中国县级政治体制改革的理论与实践

中国县级政治体制改革的理论与实践

穆纪光

“中国县级政治体制改革研究”是1987年国家社科基金重点项目，课题负责人伏耀祖，课题组主要成员穆纪光、甘棠寿、孙晓文、郭宝宏、李黑虎、周述实、张谦元、胡正旭、时正新。课题最终成果为专著——《中国县级政治体制改革研究》（甘肃人民出版社，1993年），主编伏耀祖、穆纪光，全书共22.7万字。

一、《中国县级政治体制改革研究》依据的政治背景

20世纪90年代，在我国经济体制改革的推动下，从中央到县，政治体制改革正在有领导、有计划地逐步展开。县是我国基本的行政区，县级政权是我国基础性的地方政权，搞好全国2829个县的政治体制改革，是实现我国政治体制改革总体目标的基础。研究县级政治体制改革，是我国改革实践发展的需要，也是社会主义改革理论建设的一个重要组成部分。

二、《中国县级政治体制改革研究》的主要内容

县级政治体制改革既服从全国政治体制改革的统一目标和要求，又体现县以及县政治体制的特点，如何把县级政治体制改革的共性与个性结合起来，是这一课题研究中需要首先把握的一个问题。课题组从我国县的历史沿革、县的建制、县的政治体制的地位与特点入手，力图把握县以及县政治体制改革的特点，并以此为基础，提出既体现我国政治体制改革总体目标共性的、又体现县的特性的县级政治体制改革的目标与原则。

县级政治体制改革是一项复杂的系统工程。它包括县级党委、权力机关、行政机关、执法机关之间的关系以及它们各自的职能的界定与机制的完善；包括县级领导制度、劳动人事制度的健全；包括县级民主制度建设和法制建设的推进；包括县级经济、政治体制改革在县的社会结构方面引起的变化以及政治体制改革中需要处理好的群体权益关系；还包括县政治体制改革的配套与同异步问题以及县级政治体制改革的关系等内容。因此，《研究》运用系统工程的方法，对这些方面进行了较全面的探索与研究。

三、《中国县级政治体制改革研究》的章节布局

《研究》共分十八章。第一章是“中国县制的历史沿革”。内容包括：中国封建社会的县制；国民政府县制和台湾省县制；新民主主义革命时期根据地和解放区民主政权的县制。第二章是“中国现行县制与县级政治体制”。内容包括：现行县制及其类型；现行县级政治体制。第三章是“县级政治体制的地位及建设中的问题”。内容包括：现行县级政治体制的地位特征；我国县级政治体制建设的经验与问题。第四章是“县级政治体制改革的目标与原则”。内容包括：县级政治体制改革的目标；县级政治体制改革的原则。第五章是“县级政治体改革中的党政分开”。内容包括：党政分开的实践和问题；坚持搞好县级党政分开。第六章是“县人民代表大会权力机制及其改革”。内容包括：县人民代表大会权力机制；县人民代表大会权力机制中存在的主要问题；关于县人民代表大会改革的几点意见。第七章是“县政府职能及职能转变”。内容包括：县级经济管理面临的问题；县政府职能改革的目标与原则；县政府职能的转变。第八章是“县政协体制及其进一步完善”。内容包括：县级政协组织；县级政协存在的主要问题；进一步完善县级政协体制的设想。第九章是“县级领导体制”。内容包括：县级领导体制的演变；县级领导体制的结构；县级领导体制的完善。第十章是“县机构改革与精简人员出路”。中国县级机构改革的历史回顾与总结；中国县级机构改革任务和目标模式；县级机构改革与精简人员出路。第十一章是“县级行政管理运行机制”。内容包括：宏观集中统一与微观自主灵活相结合的机制；动力机制；约束机制；效率机制；自我调节机制。第十二章是“乡镇政权与村级组织建设”。内容包括：乡镇政权体制的历史沿革及建制原则；乡镇政府机制与功能完善；乡镇人民代表大会制度建设；村级组织建设。第十三章是“县级干部制度、劳动制度改革”。内容包括：县级干部制度、劳动制度的目标、任务和原则；县级干部制度改革；县级劳动制度改革。第十四章是“县民主参与和民主监督”。内容包括：县级民主参与的特点；完善县级民主参与制度；县级民主监督体制。第十五章是“县司法体制改革”。内容包括：县级司法体制的形成、发展及特点；县级司法领导体制和监督机制的完善；农村法制和县级社会治安综合治理。第十六章是“政治体制改革与县的社会结构和社会群体”。内容包括：县的社会经济结构；县的社会群体结构；县的社会群体权益关系的调整。第十七章是“县级政治体制改革的配套与同步问题”。内容包括：县级政治体制改革的配套；县级政治体制改革的同步于非同步；县级政治体制改革的社会环境优化。第十八章是“县级政治体制改革与经济体制改革的关系”。内容包括：县级政治体制改革与经济体制改革的相互制约；县级政治体制改革与经济体制改革的相互协调。

四、《中国县级政治体制改革研究》成书过程

《中国县级政治体制改革研究》是在大量调查研究的基础上，融理论性与实践性、探讨性与操作性于一体的成果。课题组先于1986年在甘肃省武威市进行政治体制改革试点的调查研究，制定了《武威市政治体制改革咨询总体方案》。之后，甘肃省社会科学院从事哲学、政治学、经济学、农经学、法学、管理学的十数位专家，在院党委书记、院长、研究员伏耀祖同志，哲学研究所副所长、副研究员穆纪光同志等带领下，分三路（中南、东南、西南）赴内蒙卓资县、河北藁城县、河南安阳市和滑县、山东牟平县和胶州市、辽宁海城县、浙江萧山市和上虞县以及温州市、福建晋江县合石狮市、湖南华容县和岳阳县、广东宝安县、四川邛崃县、海南通扎市、甘肃天水市、甘谷县、定西县、静宁县、榆中县等地广泛进行调查。在调查基础上，制定了研究大纲，并将专题研究的阶段性成果提交有关的学术会议。在专家研究的基础上，确定专著的编写章目，最后形成课题成果。该成果既注重理论研究，又与我国县（市）政治体制改革的实践紧密联系，从全国市（县）政治体制改革的实践中吸取了丰富的营养，得到了深刻的启迪，启发了理论思路。同时，该成果又为我国县级政治体制改革提供了具有一定可操作性的具体咨询方案。

在这次的国家重点课题的调研过程中，课题组得到了上述所述各县（市）的热情支持和大力协助，为研究工作提供了丰富的资料和实践经验；还得到了国务院机构改革办公室、甘肃省人事局和编委办公室的支持和指导，为我们参加有关会议，及时把握县（市）政治体制改革特别是机构改革的指导思想、实践经验与工作部署，创造了有利的条件；该专著书稿完成后，送请中国社科院文献情报中心学术委员会主任孙越生研究员、西北师范大学政治系主任张学军教授、兰州市社科所所长武文军研究员、甘肃省行政学院副院长常仲智副教授诸位同行专家评审，对书稿给予充分的肯定，并提出了宝贵的意见。

课题实施中，伏耀祖研究员、穆纪光副研究员负责调查研究的总体设计和组织工作；甘棠寿研究员参与了组织和调查工作；书稿最后由伏耀祖、穆纪光统改、定稿。

该课题最终成果出版后获甘肃省第四届社科优秀成果二等奖；获甘肃省高校1992—1993年度社科优秀成果一等奖；获甘肃省委宣传部、省规划办1995“优秀成果”奖。