构建违宪审查制度

从1978年至今，我国的司法制度从恢复到重建，再到一轮又一轮的改革，司法体系与司法能力不断现代化，司法功能也在不断制度化，对公共权力的约束，对人民群众利益的诉求、利益表达都做出了及时和有效的回应，这些都是转型期中国司法进步与司法正义的体现。然而，我们也不能否认，当前的司法制度依然还存在着许多问题，尤其在司法与政治权力的关系上，需要做出突破性的改革，只有司法制度的政治化功能得到落实，司法的正义性才能得到真正的体现和保障。

如何进行突破性改革，将司法制度对政治权力的规范与制约功能落到实处，把权力关进制度的笼子呢？笔者认为，当务之急应该建立违宪审查制度，树立宪法权威，真正实现依宪治国的方略。

党的十八届四中全会明确提出，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，“坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法行政首先要坚持依宪行政”。^[18]宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法的根本价值在于规范、限制国家最高权力的运行和尊重以保障公民的基本人权，只有推进依宪治国，才能真正实现依法治国，司法的正义性才能得到保障。然而，回顾新中国的历史，在依宪治国方面，我们却有着血的教训。1954年我国制定了新中国的第一部宪法——五四宪法，但在强政治—弱法治的时代，政治处于绝对的主导性地位，以言代法，以权代法，以权压法，甚至以权废法现象到处存在，宪法不仅没有树立起权威，而且在“文革”期间，还遭到根本性的否定。作为国家的根本大法的宪法，为什么会有如此的境遇？其根本原因就是这些违背宪法的行为没有得到相应的惩罚，也就是说违宪行为不需要付出任何个人成本。虽然五四宪法有审查违宪行为的规定，八二宪法也重建了对宪法的实施监督制度，但是这些审查违宪的规定和监督宪法实施的制度从来没有得到真正的落实，因为相关的微观制度、组织结构、工作机制至今仍没有被建立起来。新中国成立以来，各种违宪现象和事件多有发生，但是全国人民代表大会以及常务委员会还没有使用过一次违宪审查权。

目前，世界上其他国家的违宪审查制度建立的模式主要有三种：立法机关违宪审查模式、司法机关违宪审查模式和由两个以上的国家机关共同行使审查权的复合审查模式。^[19]基于中国的具体国情，笔者认为，我们应把司法机关违宪审查模式和复合审查模式结合起来，建立以法院为载体的具有中国特色的复合式司法机关违宪审查模式。具体来说：

首先，违宪审查的机构设置。在国家最高人民法院设立一个独立的宪法法院，在各省的高级人民法院和中级人民院都设立独立的违宪审查法院，行使违宪审查权，而基层人民法院暂不设立违宪审查法庭，不行使违宪审查权。这样，违宪审查的权力由最高人民法院、高级人民法院以及中级人民法院共同行使，这主要是考虑到我国幅员辽阔，行政区域比较多，降低司法成本，提高司法效率，及时回应群众利益的原因，而基层法院不具有行使违宪审查权，主要是考虑到目前我国基层司法人员的司法能力和水平的原因。

其次，违宪审查机构的人员构成。违宪审查制度是否能落到实处，根本上取决于司法人员的素质和能力。在审查法院的人员构成上，除了常设办事人员外，具有审查权的法庭可以由法学专家、学者、律师、法院的人员代表、人大立法委员会代表、人大代表等共同构成，既要考虑到工作人员的专业性、权威性，又要考虑到工作人员的代表性，更重要的是要考虑到工作人员能够独立、中性地行使审查权。

第三，违宪审查的内容。违宪审查虽然主要针对违背宪法的行为进行审查，但审查的内容不能仅仅限于宪法领域，要扩展到对我国的基本法，行政法规、规章、自治条例和单行条例等法律、法规进行审查，还要扩展到对具有法律效力的政策、办法、规定等文件进行严格的监督与审查，使违宪违法的行为得到及时的处理与纠正，在社会上真正地树立起宪法、法律的权威。

第四，违宪审查法院的工作机制。要建立违宪责任追究机制，明确违反宪法和上位法的法律、法规、政策和条例等要立即废除，并追究相关人员的责任，对于违宪、违法的国家工作人员要承担相应的法律后果；要建立违宪审查机构不定期的审查机制和违宪诉讼机制相结合的审查制度，通过上下共查的机制确保违宪、违法行为得到及时纠正；还要建立公开、透明的机制，确保违宪审查的原因、过程和结果及时向社会公布，并接受社会，尤其是新闻媒体以及人民群众的监督。

当然，违宪审查制度的建立，尤其是违宪审查法院的建立是一个漫长和复杂的过程，并且它是与中国的政治体制改革联系在一起的，不可能一蹴而就。但是我们不能因为有困难就停止前进的步伐，我们应该以更大的勇气去迎接挑战，去突破壁垒，只有如此，才能真正地实现国家司法体系和司法能力的现代化。