教育政策制定的过程与模式

二、教育政策制定的过程与模式

（一）教育政策制定过程

广义的政策制定过程一般是指从政策问题的确认开始，历经政策议程、政策方案的设计和选择、政策合法化、政策执行，一直到政策评估和政策终结为止。这种广义的理解从时间序列的视角，将政策制定过程理解为一项政策整个生命周期的运行过程。除了拉斯韦尔将政策过程看成是七个不同的连续阶段外，布鲁尔和德利翁、邓恩等人⁽⁵⁾也都将政策制定过程看成是一个包括政策产生、发展、完善到终结的完整的政策运行周期。狭义的公共政策制定过程一般是指从确立政策目标开始，历经设计政策方案、论证评估政策方案，一直到对政策方案进行抉择。安德森、⁽⁶⁾林德布洛姆⁽⁷⁾等人的观点大致如此。我国不少政策研究者也持这种观点，⁽⁸⁾认为政策制定过程包括政策目标的确定，各种备择政策方案的设计，政策方案的评估、论证、优选等。可以看出，狭义的公共政策制定过程也是基于时间序列的角度，关注政策方案的产生、发展和抉择过程，是从微观视角对政策制定过程的扫描。

从根本上讲，教育政策是以解决教育问题或实现教育价值诉求为根本目的的，因此，从公共教育问题被识别和确认开始，就意味着教育政策制定过程的开始，这个过程一直持续到经过抉择的教育政策方案合法化之后，此时才真正标志着一项教育政策的诞生，也意味着教育政策制定过程的“基本”完结，⁽⁹⁾此后，便进入教育政策执行阶段。简言之，教育政策制定过程是一个包括教育政策问题确认、教育政策议程启动、教育政策方案设计与选择、教育政策合法化四个阶段的多重循环过程（参见图3-1）。

图3-1　多重循环的教育政策制定过程

图中的多重循环过程意指不仅教育政策制定过程各阶段处于不断的动态循环中，而且教育政策制定过程的某一特定阶段也蕴含着多阶段的动态循环过程。图中，虚线表示过程中每一个阶段或环节的开放性；EP表示教育问题（educational problem），EA表示教育价值诉求（educational appeal）

需要说明的是，首先，教育政策制定过程的各个阶段或者说各个环节之间是相互联系、交互作用的，并不一定完全按照各阶段顺序依次展开，有时，各阶段之间存在相互交叉、反复和跳跃的现象。教育政策制定过程各阶段之间的这种交互作用，可通过图3-1中的虚线及箭头方向看出。例如，由于突发或偶发事件而导致的直接启动教育政策议程，就跳过了教育政策问题确认这个阶段。在2008年四川汶川地震及2010年青海玉树地震后，面对校舍坍塌等紧急情况，中央政府及地方政府直接启动政策议程，制定了灾区学生就学、高考等一系列预案、文件和政策措施。再如，教育政策方案的论证和评估有可能影响到教育政策问题的确认，也就是说，通过对教育政策方案的评估，发现确认了不恰当的教育政策问题，从而使教育政策问题确认得到进一步修正。基于此，我们在看待教育政策制定过程时，需要将教育政策制定过程看作一个完整的过程，不能孤立地、割裂地看待教育政策制定过程的各个阶段。其次，教育政策制定过程是一个始终处于动态发展变化的过程，这意味着教育政策制定过程是一个“无止境”的过程，其间各阶段之间呈现动态的循环样态，通过个体、利益团体或政府组织在这一动态循环过程中的竞争、合作或矛盾斗争，教育政策最终得到不断的修正和补充，日臻完善。再次，我们对教育政策制定过程阶段（或程序）的划分，更多的是聚焦于政府内部的教育政策制定过程，较少关涉外部因素（例如政治体制、政治气候等）对教育政策制定过程的影响，因此，这种阶段的划分更多的是一种理性或应然状态的描述，在某些情况下，这种应然状态的描述与实践中的教育政策制定过程存在一定的差异。

（二）教育政策制定模式

人们往往用“模式”一词，通过对事物主要构成因素及其关系的描述来表征或预测事物的结构、程序或规则等。⁽¹⁰⁾这里，我们借助公共政策制定的相关理论与经验来讨论教育政策制定模式，从而把握教育政策制定过程的某种特定结构、程序或规则。

1.完全理性模式

完全理性模式（comprehensive rationality model）又称“科学决策模式”或“纯粹理性模式”，其基本假设是“:在一整套潜在的解决方法中，某种备选方案的净效益（收益大于成本）越大，则越有可能成为政策行动或变化的理性基础。”⁽¹¹⁾依据完全理性模式，可以知道全部可能的行动，知道哪些行动能获得最大效益，并且知道从所有的行动中选择最好的一种行动。基于上述假设，完全理性模式认为，决策的基本步骤是:“面对一个既定的问题→决策者非常理性地确定政策目标和价值→列出所有可能的方法和政策→预测各种政策方案所有可能导致的后果→选择结果与目标最相适合的政策。”⁽¹²⁾可见，完全理性模式是一种非常理想的、科学的决策模式。

作为一种现实的政治活动，决策活动受到诸多现实因素的影响。对决策者来说，要实现完全理性的决策，必须具备如下条件:

◇　决策者能够得到所需要的所有详细的决策信息；

◇　决策者能了解所有人的社会价值偏好及其所占的相对比重；

◇　决策者能提出所有决策方案；

◇　决策者能准确预测和评估每一个方案所产生的后果；

◇　决策者能从诸多方案中选择出最经济有效的方案。

然而，对任何一位政策制定者来说，几乎不可能同时具备上述条件，所以，在现实的决策活动中，完全理性模式难以真正实现。

2.有限理性模式

有限理性模式（bounded rationality model）是美国心理学家、经济学家西蒙在批评完全理性模式的基础上提出的。在西蒙看来，政策制定者不可能收集到所有有关政策状况的信息；受主客观条件的限制，政策制定者能力有限，不可能对所有相关决策信息作出完全正确的分析和处理，不可能作出百分之百的最佳决策；在现实决策活动中，决策者是不会等到了解了全部信息之后才决策的，而是在具备相关决策的基本印象后就开始决策；由于主客观条件的限制，事实上不存在为所有人认同的最佳答案。西蒙认为，完全理性模式实际上是一种绝对的决策准则，所遵循的是一种最大化原则，所要求的是最优选择，而这些都不符合决策的实际状况，因此，它只是一种理想化模式，不具有实际价值。基于此，西蒙提出了有限理性模式。

在反对完全理性模式所遵循的“最优原则”的基础上，西蒙提出了有限理性模式所遵循的基本准则——满意决策准则。所谓满意决策（satisficing decision），是指在决策过程中，不应无限地追求全部信息和全部方案，预测全部结果以找到最佳方案，而是要确定一个符合最低限度目标要求的标准，在收集信息、选择方案的过程中，只要能够达到这个标准就可以了，在此基础上制定的政策方案虽然不是绝对理想的最优方案，却是令人满意的方案。西蒙还指出，按照满意决策准则进行决策时，所选择的标准本身也可以加以变动，而不是像完全理性模式那样一成不变。

有限理性模式的决策程序是:寻找制定决策的理由→找到可能的决策方案→在诸行动方案中进行抉择→对已进行的抉择进行评价。西蒙将这四个阶段依次称为“情报活动”“、设计活动”“、抉择活动”和“审查活动”或“执行决策任务”阶段。西蒙认为，在决策过程中，虽然这四个阶段缺一不可，但对一个优秀的管理者来说，这四个阶段并非同等重要，其中，前两个阶段是关键性的，管理者应当用大部分时间去“调查经济、技术、政治和社会形势，判别需要采取新行动的新情况”“，独自或者是跟他的同僚们一起去创造、设计和制定可能的行动方案，以应付需要作出决策的形势”。⁽¹³⁾当然，上述阶段的划分只是就一般意义而言，在实际的决策活动中，这几个阶段常常交织在一起。

西蒙的有限理性模式不仅是对完全理性模式的突破和改进，而且其提出的“满意决策准则”更切合政策制定的实际，更具有实用性，从而使政策决策理论更接近政策制定实践。

3.渐进模式

同样是基于对完全理性模式的批评，林德布洛姆提出了渐进模式（incremental model）。⁽¹⁴⁾林德布洛姆的批评“主要集中在完全理性模式的要求与决策者能力的不一致上”，⁽¹⁵⁾“决策的断续渐进主义模式坚持认为，政策选择很难达成完全理性模式的要求”。⁽¹⁶⁾林德布洛姆认为，决策过程并非完全理性模式理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂、不断探索、逐步前进的政治过程。在实践过程中，渐进模式应遵循如下基本原则。第一，渐进主义原则。决策过程是政策制定者基于过去的经验，对现行决策稍加修改的、按部就班和修修补补的过程。“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许不像个英雄人物，但他却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢地角逐的足智多谋的问题解决者。”⁽¹⁷⁾“政策制定不是一劳永逸的，政策被不断地制定和再制定，政策制定是一个对可欲目标循序渐进的过程。”⁽¹⁸⁾第二，积小变为大变原则。渐进决策并不是不要求变革，而是要求这种变革必须从现状出发，通过一点点的变化，逐渐达到根本变革的目的，因此，渐进决策看上去似乎行动缓慢，但它积小变为大变，实际速度要大于一次大的变革。第三，稳中求变原则。渐进决策模式步子虽小，却可以保证政策制定过程的稳定性，保证政策的连续性，防止政策的大起大落，以及由此而导致的最初政策目的难以实现。

渐进模式“使决策者专注于对更熟悉、更精通的经验的分析，大大减少了所需探索的政策方案的数量，大大减少了政策方案分析因素的数量和复杂度”。⁽¹⁹⁾在政策制定过程中，政策制定并非为决策者的意志所左右，人们考虑的往往是即时的政治环境、事件和环境，因此，整个政策制定过程是由一系列小幅调整的渐进决策组成的。从认识论的角度看，渐进模式以历史和现实的态度，将决策的运行看成是一个前后相继的不间断过程，比较符合人类认识发展的规律；从方法论上看，渐进模式注重事物变化的量的积累，以量变促质变，从而与辩证法的精神相一致。因此，渐进模式是一种在某种条件下较为有用的思想和决策方式。

毋庸讳言，渐进模式也存在无法克服的保守性和片面性等局限性。德洛尔曾指出，林德布洛姆的理论所包含的许多限制性条件，无法掩饰其作为一种主张维持现状、反对革新的意识形态的强化力量所能发挥的主要影响。⁽²⁰⁾“渐进主义具有一种保守性和维持现状的倾向，这种倾向使其很难满足政策制定中的创造性和创新性需要。”⁽²¹⁾特别是在社会面临巨大变革的情境下，渐进模式之于社会变革的阻碍作用会日益显现。此外，“无论是在范围、重要性还是复杂性上，政策选择都存在很大的差别，而渐进模式并没有充分考虑到重要的策略性政策选择与日常的操作性选择之间的差别”。⁽²²⁾

4.规范最优模式

完全理性模式的主观愿望虽好，但由于受个体知识、经验、能力等条件的局限，很难达到政策目标；渐进模式虽然与社会现实较为接近，但其保守性使其在观念和实践上仅仅关注有限政策目标的制定和实现，限制了政策创新和社会变革。基于此，德洛尔提出将两者加以综合的规范最优模式（normative optimum model）。⁽²³⁾

规范最优模式的前提性假设是:第一，最优决策是一个认同理性、增加理性的过程，如使政策目标的说明更详尽，更广泛地寻求和设计新方案，明确决策的标准等；第二，理性增加的过程对于在复杂问题上形成最优决策具有极为重要的意义；第三，可以通过多种途径和方法来加强决策过程中的理性，如个案讨论、无限制的自由讨论、增进决策者知识水平等；第四，现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在特定时期，往往以其中一种诉求为主。

在上述基本假设基础上，德洛尔按照决策的时间顺序提出了规范最优模式的三个阶段:（1）决策前阶段（元政策制定阶段），包括确定政策的基本价值判断标准，厘清问题，调查、处理和开发资源，设计、评估和重新设计决策系统，分配问题、价值和资源等；（2）决策阶段（政策制定阶段），包括细分资源，确立优先政策目标和价值，设计问题解决的最优政策方案，尤其是具有创新性的政策方案，评估最优方案的效益与成本，并作出最终选择；（3）决策后阶段（后政策制定阶段），包括激励政策执行、执行政策及执行后的政策评估等。在上述各阶段，规范最优模式还强调把改进政策制定的质量、改进政策制定系统本身、提高政策制定参与者的个人素质，以及进行必要的机构建设和培训等内容纳入模式。

规范最优模式一方面吸收了渐进模式的优点，即首先基于对现行政策的检查和评估；另一方面亦着重强调理性在决策中的极端重要性，强调加强决策中的理性程度，吸收理性模式的合理内核。由此，这种决策模式在某种程度上保证了决策方案的相对最优化，再加上其具有一整套政策制定的程序，从而兼具理性模式和渐进模式的优点，成为较有实用价值的决策模式之一。

5.混合扫描模式

理性模式作出的决策只反映了社会上势力强大且有组织性的群体的利益，而对处于社会下层、缺乏组织性的群体的利益则未予考虑；渐进模式着重强调政策的短期目标，强调对社会的点滴改良，往往忽视对现行决策作重大调整或根本变革。基于此，美国社会学家埃兹奥尼（A.Etzioni）提出了混合扫描模式（mixed‐scanning model）。

混合扫描模式的特点在于，将理性决策方法与渐进决策方法相结合，将根本性决策与非根本性决策相统一。埃兹奥尼形象地描述混合扫描模式“是利用两部相机将上述两种方法⁽²⁴⁾的因素结合起来:一部相机是广角照相机，它的分辨率不高，但可以覆盖整个领域；另一部高分辨率相机则聚焦第一部相机显示过的某些区域，以进行更深入细致的探寻。”⁽²⁵⁾埃兹奥尼用形象的比喻来解释混合扫描模式:

假如我们将要建立一个使用气象卫星的全球气象观测系统。理性方法，例如完全理性模式倾向于使用高分辨率的照相机，尽可能频繁地对整个天空的气象状况进行详尽的观测。对观测所产生的大量数据进行分析，不仅成本高昂，而且很可能超出我们的能力范围（例如，“人工种子”云的形成，既可能发展为飓风，也可能给干旱地区带来降水）。渐进主义则将焦点集中在近年来有相似发展模式的地区或相邻区域；如果云层在该地区以外的地方形成，不管其是否值得关注，渐进主义者都会将其忽视。⁽²⁶⁾

从本质上来讲，“混合扫描模式区分了决定基本政策方向的策略性选择，与为策略性选择打基础或有助于其实现的操作性选择”。⁽²⁷⁾其优点在于，它对决策的方法和过程进行了比较全面的考察，力图规避理性模式和渐进模式各自的缺点，吸纳两者的优点，并力求将两者结合起来，从而对人类的决策行为做较为全面的考察和理论建构。尽管这种决策模式的指导思想是好的，但在“如何决策”等具体问题上缺乏可操作性。另外，埃兹奥尼在论述该模式时，大多采用比喻手法，缺乏深层次的理论探讨，从而使得该理论缺乏有说服力的理论论证。

通过上述政策制定模式的分析，我们可以看出，理性模式（包括完全理性模式和有限理性模式）提出了决策的理想标准，渐进模式以改良为核心，而规范最优模式和混合扫描模式则以追求最优化为其重要目标。

客观地说，任何一种决策模式都有其优缺点，也都有其适用的具体情境，因此，教育政策制定模式的选择需要依据具体决策问题的内容、特点、性质以及是否可量化等多种特征，选择与决策内容相一致的教育政策制定模式。例如，对于可数量化的教育财政投入等方面的教育决策，应尽可能采用理性模式，而对于非数量化的教育决策，则可采用渐进模式及混合扫描模式。当然，从教育政策决策的现状来看，渐进模式是目前教育政策决策中的一种主导决策模式，这与目前教育决策环境（较为复杂）、教育者的决策能力（有限的教育决策能力）以及教育决策信息的收集和处理等因素有关。因此在教育政策决策中，选择与决策情境和决策内容相适应，以某种模式为主导，多种决策模式相互补充的多元互动决策模式，成为选择教育政策决策模式最基本的原则。