中国对外开放战略的理论与实践

第一节　中国对外开放战略的理论与实践

改革开放30余年，创造了“中国奇迹”。从1978年到2012年，中国经济年均增长率高达9.8%，高于同期世界经济增长速度6个百分点。2012年，中国的经济总量已位居世界第2位，进出口贸易总额位居世界第1位，外汇储备位居世界第1位。中国新时期最鲜明的特点是改革开放。从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革开放的进程势不可挡地展开了；从沿海到沿江沿边，从东部到中西部，对外开放的大门毅然决然地打开了。今天，一个面向现代化、面向世界、面向未来的社会主义中国巍然屹立在世界东方。^[1]

笔者以党的十一届三中全会为分界线，将我国的对外开放划分为两个不同的发展时期，回顾我国对外开放的思想脉络与实践发展，总结我国对外开放理论和开放型经济发展的特征和规律，进而为全面对外开放提供成功经验借鉴。

一、新中国成立至党的十一届三中全会召开:中国经济从局部开放到逐步走向封闭

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体积极探索，初步奠定了我国对外开放的思想基础，提出了“以自力更生为主，争取外援为辅”的基本路线方针。当时对外开放的对象是部分国家，开放的重点是对外贸易、引进建设项目和技术项目。这一时期的开放属于低层次的对外开放。

（1）以独立自主为主，争取苏联及东欧国家的援助。面对百废待兴的国内经济与西方帝国主义的经济封锁，中国只能实行对苏联及东欧国家“一边倒”的对外开放政策，利用苏联及东欧国家的技术和资金发展中国经济。苏联援助中国建设专家、签署多个科技合作项目，供应中国建设急需的重要设备，打破了当时西方的经济封锁，促进了新中国经济的恢复和发展。虽然这种局部性开放政策有很大的局限性和风险性，但是在当时的国内国际环境下，政治和经济意义重大，也为我国未来对外开放积累了经验。

（2）以对外援助为重点，发展同第三世界的关系。1960年7月，苏联政府单方面决定停止对华援助，给中国经济造成极大的损失和困难。因此，我国对外开放的重点由争取外援为主转向对外援助。如援助柬埔寨、尼泊尔等第三世界国家，为后来我国与第三世界国家的合作和友谊奠定了基础。但是，中苏关系破裂也使得中国“自力更生为主，争取外援为辅”的方针走向了另一个极端，中国对外经济政策由开放逐渐转向封闭。而此时世界经济蓬勃发展，科学技术日新月异。封闭的经济政策致使我国丧失了发展机会，与世界经济发展的差距越来越大。

（3）以自力更生为基础，发展同西方资本主义国家的关系。毛泽东指出:“我们这类国家，如中国和苏联，主要依靠国内生产，而不是国外市场。这并不是说不要外部联系，不做生意。不，需要做生意，不要孤立。”^[2]1965年毛泽东发表《论十大关系》，标志着我国对外开放的思想基本形成。第十个关系“中国和外国的关系”提出向外国学习的口号，我们的方针是“一切民族、一切国家的长处都要学，政治、经济、科学、技术、文学、艺术的一切真正好的东西都要学。但是，要必须有分析有批判地学，不能盲目地学，不能一切照抄，机械照搬。……不但在第一个五年计划向人家学习，就是在几十个五年计划之后，还应当向人家学习。”^[3]

在当时复杂的国内国际形势下，“一边倒”对外开放经济政策的成败主要受制于中苏关系的好坏，尤其是中苏关系的破裂使我国“自力更生为主，争取外援为辅”的方针过分强调自力更生即封闭经济。直到1971年10月中国恢复了在联合国的合法席位，1972年中国与美日两国关系实现正常化，为中国开展对外经济技术合作和对外贸易创造了有利的国际环境。

二、党的十一届三中全会以来:30多年的改革开放使中国完成了从封闭经济到开放经济的历史性转变

中国30多年改革开放历程表明，中国对外开放的思想、战略、国策、原则是更加明确和坚定；对外开放的规划、步伐、范围更加清晰和笃定；对外开放的内容、形式、标准更加丰富和深化；对外开放的成效更加显著，采取先试验后推广，分步骤、多层次、逐步推进的方法，不断扩大和深化对外开放，全方位、多层次、宽领域的开放型经济格局初步显现。笔者以三代党中央领导集体为标志，将中国30余年改革开放的历程划分为如下三个阶段:

（一）以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体大胆探索，完善了我国对外开放的思想，确立了对外开放的战略地位

（1）1978年12月党的十一届三中全会开启了我国对外开放的大幕，试办经济特区。邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》报告中明确提出，把全党工作重心转到实现“四个现代化”上来的根本指导方针，提出解放思想，实事求是，研究新情况，解决新问题，并提出要向国外学习先进管理方法，可以先从局部试点做起，逐步推开。

1979年7月，中央批准在深圳、珠海、汕头和厦门试办出口特区，中央进一步明确，在特区发展中不但要办出口加工业，也要办商业和旅游业，不但要拓展出口贸易，还要在全国经济生活中发挥多方面的作用:如发挥技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口以及“开放的基地”。因此，1980年5月，中央将“出口特区”改为内涵更为丰富的“经济特区”。在1985年之前，“经济特区”主要开展以创建投资环境为重点的基础设施建设，1986年开始发展以工业为主、工贸结合、农牧渔业与旅游业并举的外向型经济，取得显著成效。

（2）1982年9月党的第十二次代表大会首次明确对外开放是长期的基本国策以及对外开放的原则、目的、形式，设立沿海开放城市和沿海经济开放区。1982年12月，对外开放政策被正式写入我国宪法。党的十二大报告提出，按照平等互助原则扩大对外经济技术交流是我国坚定不移的战略方针，扩大对外经济技术交流的目的是增强自力更生的能力，促进民族经济的发展。1984年10月党的十二届三中全会决议《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施。并且要继续放宽政策，办好经济特区，进一步开放沿海港口城市，学会利用国内和国外两者资源、开拓国内与国外两个市场。

设立沿海开放城市和沿海经济开放区是经济特区的延伸，是我国实施对内搞活经济、对外实行开放的重要战略举措。1984年，国务院批准大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海城市为全国首批对外开放沿海城市；1985年2月，中央决定把长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦门、漳州、泉州三角地区开辟为沿海经济开放区。并要求这三个经济开放区应逐步形成贸—工—农型的生产结构，即按出口贸易的需要发展加工工业，按加工的需要发展农业和其他原材料的生产；1984年9月，国务院首先批准了大连市经济技术开发区，在审批沿海开放城市的实施方案中陆续批准了广州等10个城市建立经济技术开发区，相继批准了上海的闵行经济技术开发区、虹桥经济技术开发区、漕河泾经济技术开发区，赋予其和沿海经济特区类似的优惠政策。至1991年底，全国14个经济技术开发区累积开发土地面积达30万平方公里，批准外商投资项目1501个，协议吸收外资27.2亿美元，经济技术开发区发展生机勃勃。

（3）1987年10月党的第十三次代表大会提出扩大对外开放的广度和深度，建立逐步推进的开放格局。《沿着中国特色社会主义道路前进》明确了我国处于社会主义初级阶段，确立具有长期指导意义的六大方针，其中之一就是必须坚持对外开放，提出要进一步扩大对外开放的广度和深度。要从国民经济的全局出发，正确处理好经济特区、开放城市与地区的开发与建设，着重发展外向型经济，积极开展与内地的横向经济合作，充分发挥其在对外开放中的基地和窗口作用。

党的十三大以后，实施了沿海地区经济发展战略，大力发展外向型经济，主要措施是在沿海地区注重发展劳动密集型产业，要求沿海加工工业坚持“两头在外”、大进大出，中国对外开放的步伐明显加快。1988年4月，中央批准海南岛设为海南经济特区，实施更加灵活开放的经济政策。1988年3月，国务院进一步扩大了长江、珠江三角洲和闽南三角洲地区经济开放区的范围，并把辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。开放的区域共293个市县（占全国行政区划的12%），约42.6万平方公里（占全国面积的4.4%），2.2亿人口（占全国人口总数的20%），在我国初步形成“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区——内地”这样一个逐步推进式的开放格局。这种格局首先可以加快经济开放区自身的发展，然后通过其窗口作用和辐射作用，带动内地经济的发展，使沿海与内地形成优势互补，初步形成多层次、全方位、多领域的对外开放的新格局。

1990年4月，上海浦东开放开发。这是中央深化改革、扩大开放的又一个重大部署。1992年10月，党的十四大报告中再次提出:“要以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，以此带动长江三角洲和整个长江流域的新飞跃。”现在一个外向型、多功能、现代化的新浦东带动了全上海、长江三角洲和整个长江流域经济的新飞跃，成为中国改革开放成就的重要标志。

（二）党的第十四次代表大会以后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体创新丰富了我国对外开放的思想，正式提出建立开放型经济的目标；加入世贸组织使我国对外开放进入了一个新的发展阶段

（1）1992年1月邓小平南方讲话^[4]明确提出要进一步解放思想，改革开放胆子要大一些，鼓励先行先试，再次掀起改革开放的高潮。邓小平南方讲话提出坚持“一个中心，两个基本点”，不改革开放，只有死路一条，改革开放胆子要大一些，敢于试验，敢闯。同时，提出三个“有利于”的判定标准，进一步坚定了对外开放的方向。1992年至1994年8月，国务院先后批准温州、昆山、沈阳、杭州、重庆、北京、乌鲁木齐等18个开发区，已经批准的经济技术开发区总计32个。我国经济技术开发区坚持以工业为主、吸收外资为主、拓展出口为主的方针，致力于发展高新技术产业，取得了巨大成就，它们基本上成为所在城市的经济发展新的增长点、技术与管理的创新点。可以说，经济技术开发区是我国从闭关自守走向对外开放的“试验田”和“排头兵”，在国内外两大市场的竞争中发展壮大。

（2）1992年10月党的十四大报告提出要继续办好经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区。扩大开放沿边地区，加快内陆省、自治区对外开放的步伐，形成多层次、多渠道、全方位开放的格局，要积极开拓国际市场，促进对外贸易多元化，发展外向型经济；1993年11月党的十四届三中全会把我国对外开放推向一个新的高度。《中共中央关于社会主义市场经济若干问题的决定》明确提出我国要实行全方位开放，发展开放型经济，使国内经济与国际经济实现互接互补；依照中国国情和国际经济活动的一般准则，规范对外经济活动，正确处理对外经济关系，不断提高国际竞争能力；不断提高对外开放程度，引导对外开放向高层次、宽领域、纵深化方向发展；继续推进经济特区、沿海开放城市和沿海开放地带，沿边、沿江和内陆中心城市的对外开放；加快主要交通干线沿线地带的对外开放；鼓励中、西部开放开发；统筹规划经济技术开发区、保税区，形成有层次有特色的全方位开放格局。

从1990年起，我国先后设立了上海外高桥保税区、天津港保税区、深圳沙头角保税区、深圳福田保税区、青岛保税区等15个保税区。保税区是我国借鉴国际上通行自贸区的做法，结合国情形成的一种经济开放区域。在此区域内，从境外运入的货物就其关税和其他税收而言被视作境外，免于海关监管，并给予该区域特殊的关税和优惠政策。其根本目的就是要形成良好的投资环境，利用保税区内海关保税的独特条件发展对外经济。1992年，开放了长江沿岸的芜湖、九江等6个城市和设立长江三峡经济开放区；开放了珲春等13个陆地边境城市；开放了内陆所有的省会、自治区首府城市，给予这些地方和经济技术开发区一样的优惠政策。这样，我国形成了沿海、沿江、沿边及东西南北中多层次、多渠道、全方位的对外开放局面。此外，还采取了一系列对外开放的改革措施。如1993年开始自主性降低关税税率，1994年起实现汇率并轨，1996年12月实现了人民币在经常项目下的可兑换，这些都为我国加入世贸组织创造了有利条件，使我国对外开放进入了一个新时期。

（3）2001年11月11日中国加入世贸组织，标志着对外开放进入一个崭新的阶段。我国将由以试点为特征的、政策主导下的自主性开放转变为法律框架下可预见的强制性开放；将由以前选择性开放转变为全面性开放；将由单方面为主的自我开放，转变为与世贸组织成员之间的相互开放。党的十六大报告认为，我国成功加入世贸组织，开放型经济迅速发展，对外开放进入新阶段。报告提出21世纪头20年是一个中国必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期，并提出坚持“引进来”和“走出去”相结合，全面提高对外开放水平。适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，充分利用国际国内两个市场，优化资源配置，拓宽发展空间，以开放促改革促发展。

2000年开始，我国实施西部大开发战略，加快了中西部地区的对外开放，使对外开放战略从由沿海到内陆依次逐步递进转为全面均衡开放，进一步优化了全方位对外开放的格局，从长远保障我国对外开放水平的提高；履行入世降税的承诺，继续降低关税税率，2007年如期兑现承诺；加强自由贸易区建设，为中国与各国经贸关系提供制度性保障，在拓展我国国际合作空间的同时，让更多国家分享到“中国发展的红利”。自2004年中国与东盟10国签署中国—东盟自由贸易区《货物贸易协议》开始，相继与巴基斯坦、智利签署了自由贸易协定。2006年启动与新加坡、冰岛等国自由贸易区谈判，商谈自由贸易区已达11个，涉及28个国家和地区，占当年我国对外贸易总额的1/4。这既表明了中国政府以更加自信和开放的姿态积极参与国际竞争与国际合作；同时，也表明只有更加重视统筹国内发展和对外开放，实施互利共赢的开放战略，建立开放型经济体系，才能更好融入世界经济一体化体系。

（三）党的第十七次代表大会以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央创新发展了我国对外开放的思想，提出建立开放型经济新体制的目标，并提出自由贸易区战略

党的十七大报告认为“走出去”战略迈出了坚实步伐，开放型经济进入新阶段，并提出拓展对外开放的广度和深度，提高开放型经济水平。坚持对外开放的基本国策，把“引进来”和“走出去”更好地结合起来，扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作。

党的十八大报告把建立开放型经济体系提升到制度层面，并提出更加全面科学的推进方式，加快实施自由贸易区战略。2013年11月12日十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“构建开放型经济新体制”。适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。构建开放型经济新体制主要包括以下四方面内容:

（1）放宽投资准入。统一内外资法律法规，推进金融、教育等服务业领域有序开放和进一步放开一般制造业；加快海关特殊监管区域整合优化；做好上海自贸区建设工作，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。

（2）加快自由贸易区建设。坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略。改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。扩大对香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区开放合作。

（3）扩大内陆沿边开放。抓住全球产业重新布局机遇，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。

（4）加快沿边开放步伐。允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。

自党的十一届三中全会以来，我国始终坚持改革开放的基本国策，最初的对外开放——“引进来”战略，到利用国内国外两种资源、两个市场——“走出去”战略，再到互利共赢——“走出去”与“引进来”相结合的开放战略，我国已经从改革开放初期立足于提升自身竞争力的适应性开放，发展转变为全球化视野下积极主动参与经济全球化，提高国际竞争力的战略性开放阶段。这是因为经济全球化和我国经济的可持续发展都需要中国在全球多边贸易体系中发挥贸易大国的作用和承担大国的责任。

事实证明，改革开放是中国赶上时代发展的重要法宝，为中国特色社会主义现代化建设提供了强大动力和有力保障。面对新形势新任务，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，要科学分析我国发展面临的国内外主客观条件，抓住难得的重要战略机遇期，在新的历史起点上全面深化改革，构建开放型经济新体制，以开放促改革以开放促发展。^[5]