文化生态及其对行政系统的影响

三、文化生态及其对行政系统的影响

有关文化概念的理解，在这里，它是作为一种与经济、政治生态因素相并列的行政生态因素类型而提出的一个概念。在政治学领域，美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一类似概念。他认为:“政治文化是一个民族在特定时期的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。”^[20]所谓政治文化，其实就是特定社会政治系统文化心理层面的环境因素的总和。参照这一概念及其运用意图，我们也可以把处于特定社会对行政系统的一般认知与价值取向统称为行政文化。具体地，所谓行政文化就是在特定社会里，社会成员在社会化过程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和，是行政系统及其运行方式在社会成员心理上的稳定反映与沉淀。简言之，行政文化就是社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和。

为了便于对行政系统的文化环境因素的影响进行具体分析，我们可以从认知对象构成这个角度来分析行政系统文化环境的构成及其影响。从理论上来说，对行政系统的认知结构基本上可以分为行政系统的形成原因、功能结构、运行规则和方式，以及行政公共关系(主要是公众与行政系统之间关系)等四种基本类型。相应地，行政系统的文化环境因素也可以划分为相对应的文化(因素)类型，依次可以称作关于行政系统形成原因的行政文化因素、关于行政系统功能结构的行政文化因素、关于行政系统运行规则及方式的行政文化因素以及关于行政关系的行政文化因素。为了简单起见，根据学术界的常见说法，可以分别称之为行政神话、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化。

阿尔蒙德认为，由于政治行为受人们价值取向的深刻影响，政治文化也必然会对人们的社会政治行为，乃至对整个政治系统发挥重要影响。一般认为，政治文化的价值正在于，通过影响社会成员的政治行为来对整个政治系统的功能发挥作用^[21]。相应地，行政系统作为现代政治系统的核心组成部分，必然也受到外在文化生态的影响。行政文化必然要对行政系统的构成与运行机制产生种种直接或间接的制约性影响。

(一)行政神话

所谓行政神话，又称为总体价值观，即在特定行政生态下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。类似于“政治神话”，其主要功能在于解释行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与维持存在的根本原因。换言之，总体价值观所要解决的是这样一个问题，即人类社会为什么要创建行政系统?或者说，作为人为系统之一的行政系统应该实现何种终极社会价值?因此，总体价值观实际上是行政系统得以产生与存在的社会价值前提，直接影响着行政系统的社会价值定位，决定着该系统的功能重心。

在不同国家或同一国家的不同历史发展阶段，在不同行政生态下，人们关于行政系统的总体社会价值观存在着较大差异。具体地，在传统农业社会时期，如果说存在行政系统的话，其存在的价值主要是为了实现对整个社会秩序的控制。在这种社会里，国家与社会之间总体上是一种控制与反控制的相对立关系，关于行政系统的占主导地位的总体价值观也只能是管制型价值取向模式。相应地，行政系统的存在及其运行，其核心价值与功能在于实现对社会的有效控制，建立起符合少数权势集团利益要求的社会秩序。因而，其功能重心便集中体现为以暴力镇压为主要特征的政治统治职能。但是，在现代化民主社会里，社会民众对行政系统的总体价值认知越来越趋向于民主服务型价值取向模式。根据这一模式，行政政策的制定与执行，或者说行政权力的运用，尽管也要确保良好社会秩序的维持，然而更为重要的价值取向却在于促成人民福利的优化。即使是对社会秩序产品的提供，其目的也不再是维护少数人的利益，而是为了更好地维护与增加人民的福利。相应地，行政系统的构建及其运行的核心目的不再是控制社会，而是服务人民、服务社会。其功能体系亦转而以民主服务职能为重心。

不过，对处于传统型与现代民主型社会之间的过渡型社会而言，人们对行政系统的总体价值取向基本上可看作是“双轨型”模式。在这种模式中，一方面，行政系统日益面临着放松管制、服务社会的价值要求，这主要表现为行政系统面临着日益强烈的民主化、社会化、服务化改革要求。另一方面，行政系统又不得不投入大量精力来确保符合某些利益集团，往往是持有传统保守立场的既得利益者阶层要求的社会秩序，这又使得行政系统不得不带有强烈的管制色彩。也就是说，在过渡型社会里，人们对行政系统的总体价值取向呈现出管制型与民主服务型并存的特征。不过，在过渡型社会的不同发展阶段，管制型与民主服务型价值取向在社会总体价值观中所具有的相对地位不是一成不变的，而是要随着行政生态的改变而发生变化。与此同时，行政系统的价值或功能重心也会随之发生相适应的调整与变更。

由此可见，关于行政系统的总体价值取向实际上是特定社会对行政系统所能实现的核心社会价值，从而也就是对其所应具备的核心功能的价值认知与取向模式。这一文化模式既是特定社会行政系统长期发挥的基本价值或功能在人们内心的沉淀与反映，反过来又是特定环境下人们对该系统所应该实现的社会价值或者说所应该发挥的基本功能的普遍取向。实践表明，不同类型的总体价值观必然要求有不同类型的行政系统与之相适应；总体价值观的转变往往也意味着该社会行政系统所要实现的基本社会价值要求的改变，从而也决定着其功能重心要随之发生相适应的转移。

(二)行政功能文化

所谓行政功能文化，也就是关于行政系统的功能结构观，是在特定行政生态下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。现代管理理论一般认为，政府组织的功能体系都应该与一定的社会发展阶段相适应。关于行政系统的特定功能结构观不过是这一社会发展阶段下行政系统功能结构在人们思想观念上的反映与沉淀。相关功能结构观的形成，既会对特定具有功能结构的行政系统起着精神支持与维护作用，又是新型功能结构模式得以建立与存在的思想前提。因此，不同社会关于行政系统功能结构的认知与价值取向直接影响与制约着该社会行政系统功能结构的具体模式。

一方面，行政功能文化包括社会关于行政系统功能范围的认知与价值取向，也就是对行政系统应该以及能够在哪些社会生活领域行使行政权力所形成的价值判断与取向。这实质上是对行政系统功能范围应该如何确定这一问题的价值判断与社会取向。一般地，行政系统功能取向模式的不同，决定着不同社会行政系统功能范围的差异性。就近现代国家而言，在自由资本主义时期，“私人自治”与“守夜人政府”观念盛行，行政系统也就奉行不干预主义，一般不主动对社会生活各领域，尤其是经济生活领域进行干涉。行政系统运行的主要目的在于维护正常的社会公共秩序，尤其是社会经济秩序，公共秩序维持功能成为其核心功能或者功能重心。但是，从19世纪晚期尤其是20世纪30年代开始，“国家干预主义”逐渐取代了自由放任主义的主导地位，行政系统开始主动涉足社会生活的各个领域，尤其是在经济与社会发展领域大规模地制定与实施各种经济与社会发展政策。各国行政系统的功能范围大大扩张，各种政府发展功能尤其是经济与社会发展功能越来越在其功能结构中占据着核心地位。而在极端信奉国家整体计划功能或者说“国家主义”盛行的社会里，尤其是在苏联式社会主义国家，行政系统在社会生活各个领域直接制定与实施国家计划，其功能范围几乎与社会生活领域相一致，整个国家成为一个计划与生产托拉斯。

另一方面，行政系统功能结构观还包括对系统内部职能分工发达程度的认知与价值取向模式。在社会政治实践中，行政系统的职能或者功能分工发达程度实质上是行政权力的专业分工及其技术化程度问题。就现当代国家而言，这一般是由各国以宪法或基本法的形式予以规定的。但是，相关法律的制定过程也只不过是各个社会关于行政系统内部职能分工及其专业化程度的占主导地位的认知与价值取向上升为国家意志的合法化过程。因此，不同国家行政系统内部功能结构或者说专业化程度，归根到底，是由各自社会占主导地位的相关认知与价值取向模式所决定的。

综观人类社会发展史，行政功能文化基本上可看成是以“全能普化型”功能观与“有限分工型”功能观为两端，以系统的功能范围与内部分工发达程度为基本衡量指标，所共同构成的一个价值取向连续体。其中，全能普化型行政功能文化又包括两方面的含义:就功能范围方面而言，这种价值取向极端崇拜行政系统，认为它是全能的，有能力也有必要统揽社会一切事务，因而所有社会决策权力都应该由该系统统一行使。我国传统型计划集权体制的产生应该可视为是这种价值取向的结果。而在系统内部专业化分工方面，行政政策的具体制定者与实施者也被认为是全能的，官僚是“通才”，行政机关是全能机构，能同时集决策、执行、评估与控制等诸项功能于一身，故而也就没有必要进行分工。事实上，在传统型农业社会，政府面临的公共事务相对简单，社会也不能提供足够多的剩余资源来供养规模过大的行政系统。于是，全能普化型行政功能文化便应运而生。这在社会政治生活实践中集中体现为类似于美国学者雷格斯所说的“融合型”行政系统，即以职能与权力高度集中为特征的行政系统的出现。^[22]然而，在科技与信息量突飞猛进的现代社会，行政系统所要处理的社会事务迅速增多，而且日益复杂，瞬息万变。与此相适应，行政系统的功能范围大肆扩张，行政政策制定及其实施的专业化、技术化要求也不断细化、深化。此时，不仅“全能机关”的神话迅速破灭，行政系统的能力局限性也日益凸显。相应地，有限政府观和系统内部功能分工与专业化价值取向，即所谓有限分工型行政功能文化逐渐取代全能普化型行政功能文化而成为现代行政文化体系的重要组成部分。在社会行政生活实践中，各国行政系统的功能范围及其内部结构也发生着相应变化，体现了行政文化与行政系统实践之间的互动。

(三)行政运行文化

这里所讲的行政运行文化实质上是关于行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称之为行政过程观，主要是指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的、关于各种行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。其核心问题是行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。纵观人类政治发展史，关于行政系统运行机制的价值取向主要有两种模式，即自律本位的人治模式与法律本位的法治模式。事实上，我们可以认为，各国行政系统运行机制的价值取向模式经历了或正在经历着一个由自律本位向法律本位逐渐发展的过程。

所谓“自律”，即行为主体主要遵循由自身内在意志和个人情感引申出的道德规范，并以这一道德规范为依据，选择与之相适应的行为规则与行为方式的心理与行为过程。“自律本位”表现在行政运行实践中，实质上就是以主观意志与个人情感作为行为依据的人治型行政运行机制。这一价值模式往往要求按照少数政治精英乃至某个权威人物的个人意志制定与实施行政政策，治理国家。于是，行政系统运行的效果与质量便只能维系于政治精英的个人意志与品质，对行政行为不用事实上往往也无法进行必要的法律约束。其典型表现是推崇贤良政治，清官政治，主张行政行为道德化、“人情化”。实践表明，从长期看来，这种自律本位的人治型行政系统运行机制的实施结果只能是人存政存，人亡政息，不仅导致行政决策重大失误不断，而且由于缺乏连续性与一致性，使得政局也动荡不安，给国家现代化建设事业和人民生活带来沉重灾难。

另一方面，所谓法律本位，就是从人性不完善的基本假定出发，强调法律的至上性，认为行政系统及其运行机制，乃至整个社会政治生活系统都应该实现规范化、法治化；行政系统的一切权力与行为都应该受到法律的制约，系统的功能、结构、运行程序及其规则也都应该由法律明确界定。简言之，就是要求行政系统的运行及其行为走上法治化轨道，实现依法治国，建立起法治国家。实践同样证明，相比自律本位的人治而言，法治化能使行政行为更为周密、科学、规范、稳定，也更民主，更能代表大多数人的利益。

当然，在行政实践过程中，完全的人治与完全的法治都只能是一种理论上的纯粹假想。而且，由于法律的相对稳定性往往同时难免趋于保守与僵化，这使得完全的法治与人治一样并非十分完善的行政运行机制。在实践中，各国行政运行机制的取向模式大都兼具法治与人治的部分特色，只是各自所占比重有程度上的差异而已。这也正是世界各国，甚至同一国家的不同历史发展阶段，其行政系统的实际运行规则与运行方式呈现出多样化、复杂性特征的主要原因之一。

(四)行政公共关系文化

行政公共关系，通常是指行政系统的各种对外关系的统称。由于行政系统与各种社会组织之间的关系在前面几种行政文化类型中已经涉及，这里所讲的行政公共关系其实就是行政系统与社会民众之间的关系。所谓行政公共关系文化，也可以称为政民关系观，即社会关于民众在行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向，是人们在社会化过程中形成的，关于行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。思想是行动的先声，民众参与行政过程与否及其参与方式均直接受制于他们对自己在该系统中所承担角色的价值认知。实际上，阿尔蒙德基本上正是从这个角度对政治文化进行分类的^[23]。因此，我们也可以从这个角度出发，把行政公共关系文化划分为传统型、服从型与参与型三种类型。在不同类型行政公共关系文化的影响与制约下，社会民众对行政系统的态度及参与方式有着较大差别。

在传统型行政公共关系文化中，社会民众没有意识到也不想意识到行政系统及其运行过程的存在，没有意识到也不可能意识到具有行政过程参与者权利的公民角色的存在。事实上，社会成员并不期望从行政系统获得什么收益^[24]。在这种文化背景下，有无现代意义的公共行政及行政关系都是值得商榷的。不过，无论如何，这种价值取向模式对传统社会专制型行政系统的存在与维持都是必要的。这也正是各国历代封建专制王朝鼓吹愚民政策，禁止民众议政的根本原因。与之相反，在服从型行政公共关系文化中，民众对行政系统及其运行过程，尤其是对行政输出过程存在强烈价值取向。这意味着人们开始关心起公共权力系统制定与实施的政策与法令，至少是对与自身利益密切相关的政策、法令开始关注。然而，此时社会民众仍然很少注意到行政系统的输入环节，也即行政政策的制定与形成过程；没有意识到，也不要求影响行政政策的制定与形成过程，更没有想到要参与这一过程。简言之，社会民众基本上是被动的，他们被要求而且自身也倾向于服从行政系统的一切输出。这种倾向往往会促成专制制度的形成，典型社会是近现代以来直到二战结束之前的德国与日本。

随着社会各个领域的持续发展，尤其是经济、文化生活水平的不断提高，社会民众会逐渐意识到，且日益倾向于通过各种途径来影响行政政策的制定与实施过程。由此，最终必然会形成所谓的参与型行政公共关系文化。在这种价值取向模式的影响下，大多数社会民众都认为可以而且有必要对行政系统及其运行过程施加影响和进行控制。他们把行政系统当成是促成公民利益得以实现的合法途径，因而会向系统提出各种期待与要求，且把这些要求的实现与否及其实现程度作为自己支持该系统与否的核心依据。因此，与这一文化形态相适应的只能是民主参与型的现代行政系统。这种行政系统类型的最明显特征在于它不仅本身就是一个社会民众整体性利益的合成与实现系统，而且，更为重要的是，社会民众意识到他们能够并且有必要对行政过程进行控制与影响。事实上，他们一直在努力通过种种途径与方法对这一过程产生影响。^[25]由此可见，特定社会的政民关系观不仅直接影响与制约着该社会的民众对行政系统及其运行过程的情感态度与参与方式，事实上，它还会直接或间接地改造着行政系统的基本性质与内部构成。

综上所述，行政文化主要从两个方面对行政系统产生影响与制约作用。一方面，当这种认知与价值取向模式跟现行行政系统的内在属性相适应或者说相协调时，它就会对该系统的存在起进一步的巩固与维持作用。在传统型与服从型行政文化占主导地位的传统或过渡型社会里，社会民众崇敬或迷信权威，这是一些专制型行政系统赖以产生并得以长期持续存在的一个基本原因。然而，另一方面，在一定的历史条件下，当社会民众的文化素质、自我利益意识、民主参政愿望等方面发生根本性变化时，行政文化模式本身就会发生本质上的变更，也即会演变成另一种文化模式。相应地，社会民众不会再对现存行政系统感到满意。或迟或早地，现行行政系统将会面临变革乃至革命的压力。

当然，行政文化本质上是一种社会观念形态，往往具有多元性，在同一社会同时存在不同类型的行政文化模式。至于何种行政文化能够成为主流的模式，则表现为不同类型行政文化之间的竞争问题。事实上，一种行政文化能否成为主流文化模式，需要通过行政系统的现实结构来加以体现与检验。或许更为重要的是，行政系统往往在促成一种行政文化的形成，甚至是在促使其上升为一种主流行政文化类型的过程中起着重要的推动作用。比如，在西方国家，保守性政党执政的政府往往会使得行政系统带有更多的保守色彩，有利于保守主义行政文化在思想领域地位的提高；相反，进步主义政党执政的行政系统则一般有助于进步主义行政文化类型的产生与发展。原因其实很简单，行政文化也只是行政系统存在现实在社会民众内心的反映与沉淀，并不是一种能够脱离事实而凭空产生的“神话”。