政治生态及其对行政系统的影响

二、政治生态及其对行政系统的影响

行政的政治生态，也就是政治环境，是处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。一般都认为，行政系统是政治系统的一个次级系统，是国家意志的执行系统。因而，在特定政治系统之中，与其行政系统相并列的其他部分共同构成了该行政系统的政治生态。相对于其他因素，政治生态因素与行政系统的关系更为密切，政治生态对行政系统的影响往往也更为直接。事实上，当代行政学界普遍认为，很难把行政行为从政治行为中区分开来，政治与行政密不可分。

对于行政系统政治生态的构成，国内学术界有狭义与广义之分。二者的区别主要在于是否要把法律制度包含在内。持狭义政治生态观的学者直接把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析，比如，黄达强与刘怡昌主编的《行政学》教材就采取了这种立场。而持广义政治环境观的学者则明确指出:“(行政系统的)政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。”^[15]不过，法律制度其实就是社会政治系统的制度化表现，是社会政治制度的一种存在形态，难以与政治制度分开进行分析。因此，把二者当成并列的两种生态环境因素来分析并不合适。当然，在对政治生态因素进行研究时，我们必须把正式的制度规定与制度的实际运行状况结合起来进行分析。只有这样，我们才能真正理解和把握政治生态因素对行政系统的实际影响情况。总体上，现代各国政治系统中，对行政系统影响最为明显的政治生态因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分。根据系统论的基本观点，行政只是政治系统的一个次级系统，行政系统的内部构成及其运行方式必然要受到其母系统及其他并列子系统的制约与影响。

(一)国家政权组织形式及其实际运行状况

国家政权组织形式，是国家权力的排列组合方式。具体而言，就是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间的具体划分方式、互相关系及其制度体现。在现代国家政治体系中，国家权力组织形式包括两个方面的内容:其一，它包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权力在立法、司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。这方面内容实质上就是国家权力的横向配置形式及其制度体现。其二，它还包括国家结构形式这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。这方面内容的实质是国家权力的纵向配置形式及其制度体现。

行政活动是国家公共权力活动之一。行政系统的存在、运行与发展总是围绕行政权力的行使这项基本国家职能展开的。作为国家权力配置方式及其制度体现的国家政权组织形式，直接决定着行政系统在整个国家公共权力体系中的地位。它从根本上，也就是从宪政制度层面决定着行政系统的基本结构、功能、运行程序及规则，以及与其他公共权力主体间的互动关系。政权组织形式不同的国家，行政系统的权力来源、行使方式、在整个国家政治生活中的地位都存在着很大的差异。

当今世界各国的政权组织形式基本可以分成两大类型，也就是纵向上的联邦制与单一制，横向上的分权制衡体制与议行合一体制。在联邦制国家与单一制国家之间，比如美国与中国，它们在纵向各层级行政系统之间的相互关系方面就存在着很大的差异。类似地，在实行分权制衡体制的国家与实行议行合一体制的国家之间，比如大多数现代西方国家与一些社会主义国家之间，它们各自的行政系统在与其他国家权力机构之间的关系方面同样存在着巨大差异。具体地，在实行议行合一体制的社会主义中国，行政系统与包括法院和检察院在内的司法系统相并列，都由同时是立法机关的国家代表机关产生，从属于国家代表机关，对它负责，受它监督。而在实行分权制衡体制的美国、法国等西方国家，行政、立法与司法机关都是并列分权，相互制衡，共同行使国家公共权力的平行机构。事实上，即使是在西方各国或是社会主义国家阵营内部，由于政权组织形式上存在着不同程度的差别，使得各国行政系统在国家政治生活中的地位与作用也有较为明显的差异。

值得注意的是，政权组织形式这个因素既包含了制度规定层面，也包含了制度实际运行层面的内容。制度层面是法律制度，往往就是宪政制度对国家公共权力配置方式的制度规定与体现，而制度的实际运行状态则决定了实际的权力布局及权力主体间的真实互动关系。我们在分析特定政权组织形式对行政系统的影响时，不仅要分析制度层面的影响，更要分析实际运行层面的影响。当然，制度的运行层面是与所在社会法律制度的发达程度密切相关的。在具有高度发达法律制度的国家或地区，由于具有健全的立法、执法与法律监督体系，法制化程度较高，基本实现了依法治国，行政系统的实际运行状况与法律制度的规定基本一致。相反，在法律制度不健全的社会里，类似于雷格斯所说的棱柱型行政模式基本上在所难免，只是程度上有所区别而已。相应地，即使存在各种现代宪政制度的形式规定，也很难得到有效的贯彻落实，行政系统往往很少受到正式制度规定的限制，并在大多数情况下成为社会最有权势的公共部门。

(二)政党制度

现代意义的政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府决策，以期取得和行使政治权力的社会政治组织。一般认为，通常所说的政党制度是从较为广义的角度来讲的，主要包括两方面内容:一方面是现实中的政党政治格局及其运行情况；另一方面则是指经由法律规定或实际政治运作形成的，有关政党的社会政治地位、作用，尤其是执(参)政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系。后一方面的内容是狭义政党制度的内涵所在，这就是政党制度作为一种正式制度类型时的含义。

当代著名美国政治学者塞缪尔·亨延顿认为，现代与传统政治体系的关键性区别就在于现代政治体系建立起了现代政党体系^[16]。事实上，尽管政党制度千差万别，当今世界各国基本上都存在政党。这些政党在不同程度上参与国家政治生活，行使政治权力与权利，成为现代政治生活中的一个基本组成部分。具体地，政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响:其一，是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。一般来说，政党力图形成人们对问题的某种倾向性，并在动员人们支持和联合时发现新问题。其二，是运行自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制订与政策对象双方。这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。其三，或许是最重要的，就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够直接地运用行政权力来实现自身政治主张。在民主政治国家或地区，行政系统在功能取向、组织规模、运行方式等方面往往都带有明显的执政党色彩。比如，在当代美国，民主党执政时的美国政府往往带有较强的干预主义色彩，而共和党政府则一般要反对过多的政府干预，有时甚至叫嚷着要恢复传统美国的自由放任主义。

现代政治实践表明，一方面，政党一旦产生，就必然要对行政系统及其运行过程产生各种影响；另一方面，现代政党也要依靠行政系统来实现自身的政治纲领与政治目标。^[17]因此，二者之间其实是一种互动关系。不过，这种互动关系到底如何，最终是由该社会的政党制度所决定的。政党制度直接规范与影响着政党与行政系统之间的互动关系，也决定着政党在行政生活中的影响方式与分量。

(三)社会团体与社会流通性的发达程度

社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。西方学者往往称之为社会利益集团。雷格斯认为，社会组织可以分为两类:一类是基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家族；另一类是以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体(社团)。一个国家或地区社会团体的发展情况，体现了该社会公民结社与自治能力的发达程度。

不同社会中，自然团体与社会团体对行政系统的影响不一样。在古代社会，政府或者说政治权力往往就是由一些自然团体，如家庭或家族直接把持。到了近现代，自然团体的影响力逐步消退，而现代意义的社会团体则发挥着日益重要的影响力。雷格斯认为，在现代社会，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”(Vehick)。通过它的作用，社会公众的许多特殊利益要求、愿望才能有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往需要通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。他认为，社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。^[18]在西方颇为流行的团体理论干脆认为，社会公众个人在政治过程中是无能为力的，只有通过组成利益集团，也就是社会团体，才能真正有效地影响行政系统的运行过程，进而实现自身的利益要求与愿望^[19]。事实上，自20世纪70年代中后期开始，席卷全球的所谓新公共管理运动包含有一项相当普遍的内容，也就是公共权力(主要是行政权力)的社会化发展趋势，其本质通常被认为是还权于社会，主要就是还权于各种社会团体组织。这一改革与发展趋势既表明了社会团体组织在当今各国行政生活中的地位和影响力的不断强化，也显示出社会团体组织的发展同时也是现代行政系统社会化改革得以实现的前提与保证。但是，另一方面，行政系统也可以促进或是制约社会团体的发展。就像一些发展中国家的情形那样，社会团体可能被禁止或很难获得影响行政系统的合法渠道，不能或是难以真正有效地影响行政系统的决策与运行过程，这就会使得人们组成社会团体的动机与需求大大减弱；在某些干脆禁止社会团体合法存在的社会里，自然也谈不上什么社会团体的发展与影响了。

与社会团体的发展相关的另一个重要的政治生态因素是政治社会流动性及其发达程度。在这里，社会流通性指的是社会民众参与政治生活的可能性及其程度。其中，流动的可能性是指社会上有无参政的渠道，渠道的多寡，及渠道的畅通与否。参政渠道越多，通畅性越好，民众参政的可能性或说社会流动的可能性就越大；反之则越小。社会流动程度是指民众参政的广度与深度。广度越大，意味着民众参政的范围越广泛；深度越大，则表明民众参政的真实度及有效性越可靠。因此，社会流动性实际上是一个社会政治生活民主化程度的代名词。这一因素对行政系统的影响力是非常巨大的。在流动性较强的社会里，人们将有可能积极参政，通过各种渠道影响与制约行政系统的功能结构、运行程序及规则的形成，推动行政系统最终按照符合民众整体利益的方向运行和发展；反之，在流动性不足的社会里，社会民众往往无从参政，最常见的就是消极参政，对现行行政系统持冷漠甚至抵制态度，在极端情形下，还可能出现“官民对抗”的官僚专制型行政系统。从另一方面来看，行政系统的自身特性也会对社会流动性产生制约作用。一般来说，在封闭型行政系统条件下，社会流动性必然会大大削弱，而在实行开放式行政机制的情况下，则有利于社会流动性的加强。正因为如此，社会流动性有时被作为是行政民主化与开放程度的代名词，直接影响与制约着系统与生态环境之间的互动关系。一些学者也往往并不视之为生态环境因素，而是把它作为行政系统的内在结构特征之一。不过，在这里，社会流动性不只是行政系统的流动性问题，更重要的是要反映整个社会政治系统中的流动性特征，因此，把它作为一种行政系统的生态环境因素来对待更为适宜。