政府公共制度竞争力指标设计

一、政府公共制度竞争力指标设计

当前，国内学术界对于国家间的国际制度竞争讨论较多，如宋全华提出了“经济全球化的国际制度竞争分析框架”；黄景贵提出了“经济全球化条件下的制度质量竞争”。张小蒂、黄焕祥则从比较优势到竞争优势的角度，提出了国际制度竞争的三个维度。实际上，我们也认为不同的规则或规则体系对一个城市的政治过程和经济过程的运作成本水平产生极大影响，以至于构成了综合竞争力的核心因素。因此，在经济全球化时代和开放社会下，探讨区域层面的制度竞争现象以及由此衍生的制度竞争力问题是相当必要的。上面讲过，要素资源的流向可以判断出区域政府的竞争力强弱，同样的，要素资源的流向也体现了政府制度竞争力的强弱。因为，资本、人才、技术等可移动要素的所有者在跨城市区域或跨国界重新定位时，不可避免地要在各个城市的制度系统间作出选择。只要他们认识到不同制度的影响，并恰当地解释这种效应，他们就会对在其他城市制度系统上的差异可能带来的赢利差异进行推断，从而据此选择城市。反过来讲，各个城市对资本、人才和技术的争夺实际上就表现为城市政府之间的制度竞争。因此，区域政府在相互竞争过程中，不断积累新的制度资本和制度优势，才能从根本上节约经济发展和社会生活的交易费用和制度成本，吸引更多的资源。概述之，在区域政府的相互竞争过程中，制度竞争力已成为“克敌制胜”的决定性因素。

根据诺斯等人对于制度的定义，制度可以分为两类：一类是社会基本制度，即所谓的“制度环境”，是一系列建立生产交换分配基础的基本政治、社会、法律、文化基础的规则，这些规则的约束力具有普遍性，是制订其他规则的准则；另一类是具体制度或体制意义上的制度，即所谓的“制度安排”，是支配经济单位之间竞争与合作方式的一种安排。本章所指的制度是指制度安排意义上的制度。

概括来说，政府的制度竞争力包含以下几个子要素：

（一）制度维度

在经济全球化和国内经济市场化的大趋势下，合理的制度安排是孕育资源要素流动最好的温床，是区域市场乃至全国统一大市场培育的制度保障。在此，何谓合理的制度安排呢？从管理哲学上来说，也就是把握好政府与市场的关系，处理好政府干预的“度”，利用自身的制度优势，消弭市场、个人和社会在经济发展过程中产生的各类治理失灵现象，通过公共领域、私人领域和第三领域之间明晰边界与权力制约均衡，倡导公共管理制度与市场机制协调运行的思路。正如查尔斯·林德布洛姆所言：“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间的区别不说，一个政府与另一个政府的最大不同在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”^[8]《2003年亚洲发展展望》也指出：“要发展，就需要在市场和政府之间建立伙伴关系，并进行恰当的职责分工。”因此，地方政府一方面要提供保证市场正常运行的系列制度环境；另一方面，地方政府在制订与实施制度时，要准确把握与市场的分工与职能定位，政府如果直接插手市场，调控价格，干预企业，阻止竞争，比如中国区域地方政府之间的形形色色的地方保护主义、山头主义、诸侯经济等。不仅会造成政府资源、社会资源和经济资源的浪费，还会极大妨碍正常的区域社会经济发展。如珠三角地区的顺德根据国家“产权制度”的安排，创立了该地区公有资产管理制度，建立三个层次的公有资产管理架构。这种制度的创立实施，使政府退出了直接管理经济的微观领域，理顺了政府与市场之间的关系，从而为企业营造了良好的竞争环境。从市场经济发展和全国统一大市场建设的进程来看，政府干预相对少一点是区域政府竞争力的重要指标。

（二）制度成本

制度需要成本，这个成本来源于制定制度的过程及执行制度的效益和效率，也就是“制定”和“执行”两个方面的成本之和。前者包括了制度本身的特性、来源、质量、供给时效；后者包括了执行成本和不可执行的成本两个方面的内容。由于制度成本是一个国家国际竞争力或地区区位竞争力的重要组成部分，它的高低决定并且反映了不同政区制度的优劣程度和制度竞争力。因此，根据以上所提的制度成本子元素评估，区域政府对于制度成本的控制可以通过以下途径来实现：

在制度制定的过程中，区域政府作为主要的制度供给方，一方面要充分利用公共权威的优势，敏锐地感应到行政生态环境的变化，适时地提供数量足够多，质量足够好的各种制度安排，避免制度供给的迟滞现象。实践表明：制度供给能力强，制度供给时效快的区域政府具有明显的竞争力。比如，深圳、上海、北京三个城市在促进风险投资和高新技术发展上的制度竞争就能充分体现这一点。虽然深圳在基础研究和高等教育上存在先天不足，但凭借其在市场机制、金融制度和人才制度等方面的优势成为风险投资家和高新技术创业者的首选城市。从风险投资制度法规的制定来看，深圳有1998年颁布而在1999年修订的《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》（即“新22条”）及2000年10月颁布的《深圳创业资本投资高新技术产业暂行规定》，据统计，深圳自20世纪90年代以来先后颁布了310多个有关高新技术发展的地方性法规和条例，其中许多有关知识产权的条例均是在全国率先推出的；上海于1998年颁布而在2000年修订了《促进高新技术成果转化的若干规定》（即“新18条”）；而北京有关风险投资的法规《中关村科技园区条例》则在2001年1月1日起才实施。^[9]

另一方面，从制度来源来说，根据K.摩根“学习型区域”和“知识区域”问题的提出，区域间交互式的制度学习在制度制订过程中也起着关键的作用。区域政府在制度创立方面除了进行制度创新外，还可以通过制度学习，制度模仿的方式来创立制度。所谓的制度学习，制度模仿就是借鉴其他地方已经创设的具有一定效率的制度的制度变迁。当他方制度运作产生强大的示范效应，具有较高的可信度和说服力时，制度学习和制度模仿就会出现，通过这种方式，制度创立的初始成本、风险性、摩擦成本较小，创新的动力较大，可以在比较大的制度空间里进行理性的选择，在经济贸易中又可以缩短各国或各区域间的制度差距，减少各种要素流动的空间跨越成本和制度接轨成本。改革开放以来，我国发达地区和欠发达区域间、发达区域相互间以及国内区域向国外区域的制度学习现象非常普遍。如我国国内各地区在20世纪90年代兴起的“政府采购”“城市清洁民营化”等制度的推广，其发源地是我国珠江三角洲地区，而该地区的创新灵感又得益于香港公营部门改革的启发，香港地区的这一改革又是英国“管理主义”取向的政府改革做法的翻版。因此，这种学习缩短了区域间的制度差距，从而有利于提升区域政府的制度竞争力。

在制度执行过程中，首先要考虑保障其实施的执行成本，包括执行人员，推广宣传费用等；同时，一项制度安排的效率不是独立于其他制度安排之外运作的结果，而是制度结构整合的结果。每项制度安排都必定连接着其他制度安排，共同融合在制度结构之中，其效率还取决于其他制度安排实现它们的完善程度。因此，在执行过程中，不仅涉及制度的推行成本，其他配套制度的施行成本也要列入其中。在施行过程中，还要考虑计算由于制度的不可适用性而带来的一系列经济资源浪费的成本。

总之，制度成本低的政府，相应的其政府成本会相对低一点，其政府运作的经济效益也会高一点，因此，该地区会在区域经济竞争中更具有先发优势。

（三）制度创新

制度创新可分为诱致性制度创新与强制性制度创新。前者是由个人或团体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；^[10]后者由政府通过强制力短期内快速完成推动的制度创新，而不是简单地由获利机会促使的。按照新制度经济学的观点，政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。因为诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，可能会持续地出现制度不均衡。政府可以凭借其强制力、意识形态等优势在不同程度上约束整个社会行为主体和行为，减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用。这种强制性制度创新的时机和水平，有时直接影响乃至决定着一个区域的发展步伐，同时也容易提高地方政府的知名度和美誉度。比如，改革开放以来的广东之所以在经济发展上取得很好的成效，其根本的动因就在于广东的“市场主导”型制度创新运动走在了全国前列，与时俱进地出现了“服务型”政府公共管理模式的制度保障。