，必须实行最严格的保护。毛泽东曾说过：“你拿根长棍子去拨树上雀儿的巢，把它搞下来，雀儿也要叫几声。” 22一些地方政府随时以推土机将农民住宅推掉，或组织强大的队伍强拆农民住宅，这是和平时期一种空前的地方政治恐怖，不仅在全世界绝无仅有，而且在中国历史上亘古未有。应当按照《宪法》和《物权法》精神，修改《拆迁条例》，使新的《拆迁条例》成为有效制止行政强拆、切实保障公民财产权的“条例”。 23对于侵夺农民宅基地、强拆农民住房的地方执政者，国家不仅要从行政上进行问责，更要从刑法上进行定罪。那些全副武装强拆农民住宅的地方官员，他们不只是对自己的同胞犯罪，而是对中华民族犯罪；他们也不只是与共和国的一个公民作战，而是与五千年中华文明作战，与全人类的共同文明作战。那些侵犯公民住宅、逼迫农民自焚的地方执政者，虽然大都未能受到司法法庭的应有审判，但他们在人们心中的正义和道德法庭审判中定会打入十八层地狱。

　　四是从违法式改革走向立法式改革。强制拆迁问题从某种意义上说也是中国违法式改革造成的困境。一般将改革分为激进式改革与渐进式改革两种，并将中国改革归于渐进改革之列。其实，我们还可以从另外一种视角将改革区分为违法式改革与立法式改革两种。违法式改革就是在先不修改现行法律制度的条件下，以解放思想和大胆创新为号召，鼓励各地敢闯敢冒，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，“杀出一条血路”，开创发展的新局面，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程度，修改废除旧法律，制定通过新法律。立法式改革就是先提出改革议题，并就此进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，改革法案通过后再进行改革运作。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是“先改革，再变法。”立法式改革是“先变法，再改革”。中国改革属于典型的违法式改革。违法式改革还可分为自上而下的违法式改革和自下而上的违法式改革。违法式改革的好处在于面对强大的传统观念和法律制度的阻力时，改革者通过基层或局部地区的大胆创新，开创一条改革路，以此降低改革成本，使新事物借助改革的缝隙破土而出。但社会在享受违法式改革好处的同时，也面临巨大的风险，承受严重的后果。其严重后果在于它使法律的权威性受损，从而销蚀法治国家建设的社会基础。从短期来看，违法式改革操作便利见效快；但从长远来看，违法式改革后患无穷。在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。中国选择违法式改革，有其历史必然性。但在经过30多年的违法式改革后，走向立法式改革应当成为中国改革的战略选择。特别是当前一些地方的机会主义盛行，违法式改革将鼓励地方政府严重的机会主义倾向，从而危及国家治理的根基。中国要建设法治国家，必须走上立法式改革之路。立法式改革须先立良法，再依法改革。法律以正义为依归，新制定的法律必须体现社会公平正义，合符宪法。如果宪法存在缺陷或不足，应当通过正当程序修宪。在良宪和良法的基础上，将改革纳入宪法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的轨道，才能从根本上摆脱违法式改革的困境。