未来教育政策制定的展望

二、未来教育政策制定的展望

对于我国教育政策制定的发展趋势，笔者以为不仅要把握其制定的过程和发展脉络，而且更要研究教育政策制定的背景与机理，并在此基础上探讨如何在复杂的情境下提高决策的科学性与合理性问题，而这种合理性的提升就是当代中国教育政策制定的发展状态。对于这一问题，李家成亦有较为深入的研究，他提出了四个方面的建议^[8]：

1.形成专业立场，重建价值体系

任何一种价值取向都是决策主体站在某一立场，以其现有的知识结构为基础，并立足于现实的价值判断做出的选择。如果决策主体失去立场意识，其就将会使价值选择迷失方向。在当前的背景下，我们在教育政策制定与决策方面所提倡的专业立场是必须密切关注教育改革的热点及其发展进程，必须尊重教育发展的内在逻辑。在此基础上，还必须明确教育改革的价值取向，以建立正确的教育政策价值体系。

（1）形成专业立场

公共政策的制定需要在科学分析的基础上，最大限度地发挥政治权力的作用。因此无论是进行科学分析，还是运用政治权力，都需要明确研究的立场，并正确处理好两者之间的关系。“从世界的复杂性和人类长远的利益考虑，科学分析和人类理性应成为公共政策制定的主导。公共政策制定应加强科学分析，使政治权力的运用以科学分析为基础，使科学分析或人类理智真正成为政治权力运用的基础。”^[9]因此若要处理好两者的关系，就必须对公共政策问题本身有清晰的研究立场。事实上，不同的人因为所处的立场不同，即使对待同一事物、同一事件也会有不同的关注重心，形成不同的看法。尽管目前已有很多教育政策研究者从管理学、政治学、社会学、经济学等视角对教育政策及其决策过程进行了分析，但是这都是在教育之外看教育政策。若要真正揭示教育政策的本质特征，还必须站在教育学的立场，即以教育改革与发展的内在逻辑为基础，并从教育学的视角去观察、思考和解决教育的政策问题。换言之，也就是在对教育改革与发展进行合理分析与研究的基础上，并从把握教育改革与发展的问题域及其方向的角度，去进行相关的政策设计，以制定出教育改革与发展所“需要”的政策，从而最终形成本领域的专业立场，增强教育政策的教育含量。需要强调指出的是，当我们承认教育是一个专业领域，并具有“专业”品质时，坚持以上这种立场就显得尤为重要。简言之，教育学立场的存在，可以丰富我们对教育政策制定过程的认识，同时为政策制定过程的完善提供新的研究视角。那么如何确立教育学的立场，以下两点尤其需要予以关注。

首先，这一专业立场应体现为教育政策制定过程中要强化对教育改革与发展的研究意识。教育政策是为解决现实存在的教育问题而产生的。诚如有学者指出的那样：“实践层面是决策的基础和依据，反映的是教育现场的问题和热点。”^[10]中国教育的发展状态受经济社会发展不平衡的影响很大，教育实践也会因此而各不相同，因而教育改革的路径也呈现多样化的特征。为此，各级教育决策部门完全可以在整体的政策背景下，寻找适合自己独特发展的决策空间，同时并依据本地区特有的教育发展状态，做出相关决策。而相应改革的突破，也完全可能对整体的政策制定走向产生良好的带动效应。例如，湖南汨罗素质教育政策的实施，就为20世纪90年代中国基础教育的整体改革提供了良好的政策资源。^[11]因此，在当前教育政策的制定中，不仅仅要关注上级的决策意图，而且还要增强自主探索的意识。

其次，这一专业立场还应增加专业人士参与决策的可能性。这又可以采取两种方式，其一是实现专家与决策者身份的合一，即教育决策者通过各种学习或培训提高自身的专业素养，增强自身的专业性或者让教育改革与教育政策的研究专家直接参与教育政策的制定与决策过程；其二是建立和完善专家咨询制度。这也是当前应予加大力度建设的一个方面。在庞大的专家队伍中蕴藏着巨大的力量，因此通过建立相关制度，就可以将专家们的智慧集聚起来，同时并完善决策的组织结构。

（2）重建价值体系

任何一项教育政策从政策备选方案的选择到政策出台的整个过程，都是一个价值选择的过程，同时也是受价值观指导的过程。所以，在选择政策备选方案和进行政策决策之前还必须首先确定政策的价值取向。正如美国学者拉尔夫·基尼所指出的，“把重点放在选择方案上的做法是一种局限于根据决策情况进行思维的方法，这是一种反应式的而不是前瞻性的方法”，应该将“思维的重点首先放在价值上，然后才放在可以实现价值的选择方案上”。^[12]

教育政策的制定要确立教育学的立场，就必须首先重建其价值体系。实际上，在公共政策领域，价值体系的重建一直是备受关注的问题。一些政策学者主张在思考当代社会问题及制定公共政策时，应该从宏观着眼，从国家、社会、民族、人类命运的高度来思考问题。^[13]而对教育政策价值系统的重建来说，正确认识教育在现时代的社会价值、教育的独特性，确立正确的价值取向至关重要，因为它将直接影响教育政策制定的方向。

2.教育政策制定主体的更新

决策主体素质的提高，将促进教育政策科学化水平的提升。而随着社会民主化进程的加快，教育政策决策主体会更具参与意识与民主意识。在此，国内学者李家成又从决策主体的理论素养提升与思维方式变革两个层面，对教育政策制定主体的决策能力增强问题进行了深入的考察。他的观点又体现在以下几个方面：

（1）决策主体理论素养的提升

由于教育政策所要解决的是教育的改革与发展问题，因此教育政策制定者的教育理论素养尤其是其对教育改革与发展理论的理解，就尤为重要，因为它会直接制约政策制定者的视野、认识深度、基本立场、政策思路等方面。为此，在教育政策制定的过程中，任何教育政策决策者及相关人员，都需要尊重教育理论，尊重教育学的独特性，加强理论素养的修炼。具体来说，应包括以下三个方面。

第一，加深对教育相关问题的认识。在教育政策制定过程中，决策者的决策行为必然会受到其观念的重要影响。而在这一过程中，决策主体通常要重点关注两类问题，首先是教育在社会发展和个人发展中的价值问题；其次是当前中国教育发展的整体状态与存在的主要问题。这两类问题实际上是关于教育的本质和现实的问题，而只有认清了这两个问题，才能制定出既符合教育规律又符合现实需要和有效的教育政策。因此，教育政策必须尊重教育本身的独特性，提升其专业品质，把握核心的政策目标，并在各种外在因素的冲击下，坚守教育改革与发展的基本立场，综合吸纳、自主创新。

第二，提升与政策制定相关的知识素养。知识作为累积的经验，会影响人们对事物的认识，进而影响个体的行为。作为决策者，他对决策价值的再认识，在政策决策过程中持有的程序意识、责任意识、方法意识，都会直接影响其具体的决策行为，以致影响决策的质量。从这一意义上来说，教育政策制定者对政策科学的认识，也是非常重要的具体素养之一。

第三，深化对权力与责任关系的认识。教育政策在一定程度上就是实现利益的重新分配，决策者的决策行为必将直接影响到教育相关领域的改革与发展。对于这一点，李家成认为，决策者除了要重建自身的价值体系外，还需强化对自身权力与责任关系的系统认识，而这又可以视为是决策者的自我意识。从权力角度来说，权力意识是决策者作出决策的认识前提，即决策者权力的行使必须在法律规定的范围之内，决策者对其他领域在教育政策中的强行介入和多元渗透需要有“维权”意识。与此同时，在教育政策制定的不同层级之间，应有明确的权力划分，即每一层级都拥有自己的权力空间。只有明确各主体的利益，才能建立合理的利益协调机制。因此，教育领域需要有自己的“权力”意识，并明确、主动地表达自己的立场。从责任角度来看，责任是与权力相伴而生的。教育决策者决策行为的结果直接体现为教育政策方案，对教育的改革与发展产生多方面、长时期的影响。为此，决策者需要意识到决策的“责任”，正视自己的决策行为，以合理的方式降低决策风险，并承担相应的决策责任。当然，决策“责任”的承担是以“权力”的获得与运用为前提的，“权力”与“责任”的需要亦构成了对等相应的决策状态。

（2）政策主体思维方式的变革

政策主体思维品质的提升和思维方式的完善，有助于提升教育决策的理性水平。李家成从综合系统性思维、动态发展性思维以及主体介入性思维三个方面对政策主体思维方式的变革进行了深入的分析。^[14]

第一，应该进一步明确和增强决策者战略性的综合系统性思维。教育的改革与发展，牵涉到诸多的关系域，例如教育的规模、效益与质量的关系，教育发展目标与现实的可能关系，教育与公共政策等相关领域的依存关系等。在教育决策中，需要有战略性的思维方式，形成清晰、系统的认识框架，并以整体的视野、系统的思维方法去认识当前的教育政策问题。

第二，需要进一步确立和发展“动态发展性思维”。教育政策和其他公共政策一样，都是政策主体针对现实世界所做出的选择，并将直接带来相关现实世界的变迁。因此，无论是从教育政策与教育改革的关系来看，还是从教育政策本身的构成来看，都必然具有明显的动态性。为此，教育决策者就需要形成时间意识、过程意识、动态发展意识，增强在复杂的发展过程中把握机遇、主动介入、促进教育发展的生成性思维。正如李家成引用法国学者莫兰的观点：“重要的是不要做一个平常意义上的现实主义者（使自己适应直接的现实），也不要做一个平常意义上的非现实主义者（使自己逃避现实的约束），重要的是做一个复杂意义上的现实主义者：认识到现实的不确定性，知道在现实中存在着看不见的可能性。”^[15]

第三，要进一步确立和发展“主体介入性思维”。主体介入性思维一定程度上是决策主体的主体意识与能力在思维方式中的具体体现。教育政策甚至全部的公共政策，其存在的基本前提就是政府积极介入社会发展之中。当前，在经济领域，政府与市场谁应处于主导地位的问题仍需要深入探讨，但是在教育领域，无论是现在，还是将来，政府将始终作为“领导者”发挥作用。从促进教育发展与完善的角度来看，政府的“领导”意识及其执政能力，可能会更为突出。因此，教育的决策者们不能没有积极介入的意识，不能放弃自己的领导权力，当然同时也要承担起相应的领导“责任”。

3.教育政策制定中的制度更新

制度更新主要包括健全与完善教育政策制定的体制和机制两个方面。所谓体制，是指教育决策组织之间内在的结构方式，所谓机制，则指的是决策过程的动态运行规则。教育政策制定体制的健全主要是指理顺中央教育行政部门与地方政府之间以及不同层级教育行政组织之间的关系，以形成不同层级政府之间以及不同层级教育行政组织之间权责及结构清晰的状态问题。对此问题，尤其是对于决策机制的完善问题，李家成从决策主体和决策过程的两大运行机制入手作了深入探讨。

（1）建立教育决策主体多元化及责任承担的机制

李家成认为，教育政策的制定需要建立决策主体多元化参与的决策机制，并合理确定不同主体所应承担的决策责任，以建立起权力与责任相统一的制度体系。从一个完整的教育政策制定的过程来看，教育政策制定的制度体系主要应该包括：①教育政策问题的收集制度。即通过建立开放的信息通道，将社会各方面对于教育改革的意见与想法予以汇集，并由专职人员负责处理。再就信息的来源来看，其不仅要关注人大代表和政协委员的提案和议案，还更要关注民意以及专业研究领域的最新研究成果。这一机制将有利于实现“开源”的作用，从而使进入政策议程的教育改革与发展问题获得多元主体的支持。②建立教育决策专家的咨询制度。教育决策专家咨询制度的建立亦非常必要，咨询制度包括决策咨询研究制度、专家会诊制度等。专家咨询制度的建立有利于增强教育政策制定的教育立场、专业品质和制定过程的科学性。③建立教育决策听证制度。教育政策涉及全社会的发展，其更是直接影响到不同主体的价值诉求。因此，在教育政策制定与决策的过程中，就有必要建立相关的听证制度，以多方听取社会各界代表的意见，做好综合协调的工作。④建立教育决策的公示制度。对于重大教育决策，在正式的决策方案通过之前，还可借助网络、新闻发布会、出版物等渠道向全社会公示，以积极收集来自各方的反馈信息。实施这一制度，不仅可以降低教育政策执行的成本，而且还能营造民主气息、提高教育决策的质量。⑤建立教育决策责任的追究制度。对于教育决策中的权力主体，还需要建立相应的责任追究制度，即在政策实施、政策评估中不断考察政策本身的合理性，而对于重大决策失误或由于决策者本身的原因所造成的决策失误，还应通过行政、法律等手段追究其决策失误的责任。

（2）关于教育决策过程的制度建设

教育决策主体的多元参与以及决策主体权力与责任的统一，构成了教育决策机制更新的主体环节，而主体的决策又是在具体的决策规则制约下进行的。因此，完善教育决策过程中的相关制度对于教育决策科学化与民主化也是不可或缺的一个重要方面。再就决策过程中的制度建设而言，还需要建立以下两个方面的相关制度：其一是继续完善、落实民主集中制的组织原则，以将原则转化为具体的制度；其二是重大教育政策需贯彻的集体决策原则。

4.教育政策制定中的文化更新

教育政策制定过程的完善，除了要建立健全相应的教育决策体制与机制以外，还需要从文化视角进行审视。有学者认为：“决策的运思与拍板过程，本质上是人的一种社会文化活动，因此，我们有必要也有可能把科学决策当作人的一种社会文化活动来研究。”^[16]所以，对教育决策机制的更新来说，我们不仅需要从决策主体更新与制度更新两个方面着手，还需要从更深层次的文化层面更新着力。若把教育决策置于政治文化的视域中，并从政治文化的视角去认识教育决策问题，就会发现教育政策制定与决策过程本身即包含着极为丰富的文化内容。有学者指出，中国传统政治文化的特征体现为家长本位的政治文化，权力崇拜的政治文化，自律诉求的政治文化，“潜规则”的政治文化，均平取向的政治文化；而中国政治文化现代化的目标定位则又应体现为“从家长的政治文化走向民主的政治文化”，“从人治的政治文化走向法治的政治文化”，“从子民的政治文化走向公民的政治文化”。^[17]诸如此类的研究都给我们以这样的启示，教育政策制定与决策机制的变革需要关注文化土壤的更新，其具体而言则又体现在教育政策制定过程中民主与科学精神的深层渗透。

（1）教育决策民主精神的培育

要培育教育决策的民主精神，首先就需要形成“主权在民”的理念，改变“唯上”的意识与“恩惠”的意识，并形成权责统一、服务与责任的意识。如果说，“唯上”意识与“恩惠”意识是中国传统政治思想、文化传统的基本象征的话，那么，民主精神则是对传统人性观、社会观的一次革新。

其次，教育决策民主精神的培育，还需要改变传统的“家长式”作风，尊重群体智慧，坚持民主集中制的原则。因此，在教育政策制定与决策过程中，还需要形成独立的判断意识，鼓励不同意见的表达，形成民主的文化氛围。

（2）教育决策科学精神的养成

教育决策科学精神的养成，既要充分发挥决策主体的主观能动性，又要遵循教育政策制定与决策的客观规律。具体而言，又可从以下三个方面来予以探讨：

第一，要尊重理性的力量。教育政策的制定过程需要理性的滋养，需要依据清晰的目标指向，开展严谨的研究，并以理性的态度和合理的思维方式面对现实的教育世界，寻求可能改变的路径。因此，教育决策科学精神的养成需要改变唯书、唯上的旧习，并形成唯实的态度以及严谨的思维习惯。

第二，要形成“有限个体”的意识。在具体的教育政策制定过程中，没有完全的理性，亦没有完全理性的个体。当我们意识到这一点时，恰恰是形成了清醒的自我意识。因此，提倡“有限个体”意识的形成，正是教育决策科学精神的重要体现，也正是因为现实中的理解不足，才需强调教育政策制定与决策过程中民主的介入与制度的保障。

第三，要尊重教育决策过程本身的复杂性。教育决策科学精神的养成，还需要在认识“事理”的前提下，不断提高决策本身的科学性。因此，面对真实的教育决策过程，面对教育政策实践中出现的形形色色的偏差乃至失误，就要敢于开展反思与重建，以不断提升教育政策过程的合理性，这亦是科学精神的重要体现。