构建和谐收入分配关系的政策选择

构建和谐收入分配关系的政策选择

冯　静　杨志云

20世纪80年代中后期以来，我国收入差距呈现出不断扩大的趋势，如何控制和扭转日益突出的收入分配关系不和谐的问题成为政治家、学者和公众关注的重要议题。

一、和谐收入分配关系的内涵

和谐收入分配关系是讲求效率、注重公平、成果共享的收入分配关系。

首先，和谐的收入分配关系是讲求效率的收入分配关系。改革开放以前，我国的收入分配片面强调公平性，效率性被忽视和抹杀，以致走向“绝对平均主义”的极端。这种外在的平均分配究其实质不是和谐的收入分配关系。因为没有效率，公平分配就没有物质基础，也谈不上共享发展成果。

其次，和谐的收入分配关系也是更加注重公平的收入分配关系。1990年以来，随着我国经济体制改革的推进，越来越突出地强调效率问题，城乡居民收入较大幅度地增长，人民生活总体上达到小康水平，但在片面地追求经济高速增长的同时，转而忽视了公平问题，收入差距过分扩大。显然，这种撇开公平片面追求高效率的收入分配关系也不是和谐的收入分配关系。

最后，和谐的收入分配关系是凸显发展成果共享的收入分配关系。政府主导、投资驱动的经济增长模式导致在改革推进和深化过程中，政府决定大量资源的分配，整个社会的初次分配向政府倾斜，向地方政府所偏爱、所支持的企业倾斜。结果强势利益群体获得了大量的经济发展成果，而弱势群体不仅没有共享改革的成果，反而过多地承担了改革的成本。因而发展成果不能共享的分配关系，不是和谐的分配关系。

二、我国收入分配关系不和谐的多维度分析

改革开放以来，伴随着经济高速增长的是居民收入差距的持续拉大所造成的社会不公平。我国收入分配关系不和谐表现在城镇内部、农村内部、城乡之间、地区之间、行业内及行业间等多维的收入差距不断扩大，分配秩序比较混乱，分配不公现象日益严重。

(一)城镇内部、农村内部与城乡之间的收入差距扩大

首先，城镇居民之间的收入差距不断加剧。占城镇居民20%的高收入群体获得了城镇全部可支配收入的40%强，而占城镇居民80%的广大中低收入群体只获得了城镇全部可支配收入的60%，收入分配严重地向高收入群体集中。

其次，农村内部收入差距继续扩大。《2005年社会蓝皮书》提供的统计数据显示，农村已不是一个同质性极高的整体，而是出现了明显的分化——乡村里的社会分层绝不亚于城市。

再次，城乡之间的收入差距急剧拉大。在2005年居民收入总量83 246.6亿元中，城镇居民收入总量为58 983.3亿元，占70.9%；农村居民总收入为24 263.3亿元，占29.1%。与上年相比，城镇居民总收入所占比重上升了1.7个百分点，农村居民总收入所占比重相应下降。^[24]

(二)地区间的收入差距扩大

从1980年到2004年，我国东部与西部地区人均收入之比，城镇从13∶1扩大到15∶1，农村由12∶1扩大到19∶1，地区发展呈现出严重失衡状态。2005年，东部、中部、西部和东北地区城镇居民人均可支配收入分别为13 375元、8 809元、8 783元和8 730元，东部分别是中部、西部和东北地区的1.52倍、1.52倍和1.53倍。城镇居民人均可支配收入超过万元的9个省份有8个在东部地区；城镇居民人均可支配收入位于后四位的省份均为西部地区。

(三)行业之间的收入差距扩大

金融保险业职工与农、林、牧、渔业职工平均工资相比，1990年为1.36∶1，2000年扩大到2.60∶1，2004年急剧上升为4.60∶1。2005年平均工资水平排在前三位的行业分别是信息传输、计算机服务和软件业，金融业，科学研究、技术服务和地质业，依次是40 558元、32 228元和27 434元，分别是全国平均工资水平的2.21倍、1.75倍和1.49倍。而排在后三位的行业分别是建筑业，住宿和餐饮业，农林牧渔业，它们在2005年的平均工资分别只有14 338元、13 857元和8 309元，相当于全国平均工资的78%、75%和45%。^[25]

(四)行业内收入差距拉大

行业内的收入差距，突出地表现在垄断行业和国有企业管理层与普通职工之间的收入悬殊，长期以来，这一差距被学界忽视。在口诛笔伐垄断行业的“高工资”时，不能忽视垄断行业内的分配不公。在垄断行业内部，一部分人利用职权转移内部利润，特别是“掌勺者私分大锅饭”使自己成为“先富族”，这种现象的大量存在才是引起公众不满的主要原因。垄断行业内部缺乏公平、公正的薪酬分配机制，带来了行业内部分配的不公。

(五)基尼系数越过国际警戒线

虽然目前中国基尼系数存在不同版本，但共识是已达到或超过0.45，甚至0.47。这表明，我国收入差距已相当严重。根据世界银行《世界发展报告2006》提供的127个国家近年来收入分配不平等状况测量指标，中国与几个拉美和非洲国家并列第95位，^[26]列入少数收入分配不平等程度很高的国家之一。

三、构建和谐收入分配关系的政策选择

高度重视收入分配问题，需要将财富分配摆到与财富创造同等重要的位置，从初次分配、再分配和第三次分配等多个层面系统构建和谐的收入分配关系。

(一)实施以机会公平为核心的初次分配政策

1.取消“城乡壁垒”政策，统一城乡劳动力市场

为构建起点公平和过程公平的收入分配政策，政府就必须采取切实的举措，逐步解除城乡分割的二元户籍制，给农民自由迁移的权利，逐步取消农民工进城务工的限制条件，使全体公民在户口身份上完全平等。在此基础上实行城乡均等的教育体制、劳动就业制度等公共服务体系，保障城乡居民起点公平。

2.放宽市场准入，打破行业和地区垄断，推行竞争性的产业政策

为防止垄断行业收入过高和垄断福利侵害社会利益，首先，要引入公平竞争机制和市场竞争主体，营造公平竞争的市场环境；其次，健全制度监管，并且建立公开、透明的社会公众监督机制；再次，对特定垄断行业实行上线限制性工资政策。

3.严格实行依法遏制灰色收入和取缔非法收入的政策

首先，要建立个人收入和财产的申报制度；其次，要健全各种经济法规，依法严厉惩罚和打击各类经济犯罪活动；再次，要建立强有力的权力制衡机制与监督机制，使手握权柄的人在动用权力时既受规则的约束又受舆论的监督，而不至于滥用权力谋取私利，以减少权钱交易的腐败现象。

4.健全劳动法律制度，实行公平合理的工资政策

政府应从以下几个方面着手:首先，及时调整最低工资标准；其次，积极推进工资集体协商制度；再次，建立和完善工资指导线，劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息指导制度，发挥对企业工资分配的宏观指导作用。最后，积极推行艰苦岗位津贴制度。

(二)推进以结果公平为目标的再分配政策

税收政策、转移支付政策和社会保障政策体系的不健全，造成政府收入再分配政策的弱化。因而，政府应尽快强化再分配力度，明确承诺主要社会发展指标，确保财政的公共性和满足教育、社会保障、公共卫生等关系民生事业的快速发展，从根本上扭转收入不和谐的状况。

1.完善和强化对个人收入进行全面的税收调节

当前，政府对个人收入的调节存在两个方面的问题:一是对高收入者调节不力；二是对低收入阶层缺乏有效保护。因此，应强化个人所得税的征收。同时，应适时建立和完善多元化的税种体系，建立以个人所得税为主体、辅之以存款利息税、遗产税、赠与税、特别消费税等税种的税收调节体系，对个人所得的存量、增量及其转让进行调节。此外，逐步探索在农村向高收入者征税的有效方式。

2.实行向中西部地区和农村倾斜发展的公共财政转移支付政策

应适时推行向中西部地区倾斜发展的政策，加快西部大开发和中部崛起，为地区间和谐的收入分配关系构筑坚实的基础。同时，继续贯彻落实“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，实施一系列“支农”、“惠农”政策。

3.建立和完善社会保障政策体系

完善的社会保障体系是社会安定的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。首先，建立覆盖城乡的最低生活保障制度；其次，加快建立覆盖全体公民的健全的社会保障制度。政府应继续加大社会保障支出，加快建立覆盖全体公民的健全的社会保障制度，在完善城镇社会保障制度的基础上，同时整合现有的农村贫困救助制度、“五保”制度、农村合作医疗制度以及试行的农村老人执行生育政策补贴制度，建立起农村“低水平、广覆盖”的社会保障体制基础框架，构建城乡和谐的收入分配关系。

(三)发展慈善事业等辅助性“第三次分配”政策

全国人大常委会副委员长成思危在2005年《财富》论坛上提出财富“三次分配论”，即第三次分配要讲社会责任，富人们应当在自愿的基础上拿出自己的部分财富，帮助穷人改善生活、教育和医疗条件。三次分配既能在一定程度上缩小收入差距、帮助一部分困难群体，也能增强富裕阶层回馈社会的意识，有助于和谐社会和和谐收入分配关系的建立。如果说再分配是初次分配的补充，即政府弥补市场之不足，那么第三次分配则是再分配的补充，即民间捐赠弥补政府之不足。

1.降低慈善组织设立门槛，实施鼓励慈善组织发展的政策

在美国设立一家慈善性质的非营利机构，没有注册资金要求，也没有任何附加条件，同时可向联邦政府国内税务局申请免税待遇。而根据我国《基金会管理条例》规定，设立全国性公募基金会的原始基金不低于800万元，地方性的不低于400万元，非公募基金会不低于200万元，而且必须为到账货币资金。

2.加强管理、监督和评估，提高慈善组织公信度

我国《公益事业捐赠法》对受赠人的管理规定还比较粗略，对管理和监督主体、监督方式，广大民众对受赠财产的使用、管理情况是否拥有知情权及违法行为的处罚等，并没有明确规定。这样，慈善组织的公信力必然会受到影响。

3.实施更加优惠的税收减免政策

我国《企业所得税暂行条例》规定，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分准予扣除。按照该规定，如果企业捐赠款物的金额超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。即将实施的《中华人民共和国企业所得税法》将这一标准提高到12%。这将有利于激励企业的社会捐赠，促进我国的慈善事业发展。

总之，社会财富的初次分配突出在机会公平的基础上追求效率，再分配强调效率基础上结果的公平，第三次分配作为再分配的补充则凸显人本和爱心。如何促进以机会公平为核心的初次分配政策，推进以结果公平为目标的再分配政策以及发展慈善事业等辅助性“第三次分配”政策协调互补，扭转收入分配悬殊，构建公平、效率、共享的和谐收入分配关系，成为摆在当前我国政界、学术界面前的一道迫切需要深入研究的难题。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)