关于政治制度改革的理论与实践

三、关于政治制度改革的理论与实践

列宁政治领导的特点是倡导民主、作风严谨，而非权力意志、奴役群众。列宁晚年，在内心深处感到了一种深刻的危机感，这就是党内滋生的官僚主义。这种官僚主义由于得到党的总书记斯大林的庇护而构成了严重的危险。1923年1月至3月，列宁不顾生命危险，坚持口授他的最后之作：《怎样改组工农检查院》、《宁肯少些，但要好些》。这两篇论文与他在1922年12月末最先口授的《给代表大会的信》等三封长信，探讨的主题是政治制度改革，篇幅大大超过其他问题，成为列宁最后思索的中心点。其中的主要内容有：

第一，推进民主化是政治制度改革的主旨。

如何使苏维埃政治制度走向民主化，更多地使人民群众当家做主，是列宁政治制度改革构想的中心。列宁进行这一改革的动因之一，是他与斯大林在民族问题上的争论，这是他们分歧的焦点之一。

斯大林从1922年4月起担任党的总书记，他的权力开始扩张。这一年在成立各苏维埃共和国联邦问题上，列宁与斯大林在民族问题上的原则分歧开始激化起来。当时存在着6个独立的苏维埃共和国——俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆。怎么处理它们之间的相互关系？1922年9月斯大林提出了他的“自治化计划”，实质是以服从大俄罗斯为前提，承认各民族共和国有限的自治权。9月23日－24日斯大林不顾一些格鲁吉亚代表的反对、乌克兰代表的弃权，强行通过这一自治化草案。9月26日列宁致信政治局，批评了斯大林“自治化”草案的大俄罗斯主义倾向，提出了有本质区别的“自由平等联邦计划”。次日，斯大林针对列宁的建议给政治局写了一封信，逐条提出反批评，斥责列宁是“民族自由主义”。论战逐步升级。10月6日，列宁再次致信政治局，表示“要同大俄罗斯沙文主义决一死战”，绝对坚持在联盟中央执行委员会中由俄罗斯人、乌克兰人、格鲁吉亚人等轮流担任主席^[30]。尽管列宁因病没有亲自到会，10月6日的中央全会实际上肯定了列宁的“平等自由联盟计划”，否定了斯大林的“自治化计划”。斯大林既没有固执错误，又没有光明磊落地承认错误，而是文过饰非。因而在民族问题上，斯大林同列宁的思想分歧并没有真正解决，不久在格鲁吉亚问题上再度激化起来。

列宁致力于推进民主化，首先取决于社会主义的本质要求和无产阶级专政的历史使命。其次是因为实现新型民主的理想与现实之间存在着尖锐的矛盾。把实现民主化作为政治制度改革的根本任务，直接的动因是出现了官僚主义集权化的现实危险。

第二，把官僚主义作为主要危险。

如果说，建设社会主义新型民主是列宁政治改革设想的正主题，那么，反对官僚主义则是它的副主题。一正一副，互相补充，构成了列宁政治制度改革的主旋律。

苏维埃国家机关存在的问题，一是机构臃肿，人浮于事，耗费巨大。1923年，苏维埃中央机关的领导职位已达2000多个，是十月革命前旧政权时的三倍多。据统计，1913年沙皇时代的文职人员是150万人，到战时共产主义时期，苏维埃国家机关的工作人员达240万人，到新经济政策时期，又增加到460万人。国家机关及其工作人员的膨胀，使国家财政难堪重负。二是官僚主义严重。文牍盛行，不干实事，公文堆积如山；办事拖拉，效率低下，遇事推诿，不负责或无人负责。著名的莫斯科罐头案件就是一个典型：1922年初，莫斯科市场上肉类奇缺，恰巧法国商人愿卖一批肉类罐头给苏俄，然而这件普通的事谁也不敢做主，最后只好提交政治局决定。政治局决定后，具体办事的外贸部和莫斯科消费合作社又踢起皮球，罐头运来了半个月也未能成交。职责不清，乱成一团。列宁揭露了国家机关的弱点，着手克服这些弱点。

如何看待党和国家机关的官僚主义和改革问题，是列宁后期与斯大林争论的另一个焦点问题。

从1922年末到1923年初，在列宁政治生命的最后时期，他对官僚主义的认识上升到了一个新的阶段和新的高度：官僚主义不仅在国家机关内部有，在无产阶级执政党内部也有，而且已经上升为扼杀新型民主和党的生机的头号危险。

相反，斯大林则是开始出现的权力过分集中的官僚主义倾向的受益者和纵容者。1922年4月，他担任了党的总书记。这时的总书记，只是书记处的领班。不过，当时开始出现了权力过分集中的苗头，一是各种权力从苏维埃集中到党和党中央手里；二是党内权力逐渐集中到中央书记处；三是党的领导核心内部的权力逐渐集中到主持日常工作的书记手中，特别是担任党的总书记的斯大林，成为集权趋势的象征。他不仅是总书记，而且是党内唯一身兼四个要职的领导人：既是中央委员、政治局委员，又是书记处和组织局成员。因而斯大林的权力开始膨胀起来，成为掌握权力中枢的关键人物。

在列宁活动的最后阶段，他愈来愈尖锐地看到党和国家机关中滋长的官僚主义的危害性，并把斯大林视为党内官僚主义的主要庇护者。民族问题就是一个典型的例子。1922年12月24日，列宁的口授中提出：“斯大林同志当了总书记，掌握了无限的权力，他能不能永远十分谨慎地使用这一权力，我没有把握。”而在仅仅10天之后，列宁明确指出斯大林的根本缺陷，建议把他从总书记的职务上调离：“斯大林太粗暴，这个缺点在我们中间，在我们共产党人相互交往中是完全可以容忍的，但是在总书记的职位上就成为不可容忍的了。因此，我建议同志们仔细想个办法把斯大林从这个职位上调开，任命另一个人担任这个职位，这个人在所有其他方面只要有一点强过斯大林同志，这就是较为耐心、较为谦恭、较有礼貌、较能关心同志，而较少任性等等。这一点看来可能是微不足道的小事。但是我想，从防止分裂来看，从我前面所说的斯大林和托洛茨基的相互关系来看，这不是小事，或者说，这是一种可能具有决定意义的小事。”^[31]

列宁后期与斯大林争论的问题不是孤立的，要害在于斯大林作为总书记助长了官僚主义。这种官僚主义表现为不受监督的无限权力，对党内思想分歧采取粗暴压制的态度，对兄弟民族采取大俄罗斯沙文主义的立场，在至关重大的原则问题上采取轻率态度。

社会主义历史发展中的最大弊端，确实是这种脱离群众的官僚主义。如果说，在斯大林担任总书记的初期，那种高度集中的官僚主义体制还是发端时期，那么10年之后，在30年代中期，斯大林的官僚主义管理体制则完全形成，而到50年代中期它又不同程度地被照搬到10来个相继走上社会主义道路的国家。这种官僚主义的社会弊端，是当代社会主义各国历史发展中一度曾经发生大曲折的深刻社会根源之一。使社会主义的威信在全世界遭到严重贬损的，莫过于两大失误：一是在内部搞压制民主的官僚主义；二是在外部搞大国沙文主义。这两大失误后来在苏联都呈现了恶性发展。当这种不良倾向尚在苗头之际，列宁就敲响了警钟。

如何克服官僚主义？列宁认为主要不能靠外科手术式的政治运动，而要靠始终不懈的慢性疗法。列宁在给青年同志马·索柯洛夫的信中发挥了这一思想：“在一个农民国家里，却不能‘赶走’，不能‘彻底消灭’官僚主义。只能慢慢地经过顽强的努力使它减少。”“在这种情况下用外科手术是荒谬的，不可能的，只能慢慢地治疗。”^[32]这是迂回作战的战略方针。如何反对官僚主义的思索，是贯穿列宁最后著作的思想主脉之一。

第三，寻求直接民主与间接民主的结合点。

直接民主与间接民主是民主发展过程中形成的两种基本形式，二者具有不同的特点。直接民主，就是人民作为至高无上的主权者，通过民主讨论、民主投票，自己直接进行决策和管理。直接民主亦可简称为人民自治。间接民主，就是人们把决策权委托给选举出来的代议机构或其他形式的代表者，由它们代表人民进行决策，行使权力。间接民主，也可以称为代议制或代表制。

巴黎公社是无产阶级新型民主的雏形，显著特点是充分体现了人民自己管理的直接民主发展方向。马克思倡导的巴黎公社原则，实质上是实行人民自治的原则，是无产阶级直接民主的原则。列宁探索社会主义新型民主的道路，以直接民主和间接民主的关系为枢纽，经历了螺旋上升的三个阶段。

第一阶段，从十月革命到1918年春天，主要是通过新创造的苏维埃民主制，试图推进巴黎公社式的直接民主制。它有几个特征：一切政权属于人民群众和人民代表苏维埃；人民代表苏维埃“高于各政党”^[33]；人民群众直接推选、监督和罢免苏维埃官吏。

第二阶段，从1918年中至整个战时共产主义时期，主要是通过新创造的“政党代表制”，转而实行党代表人民进行管理的间接民主制度。它的特点是：由党代表人民管理国家；由国家机关代表工人群众来管理企业。

第三阶段，从实行新经济政策到列宁最后思索，其特点是寻求一条民主发展的新路，寻求党的领导与人民群众的监督管理、间接民主与直接民主的有机结合。具体的方法是：在保持党中央的坚强领导核心的同时，尽可能让普通工人农民参与党的核心领导和重大决策，让几十名来自最底层的普通工农，充实进中央委员会；在保证国家的统一经济计划前提下，让各个企业的干部群众自己进行管理；在保留政党代表制的同时，大大强化人民监督制。

列宁后期一方面坚持无产阶级政党代表制的间接民主，另一方面努力把它同人民群众的直接民主结合起来。为了解决权力过于集中的官僚主义弊端，要从多方面向民主化努力：还权于政——把立法权和执法权归还人民代表苏维埃；还权于民——把参政的决策权还给普通的劳动群众；还权于企——把经济上的独立经营权还给企业和劳动集体；还权于法——把监督权归还按照法律行事的人民监察机构。

社会主义民主逐步从初级形式走向高级形式、从间接民主走向直接民主的桥梁，是把政党代表制与人民监督制、党的领导与人民群众直接监督管理相结合。

第四，民主化改革要从执政党自身做起。

列宁最后沉思的焦点之一，是遏止党内的官僚主义化倾向，努力走向党内生活民主化，这是发展整个社会主义新型民主的前提和关键。因而，以逐步走向民主化为主旨的政治制度改革，要从无产阶级执政党自身做起。列宁在最后的著作中，要求对党的政治制度上实行一系列根本性的转变，对执政党自身的制度进行全面改革，主要有六大措施：

(1)打破由少数职业革命家组成党的领导集团的传统格局，把中央委员会由原来的二十余人扩大到几十人甚至一百人，吸收几十名普通工农群众参加中央委员会，以此为原动力来检查、改善和重建党的领导机构。

(2)公开评论党的领袖人物的缺点不足，克服正在滋长的领袖崇拜，把党的领袖集团置于全党群众的监督之下。

1922年12月，列宁《给代表大会的信》，有相当大的篇幅是对党的几位领袖人物的个人评价。列宁大体上分3组，评价了6位领袖人物。第一组是斯大林和托洛茨基，称之为“现时中央两位杰出领袖”；第二组是季诺维也夫和加米涅夫，既是政治局委员，又分别担任了共产国际主席和政治局代理主席；第三组是布哈林与皮达可夫，“他们是最杰出的力量(在最年轻的力量中)”，前者是党最主要、最杰出的理论家，后者是经济工作中行政才干突出的实干家^[34]。列宁在评论中采取了实事求是、具体分析的态度，指出他们的主要功过是非，比较侧重于指出每个人的缺点和不足。列宁这样做具有双重含义，其表层的含义是着眼于维护党的统一，反对官僚主义；其蕴含的深层含义是给正在滋长的领袖崇拜吹冷风，让党的代表大会能公开议论自己的领袖人物的缺点，让普通党员和群众能监督党的最上层领袖人物。这是列宁评论领袖人物的深意所在。

(3)把斯大林调离总书记职务，防止党的总书记和主要领袖搞个人专权、滥用权力。

这一建议不仅是针对斯大林个人的，也意味着党的任何一位总书记和主要领袖都不能个人独揽大权、滥用权力。

(4)实行党政分工，划清党与苏维埃国家机关的职权范围。

(5)使国家计划委员会具有立法功能，在党与知识分子专家之间建立新型关系。

国家计划委员会是各方面知识分子的专家集团。制定电气化计划以来，不少共产党的大官以官僚主义傲慢态度对待知识分子专家的科学成果和真知灼见。列宁为了贯彻尊重知识、尊重人才的原则，在《给代表大会的信》中，提出政治制度改革的基本建议之一是：“提请代表大会注意，在一定的条件下赋予国家计划委员会的决定以立法的性质。”^[35]

(6)让来自普通工农的中央委员和工农检查院结合起来，内外共同监督党的中央机关和领袖人物。

上述列宁设想的六项措施，意味着党的政治制度的重大改革。其中变革思想的主线是：以扩大党内民主为重心，健全党的民主集中制；并以党自身的民主化为动力，推动整个新型民主的进程。

从党的建设和政治制度改革的角度讲，在党内关系、党政关系、党群关系三方面，党内关系是最根本的。一个无产阶级政党如果在党内确立了高度民主的新型关系，那么势必会在处理党群、党政关系方面表现出真正的民主性。对正确处理全党各种关系、健全党内民主有决定意义的，是民主与集中的关系。列宁一贯坚持民主与集中的统一。在后期，他针对布尔什维克成为执政党后内部滋长的官僚主义集权化倾向，更多地强调党内民主，强调党的政治制度民主化的改革。历史实践证明，这不仅关系到党的性质和建设方面，而且关系到社会主义社会的历史命运。

第五，强化人民监督权。

苏俄民主发展的最初阶段，由于经济文化的落后，不可能立即实行人民自治的直接民主，势必实行多层次代表制的间接民主，这会产生权力集中的趋势，产生与社会主义背道而驰的官僚主义。出路在哪里？

列宁汲取前人民主思想的精华，创造性地指出一条根本出路，就是强化人民参与权和监督权。列宁为社会主义民主中的权力制衡理论提供了新的理论基础：以人民的力量制约权力，以人民的监督权制约权力。列宁关于强化人民监督权的学说，在他最后的著作中，几乎上升到他关于社会主义新型民主学说的核心地位。

当时面临着一系列重大问题没有解决：官僚主义十分严重；工农检查院几乎形同虚设；党的领导机关和领袖人物掌握了几乎是无限的权力。如何切实保证人民群众的监督权？特别是如何保障手中无权的群众去监督权力极大的领袖人物？党、国家、人民三支监督系统如何协调起来加强职能？面对这种困境，列宁最后著作的核心部分，《给代表大会的信》、《怎样改组工农检查院》、《宁肯少些，但要好些》，中心议题都是强化人民监督权。列宁以新的方式、新的高度，重新提出强化人民监督权的问题，集中表现为以下的重大转变和鲜明特征。

从监督活动的主体来看，从国家司法机关、监察机关转向广大人民，实现监督工作的工农化，确立劳动群众在社会监督系统中的主体地位。

从监督组织的权限来看，要把工农检查院从普通不起眼的国家机关提高到党的国家中最有权威的模范机关，体现人民监督权至高无上的原则。中央监察委员会由党代表大会直接选举。列宁具体提出：党的代表大会从工农中选中75至100个中央监察委员，当选者享有中央委员的一切权力。中央监察委员会是与中央委员会平行的机构。中央监察委员会有权参加政治局的每次会议；有权提出质问，其中包括对最高领导人的质问；有权审查各种文件，使问题处理得非常正确。国家的监察机构工农检查院与党中央监察委员会结合起来，主要监督中央领导人。^[36]工农检查院有权监督从上到下任何国家机关的各个领域里的一切企事业单位。^[37]

从监督工作的对象来看，重心从党和国家的下层机关、一般干部转向最高机关、领袖人物。1922年制定的党章，已经开始体现监督重心上移的原则。列宁后期进一步从政治制度的高度提出改革办法，把党的最高机关、最高领袖人物置于人民监督权之下，成为人民监督的重心所在。

从整个监督体制的建构来看，列宁主张人民监督权不可分割，把党政平行的监督机构转变为两者统一的、党政民一体的社会监督系统。

从人民监督的活动方针来看，从单纯的检查监督转向与学习管理、参与管理相结合。只有学习训练，真正掌握“管理国家的艺术”，才能成为名符其实的监督者。在整个社会主义民主发展进程中，由少数先进分子代表人民进行管理，多数群众在一旁监督，这只是实行人民监督权的第一步，更高的第二步目标是人民自己进行管理，实行人民自治。因此，参与人民监督的群众肩负双重职能：首先是监督检查职能，其次是学习和参与管理职能，为逐步过渡到人民自治、直接管理做好准备。

由于实现了上述五方面的重大转变，列宁关于强化人民监督权的学说在后期得到了理论升华。它为社会主义新型民主提供了特有的权力制约和人民监督理论，推出了“以人民监督的社会力量制约权力”的新格局。

列宁的最后思索还意味着整个社会主义新型民主的政治制度和权力结构的重新建构，从单一金字塔型结构过渡到双金字塔型结构。在列宁历来的主张中，非常强调高度集中、高度统一，再加上种种恶劣的历史环境，最后几乎是合乎逻辑地造成了一种金字塔型的权力结构和政治体制。这也留下了一个巨大的问题：假定处于金字塔顶端的领袖集团或领袖人物滥用手中无限权力怎么办？特别是斯大林担任总书记后，这一可能性变成了现实性的问题。权力过于集中，官僚主义恶性膨胀，而广大人民群众却望“权”兴叹，束手无策。列宁后期尝试通过双重路径来解决这一难题：一方面，用健全党内民主集中制的办法来改革和调整金字塔内部的权力结构；另一方面，更重要的是在这个金字塔上面再加上一个倒金字塔，即至高无上的人民监督系统。即把下层人民群众和工农检查院的监督权扩大再扩大，加强再加强，利用全党全国人民的力量，反过来高屋建瓴地监督党和国家机关的最高领袖人物。让这两个正反金字塔恰当地结合在一起，造成一种新型的权力均衡和权力制约，这是列宁最后构想的社会主义新型民主的崭新格局。

第六，根本改造整个国家机构。

彻底改造整个国家机构，是反对官僚主义、发展新型民主的根本政治保证和组织保证——这是列宁关于政治制度改革的最后构想的要点之一。列宁的思想是围绕着两大问题展开的：

一是为什么要改造整个国家机构？这是因为仓猝建立的苏维埃国家机关没有对沙皇时代的旧机关做出根本改造，因而形式上是新的，骨子里却是旧的。苏维埃国家机构陷入了越精简越臃肿的怪圈。本质上陈腐的国家机构成了官僚主义的重要温床，是社会主义新型民主成长的主要障碍。因而，能否根本改造整个国家机构，是关系到社会主义新型国家、新型民主、新型政党生死存亡的头等大事。列宁后期尖锐地提出：“如果不进行有步骤的和顽强的斗争来改善机构，那我们一定会在社会主义的基础还没有建成以前灭亡。”^[38]

二是怎样才能根本改造整个国家机构呢？列宁提出了一条富有探索性的方法和措施，可归纳为9点方针：

人民参与，人民监督；统一法制，以法治国；厉行节约，杜绝浪费；大力精简，提高效率；薪金编制，自成反比；珍惜人才，严格考核；注重检查，奖惩分明；加强研究，学习欧美；不求速决，但求持久。

列宁后期对欧美发达资本主义民主制度采取了严格分析的态度，认为在提高效率、克服官僚主义方面，他们有可借鉴的好东西。

基于对俄国国情的科学认识，列宁反对用搞政治运动、急风暴雨式的行动来解决国家机关的改革问题，而主张用耐心细致、持久治疗的方法。他主张采取“七次量衣一次裁”的办法，认真调查，深入研究，系统思考，精心设计，绝不鲁莽从事，朝令夕改，反复改组。“我们必须记住，为了建立这样的机关，不应该舍不得时间，而应该花上许多许多年的时间。”^[39]

苏维埃政权在精简机构方面，将人民委员会和劳动国防委员会所属的各种委员会从120个精简为16个；将最高国民经济委员会所属的按工业部门设立的总管理局由52个合并精简为10个；撤销了在内战时期拥有特别权力和全部司法职能，因而机构庞大的全俄肃反委员会。到1925年夏，中央机关的人数已比1922－1923年度缩减了28.5%，基本上达到了原定的目标。

在改善机关的方法和措施方面，一是提高各机关工作人员的责任心和独立负责精神，加强对执行情况的检查。二是对官僚主义依法严惩。列宁要求尽快制定惩治官僚主义者的法案，要求司法部门加倍注意官僚主义的司法追究；对官僚主义的批判，“应该给人以强烈的震动”。在犯有相同官僚主义罪行的情况下，所犯该罪的机关和个人的职位越高，对他们的惩治就越重。^[40]

列宁上述方针和措施，围绕着两条基本原则展开：一是民主和法制的管理原则，反对官僚主义；二是实行科学管理的原则，提高效率。国家机关的改革应沿着“民主和法制管理——科学管理”的轨道，稳步前进。

上述六个要点的总和，构成了列宁最后关于政治制度改革的整体构想。这六个要点之间存在着一种不可忽视的内在联系。头两条点明了政治制度改革的正副主题——发展社会主义民主、反对官僚主义。后四点分别阐明了走向这一目标的4个关节点：探寻直接民主与间接民主相结合的特殊道路，必须从执政党自身的民主化着手，强化人民监督权是动力源泉，最后要落脚到国家机构的改革上。列宁指出了与新经济政策相适应的政治改革的基本原则，勾画出社会主义新型制度的大致轮廓，成为社会主义改革的真正源头。