经济生态及其对行政系统的影响

一、经济生态及其对行政系统的影响

经济活动是人类社会最基本的社会活动，作为人类公共权力活动主要存在形态之一的行政活动，自然要受到各种经济活动的影响。雷格斯认为，社会经济机制和生产发展水平是影响行政最主要的生态环境因素，行政模式基本上是由该国经济结构所决定、塑造的，故称之为行政第一环境因素。如果把特定行政系统的各种生态环境因素看成是一个与行政系统相并列的环境系统，那么其中的各种经济因素共同构成了特定行政系统的经济生态子系统。

具体地，特定行政系统的经济生态子系统，通常称为经济环境或者经济生态，是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。一般来说，尽管在具体内涵或存在形式上会有不同程度的差别，当今各国行政系统所面临的经济生态仍然存在着一些共同的基本构成成分。结合学术界相关观点，行政系统的经济生态基本构成应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。

(一)经济力量

所谓经济力量，即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。比如，一国行政系统的经济力量因素就是指这个国家的社会总生产能力与国民财富总量。经济力量是特定行政系统最基本的总量经济因素，它直接决定该系统所处的社会经济发展阶段，决定着行政系统赖以生存的社会物质财富基础。因此，经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。这种关系可以用以下箭头关系较为直观地表现出来:

具体地，一方面，由于社会经济力量直接决定着社会的社会生产力发展水平，从而也决定着社会经济发展阶段。根据政治经济学基本常识，作为上层建筑一部分的行政系统必然要与该社会所处的社会生产力发展水平和社会经济发展阶段相适应。在不同社会历史发展阶段，行政系统的系统规模、体制结构以及运行方式都会存在根本区别。另一方面，经济力量还包括特定社会的国民财富总量，这也就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。马克思主义认为，只有当社会生产力发展到一定阶段，产生了足够多的社会剩余产品之后，才会产生公共权力活动，这当然包括行政活动。与此同时，只有当国民财富总量，从而这种社会剩余产品在规模上不断扩张时，行政活动包括其职能、收入、支出与组织规模才能实现有效的扩展。行政发展的历史证明，超过了国民财富承载能力的行政系统最终只能走向变革，乃至破产。

不过，行政系统并不只是单方面地接受经济力量因素的制约与影响作用。无论处于何种社会发展阶段，行政系统总会采取一定的行政手段与措施对社会经济力量施加影响。这些手段、措施的性质及实施效果会在不同程度上推动或阻碍社会经济力量的发展进程。事实上，许多发展经济学与现代化理论认为，在发展中国家，往往只有行政系统才是现代化进程的主导力量^[7]。这种观点尽管日益受到批判，但是，当今许多发展中国家所采取的政府主导型发展模式正是基于行政系统对社会经济发展的反作用功能而产生的一种现代化模式。

(二)社会经济结构

社会经济结构是一个国家或地区国民经济中一系列相关经济结构性因素的集合，它包括不同所有制经济主要是国有经济与私有经济或者说公私经济力量比例关系，国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程度。

社会经济结构对行政系统的影响主要可以从三个方面加以分析。首先，社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成，即生产资料归谁所有、生产过程中的地位关系(阶级关系)以及产品如何分配这些问题。社会生产关系属于社会基础建筑，它必然要对作为上层建筑主要成分之一的行政系统产生基本性的影响和制约作用。其次，社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选用^[8]。一般地，国有经济所占比重越高，国民财富分配越不均衡，行政职能扩展、政府干预社会经济生活的频率就越高；反之，则频率越低。最后，社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。这是一个标志社会中“职业主义”和“技术专业化”发达程度的社会经济结构性因素。事实上，雷格斯正是以这一因素为主要标准对各国社会环境进行分类，进而形成其著名的“农业型—过渡型—工业型”社会形态模型的。在雷格斯看来，各国行政模式的结构特征或所属类型正是由其所处社会环境的结构性特征，尤其是社会分工与专业化结构所决定的^[9]。

不过，行政系统同样可以通过各种手段促成特定社会经济结构的巩固甚至变更。行政系统所确定的各种社会经济发展目标，以及为实现这些目标所采取的有关政策措施的制定及执行情况，都会促成社会经济结构不断进行新的重组。社会经济史表明，在政府实现放任主义政策的自由资本主义时期，国有经济成分微乎其微；及至国家干预主义及福利主义盛行时，国有经济在资本主义国民经济体系中的比重明显上升，一般达到10%～20%，有时也高达30%以上；而在立志于社会完全平等的社会主义计划经济国家，其国有经济成分往往占整个国民经济的90%以上^[10]。此外，由于行政系统在整个社会生活中的特殊地位，社会分工与专业化发达程度往往首先要通过行政系统来体现，行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或促成整个社会系统“职业主义”和“技术专业化”的实现程度。

(三)经济体制及其影响

经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。其核心就是所谓的社会资源调配制度，也就是社会资源的调配是以市场机制为主，还是以政府调节机制为主的有关制度规定及其实际运行状况问题。

改革开放以前，国内大多数学者一般把计划与市场这两种经济体制对立起来，把计划经济体制看成是社会主义国家的本质特征，而把市场经济体制看成是资本主义国家的本质特征，进而顺理成章地认为高度中央集权，严重政企、政社、政事不分的行政体制是社会主义国家行政系统的应有之义。但是，正如1992年春邓小平在南方谈话中所指出的:“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”^[11]如果把各国经济体制结合起来考察，我们就会发现，既不存在纯粹的计划经济体制国家，也不存在纯粹的市场经济体制国家，各国经济体制都分布在一个从纯粹市场体制到纯粹计划体制之间的社会资源调配机制连续体之中。这种体制上的差别也会在各国行政系统的职能范围、运行方式及手段等各方面体现出来。经济学家刘国光曾经根据计划与市场的不同组合方式，对各国经济体制进行排序。与从纯粹的市场经济体制到纯粹的计划经济体制这个社会资源调配机制连续体相对应，各国行政系统所担任的角色也构成一个由消极放任的“守夜警察”到唯一的社会经济活动组织者的角色连续体，其经济职能呈现出由弱到强、由简单到复杂的序列趋向性。同时，行政系统的运行方式、手段也随之作相应变化^[12]。因此，一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式、行政手段与方法一般都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系。

当然，行政系统并不是消极地跟随经济体制而变迁的，它也能不同程度地对经济体制产生影响，乃至于进行积极的改造。一方面，有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的。比如，人类史上出现过的接近纯粹类型的计划经济体制的形成，在很大程度上是通过行政系统对私营经济的强制性赎买，乃至于直接没收，以及随之而来的大规模政府直接投资，才得以实现的。事实上，制度主义经济学家往往认为制度的产生是一种带有较强偶然色彩的经济人的理性选择过程；然而，一旦作出选择，就会对人类经济社会发展进程产生根本性影响。^[13]另一方面，当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一定的行政机制才能有效运行。计划经济体制离不开强有力的集权式行政体制及相应的运行机制的存在，市场经济体制的健康运转也需要行政系统有效的经济与社会秩序维护功能予以保障。

(四)科技水平及其影响

科技水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。由于科技水平从根本上决定着一个国家或地区的社会生产能力，因此邓小平称之为“第一生产力”。国内学术界大多把这一个因素视为经济力量因素的应有之义，往往将其作为一种经济力量因素进行分析。不过，科技水平，也就是科技发展发达程度有相对与绝对之分。绝对水平很好理解，是特定社会的科技能力绝对总量，是一个数量与总量概念；相对水平则是一个比较的概念，含纵向相对水平与横向相对水平。无论是绝对科技总量，还是相对科技水平，都会对该社会的行政系统产生重要的影响。除了发挥与其他社会生产力因素相同但更为基本的影响作用之外，仅仅从技术手段层次，科技水平因素也会对行政系统产生越来越重要的影响能力。

首先，行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。尤其是在知识经济方兴未艾，社会信息量急剧膨胀的今天，行政系统日益离不开由各种高科技手段和产品建立起来的高效率信息搜集与处理系统，以及在这一平台上构建起来的公共服务系统，其典型是电子政务的发展现实。

其次，科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。高科技机械设备的运用，自动办公与信息处理系统软件的引入，将节省许多中下层人力资源的使用需求；但在高层，却因为需要处理的信息与决策事务在质与量两个方面的剧增，行政系统对高层决策及专业人才资源的需求大大扩张。其结果是，在不久的将来，目前仍为大多数专业人士所诟病的行政系统“官多兵少”现象将很有可能成为一种正常现象。这不仅有助于实现行政组织结构的拉平化，而且使得其结构有可能由传统的金字塔型结构转化为上、中、下层规模相近的梯形乃至于长方形结构。

最后，这些结构变量的改变又会对行政权力的配置和行使方式产生重要影响，产生与其相适应的以分权化为取向的变革。^[14]

不过，行政系统对社会科学技术水平往往也会产生重要的推动或阻止作用。当今世界主要国家大多数实行过或正在实施“科教兴国”或类似的科技发展政策。这些政策措施对各国科学技术水平的加速发展产生了明显的促进作用。其典型是二战后日本自20世纪60年代以来实施的“教育立国”与“科技立国”政策及其效果。另一方面，许多发展中国家，尤其是一些政教不分的国家，其行政系统坚持实施与现代科学技术发展要求相抵触的带有很强宗教成分的政策立场与制度，使得本国或地区的科技水平长期得不到发展与提高。一些坚持原教旨主义的宗教国家一般可以看作是这种类型的典型。