西方政府职能的发展与实践所涉及的问题

一、西方政府职能的发展

西方国家政府职能的发展与其关于政府和社会关系理论的发展密切相关。在西方思想发展史上，相互更替和交织的政府干预观点和自由放任观点，成为西方政府职能确立和变动的理论基础。

西方政府职能发展的理论与实践，涉及两方面的关系问题。其一是政府与社会的经济生活的关系，其二是政府与社会的政治生活的关系。例如，在西方社会史上，人们“曾以经济自由和政治自由两种名义谴责政府的干涉”⁽¹⁵⁾。因此，考察西方政府职能，应当从上述两种关系入手。但是，政府与社会的经济生活和政治生活这两种关系相互渗透，就自由放任主义而言，它“不仅是一种经济理论，而且是一种政治信条”⁽¹⁶⁾。因此，在此主要分析西方国家的政府与社会的经济生活这一更为基本的关系。

在西方，资本主义生产关系是在封建社会母体中孕育形成的。从15世纪末开始，随着作为资本主义生产前驱的商业资本的迅速发展，重商主义便逐渐形成和发展起来。重商主义是资本原始积累时期代表商业资本利益的经济学说和经济政策。在重商主义那里，只有金银才是一国真正的财富，除了开采金银矿藏之外，只有对外贸易才是财富的真正源泉；对外贸易的原则是“少买多卖”，多收入少支出，只有出超才能保证金银的进口。为了实现上述目的，重商主义强调运用国家力量干预经济生活，保护国内工商业，以促进对外贸易的发展，并采取行政手段，或者限制货币输出，或者实行保护关税政策。

受重商主义学说影响，当时西欧许多国家积极地干预经济生活，采取一系列措施，加强对外贸易管制，禁止货币输出。这些政策的实施曾经在资本主义原始积累时期促进了货币资本的积累，确保了吸收和保存国内所需要的金银，推动了资本主义生产的发展。

到了17世纪中叶，随着资本主义社会生产力的进一步发展，对政府管理经济提出了新的要求。重商主义所主张的国家干预经济生活、垄断对外贸易的经济政策，已经成为资本主义生产进一步发展的障碍。针对这一情况，英国古典经济学家亚当·斯密适时地提出了新的经济政策。

斯密的经济政策以自由放任为基本原则。斯密反对重商主义学说，反对国家对经济的干预，认为人们受利己主义本性的驱动，都从自己的利益出发去从事各种活动，“固然，他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途”⁽¹⁷⁾。尽管人们在活动中所盘算的只是他自己的利益和安全，而非公共利益，但是，“在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”⁽¹⁸⁾。因此，斯密崇尚看不见的手的力量，倡导自由放任原则。他认为，每一个人，只要不违反正义的法律，都应听任其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争。因此，国家就被完全解除了监督私人产业、指导私人产业、使之最适合于社会利益的义务。按照这种自然自由的制度，国家所应履行的职能仅包括:第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。⁽¹⁹⁾总之，在斯密那里，政府的职能只是保证一个有利于资产阶级发展生产和积累财富的和平环境。

斯密的自由放任学说产生了深刻而广泛的影响。它不仅曾经成为决定英国和其他一些西欧国家政策的重要因素，而且其影响也波及北美，使美国一些早期的制宪者的政治观点和经济政策打上了斯密思想的印记。在政治主张上，汉密尔顿的许多言论便与斯密的观点十分接近，麦迪逊提出的国家只应管国防、司法、公共工程，其他一概不管的观点与斯密所列举的君主职能雷同。在经济改革上，至少在宪政时期，斯密具有压倒一切的影响，宪政会议否决了所有赋予政府以广泛权力的法案。在国内贸易方面，美国成了最自由的国家。它到19世纪中叶，大体上已达到了斯密所理想的“完全自由”的境地。⁽²⁰⁾至19世纪末，自由放任主义已成为美国思想意识的主流之一，它不仅是政府决策与管理的思想依据，而且也积淀为一种普遍的社会心理。在政治上，自由放任主义主张小政府，政府除为经济发展提供必要的条件和保障之外，对其他问题应当听其自然，政府的存在只是弥补个人活动的不足。⁽²¹⁾

从实践来看，斯密所倡导的自由经营、自由竞争、自由对外贸易、自由对外扩张市场和殖民地的主张曾对资本主义经济发展产生了重要作用，而且也明显地改变了资本主义国家的政府管理。在相当一段历史时期内，资本主义国家的政府不再干预社会的经济生活，其职能主要限于保护国家安全，充当一个防止外来暴行和侵略以及维持社会秩序的守夜人。

然而，资本主义生产包含有内在的、不可克服的矛盾，即生产的社会化和生产资料私人占有之间的矛盾。这一矛盾表现为个别企业生产的有组织性和整个社会生产无政府状态之间的矛盾。这种矛盾发展的结果，必然造成资本主义世界的经济危机。1929—1933年，资本主义世界遇到了历史上空前严重的经济危机。这次危机不仅经历的时间长，影响的范围广，而且工业危机、农业危机、金融危机纠缠在一起，加剧了资本主义固有的各种矛盾。在政府运用保护关税、联邦储备系统对货币流通量和贴现率的调节以及社会救济这些传统的反危机措施无效的情况下，美国的一些经济学家认为政府对经济的干预不可避免，因而积极要求政府利用财政手段调节经济。尤其是英国经济学家凯恩斯于1936年发表了其代表作《就业、利息和货币通论》，通过批判新古典学派的经济理论，提出了以政府干预论为中心内容的经济学说。他指出，“有几件事情，现在操之于私人之手者，将由国家集中管理……国家必须用改变租税体系、限定利率、以及其他方法，指导消费倾向……要达到离充分就业不远之境，其唯一办法，乃是把投资这件事情，由社会来综揽；但这也不是毫无妥协折衷余地，还有其他办法，可以让国家之权威与私人之策动力量互相合作”⁽²²⁾。在凯恩斯看来，为了弥补市场机制自发调节的不足，“故政府机能不能不扩大，这从19世纪政论家看来，或从当代美国理财家看来，恐怕要认为是对于个人主义之极大侵犯。然而我为之辩护，认为这是唯一切实办法，可以避免现代经济形态之全部毁灭……”⁽²³⁾基于这种观点，凯恩斯主张政府干预经济生活，利用扩大政府开支，实行赤字预算、通货膨胀等手段来刺激经济活动，从而增加国民收入，实现充分就业，消灭经济危机。以上经济观点奠定了新时期西方国家政府经济管理职能的理论基础。

对于如何摆脱经济危机，西方国家不仅从理论上探讨出路，而且也诉诸于实践。在这方面，应首推美国第32届总统罗斯福实行的新政。罗斯福就任总统后，在美国经济学家的经济理论的影响下积极推行新政，运用国家政权的力量，对工业、农业、财政金融、对外经济等实行新的政策，以此来调整经济，应付经济危机。为此，罗斯福要求国会授权政府采取直接的、强有力的措施，并进行了史无前例的剧烈变革。罗斯福实行新政的结果，一方面，为了加强对经济活动的干预，重新组织了联邦政府，陆续增添了田纳西河流域管理局、联邦住房委员会、全国资源委员会和农村电气化管理局等几十个新机构、新部门，为政府管理经济提供了组织保障；另一方面，由于实行新政，使其政绩卓著:老年人有了生活保障，失业者可以得到救济，工人缩短了工作时间却增加了工资。⁽²⁴⁾虽然不能根除经济危机，但却在一定程度上缓解了经济危机。

二战后，西方国家已将垄断资本与国家政权熔为一炉，政府对经济活动的干预有了长足的发展。这主要体现为以下三个方面:一是扩大国家所有制，其途径是将某些私人企业收买为国有，或是通过财政拨款直接兴建国营企业，或是通过购买私人企业的部分股票，建立合营企业；二是国家消费的扩大，目的在于为垄断资本提供有保障的商品市场，刺激生产发展；三是国家干预的加强，即运用经济立法、税收、预算、赤字财政、货币信用政策、价值政策、“经济计划化”、国际经济调节等法律手段、经济手段和价值杠杆，来干预国民经济，影响再生产过程。⁽²⁵⁾尽管西方新自由主义经济学的学者们指责政府干预过多，崇尚自由市场和竞争，力主返回到自由竞争的社会中去，实行新的自由放任主义，而且，有的西方国家的政府也在实践上采取保守主义政策，例如里根政府从全面干预经济的立场撤退，尽量缩小干预的范围和程度，但这还不至于改变西方国家运用政府权力干预经济这一趋势。