教育政策制定与决策的时代走向

二、教育政策制定与决策的时代走向

1.依法治理教育

袁振国在其主持的《素质教育政策支持系统研究》课题中，通过对世界上九个发达和发展中国家教育改革政策的比较研究，发现制约一个国家教育改革发展的因素是多方面的，其中包括时代的要求；政治、经济和科技的发展；文化历史传统、人口、区域以及教育思想观念的影响等。但所有这些因素都必须借助于一定的教育政策才能反映出来，同时教育改革要想达到预期的目标，亦更有赖于一定政策支持系统的支撑。^[25]换言之，教育改革的政策支持系统是否健全与完善是一个国家教育改革能否取得成功的前提与保障。就国外教育改革政策的支持系统而言，其一般包含两个构成要件：一是教育政策系统，二是社会政策系统。而教育改革目标的实现，则需要政策系统内部各方面教育政策的协调与配合。^[26]

从教育政策系统来说，就是要完善教育法律体系。而从社会政策系统来看，主要是解决教育经费的问题，即要建立国家财政预算与经费拨款制度，并利用社会资金建立教育投资制度，同时还需要对规划与利用社会资源进行合理的制度构建。

2.创新教育理念

20世纪八九十年代以来，全球教育发展的两大重要趋势就是追求教育民主、提升教育质量，这两大趋势目前已逐渐在世界各国的教育改革实践中凸显出来。联合国教科文组织所发表的《世界教育报告1998》（WorldEducation Report1998）曾经明确指出：“综观全球，教育政策有两个重要趋势，一是多数国家加深了对教育民主化的承诺（‘人人受教育’和‘终身受教育’），一是对教育质量和目的趋于采取更讲究学以致用的观点。”^[27]当前，我国正在全面推进的素质教育政策正是顺应了这两大发展趋势。它既是我国教育改革中的一项重大任务，又指明了我国教育的价值追求，因此其亦为21世纪我国教育政策的改革确定了基本方向。

3.提高教育决策民主化与科学化水平

如何提高决策机制的民主化与科学化水平一直是我国公共政策研究中讨论的核心问题。目前所达成的基本共识是，应该建立一种有公众参与、专家论证和政府决策的公共政策决策体制。这种公共政策决策体制又必然会涉及到三个方面的问题：其一是决策主体问题，即谁有权参与决策；其二是行政体制问题，即决策参与权是如何分层的；其三是决策程序问题，即决策又是通过怎样的过程来实现的。如果能够解决上述三个问题，就能够推进我国公共政策决策机制的更新。诚然，教育政策也包含在其中。以下，我们就这四个方面的内容再进行简单的分析。^[28]

（1）教育者的声音在决策过程中的呈现

多年来，在我国公共政策决策领域，一直认为“在所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的是党和政府”^[29]。但事实上，党和政府并不是唯一的决策主体。因为公共利益才是公共政策的核心问题，公共利益的客观性和社会分享性，决定了公共决策主体必须以公共利益为出发点来制定与执行公共政策。换言之，在利益多元化的现代民主社会中，公共政策的决策主体也应是多元的。还有学者指出：“公共政策的决策自负、惯性效应和私利选择使得公共决策必须迫切回应合法性问题，即公共政策能否与公众利益相符合。为了消弭上述症状，公共政策的改革走向将是多元决策模型。”^[30]而这种多元决策模式首要关注的就是决策主体多元化的问题，其中决策主体既包括政府、自治型组织，同时也包括了利益相关群体。另有学者认为：公共决策主体应该包括政府主体、准公共决策主体（即非政府公共组织，我们把非政府组织和非营利组织等统称为非政府公共组织）。^[31]上述对决策主体的认识，明确地肯定了政府之外的力量参与公共政策与决策的必要性与重要性。

就我国教育政策制定与决策的现状而言，教育理论与实践工作者应积极参与教育政策的制定，并在教育政策决策问题上表达“教育者的声音”。虽然我国在制定教育政策时，个别“教育者”也能积极参与并表达自己的观点，但还没使其形成为一种制度并加以固定化，因而这是一个仍然需要不断努力予以实现的课题。

（2）行政决策体制的重构

“我国社会转型的根本特征就是政治领域的民主化、经济领域的市场化、社会领域的自治化。成熟的市场领域的建立和公民社会的发展导致了公共权力的分化。”^[32]公共权力的分化结束了我国公共教育以单一的国家教育权力形式存在的历史，这对我们重建教育政策的行政体制，并为多元决策主体参与教育的管理与决策提出了新的要求。

（3）决策程序的合理化与规范化

当前我国教育政策要实现科学化与民主化，还必须首先健全和规范决策程序。有学者指出：“中国改革初期的政策变迁从逻辑程序上讲是不规则的，而最终的结果却是：某些自发的、偶然的、不规范的和不确定性的事物和现象都演变成自觉的、必然性的、规范性的和确定性的政策。”^[33]这一状况造成我国在教育政策制定与决策机制上至今尚未建立起一套科学规范的程序。“决策部门（领导）出题目，（有关业务处室）拿出方案就是一个决策过程”的决策模式仍然是我国教育政策制定的典型特征。就目前我国的决策过程来看，规范我国教育政策制定程序还需要做长期不懈的努力。

（4）决策文化的重建

我们还可以将以上对教育政策的科学化与民主化所做的各种努力归结为实现决策文化的重建。这种重建系由决策主体的多元化、行政体制的民主化、决策程序的科学化等三股“力量”所构成。而这三方面的建设，也是转变教育政策制定与决策的模式，适应时代挑战的必然要求。与此同时，这三方面的变化还将改变教育政策领域中原有的行政官僚决策与个人经验决策的狭隘主义、个人专断主义、本本主义与教条主义，以促使一种新的决策文化的生成与定型，即从对个体完全理性的依赖转向对集体意见的尊重，从自上而下的行政命令转向上下互动的政策对话，从主观判断、文本拟定的决策方式转向议案论辩、民众参与的民主决策。简而言之，从对政治精英、个人经验、理性依赖的政策制定转向对正当程序规范下的多元决策主体共同参与的认同型决策文化，这也可以说是重建决策文化的根本之所在。^[34]

【注释】

[1]参见吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：98100.

[2]参见谢庆奎.政治改革与政府创新［M］.北京：中信出版社，2003：15.

[3]参见黄卫平，汪永成.当代中国政治研究报告III［M］.北京：中国社会文献出版社，2004：39.

[4]参见林尚立.当代中国政治形态研究［M］.天津：天津人民出版社，2000：3542.

[5]国家教育发展研究中心：2008年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告［R］.北京：教育科学出版社，2009：1843.

[6]同上：5.

[7]同上：62.

[8]参见吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：102112.

[9]郎佩娟.公共政策制定中的政治权力与科学分析［J］.中国人民大学学报，2002（2）.

[10]吴遵民.关于建立我国科学的基础教育决策机制的思考［J］.教育发展研究，2002（12）.

[11]唐仲扬，胡宏文等.大面积推行素质教育的探索［J］.人民教育，1996（2）.

[12]拉尔夫·基尼.创新性思维——实现核心价值的决策模式［M］.叶胜年，叶隽，等，译.北京：新华出版社，2003：2.

[13]宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2006：108.

[14]参见吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版，2006：107109.

[15]埃德加·莫兰.复杂性理论与教育问题［M］.陈一壮译，北京：北京大学出版社，2004：6768.

[16]鲍宗豪.决策文化论［M］.上海：上海三联书店，1997：1.

[17]马庆钰.告别西西弗斯：中国政治文化分析与展望［M］.北京：中国社会科学出版社，2002：318 349.

[18]联合国教科文组织.学会生存——教育世界的今天和明天［M］.北京：教育科学出版社，1996：209.

[19]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：118119.

[20]徐冬青.市场引入条件下的政府、学校和中介组织——从民办中小学发展看现代学校制度建设中的若干问题［D］.上海：华东师范大学博士论文，2005：25.

[21]上述观点具有普遍共识性，可参考如下文章：张丽华，徐宝春.地方政府职能转变的思考：理论的定位、依据与重构［J］.云南财贸学院学报，2002（5）；刘安伟.WTO与政府职能转变——著名经济学家范恒山谈从万能政府转变为有限政府［J］.工商行政管理，2002（5）；邢文祥.从管理型政府向服务型政府的转变［J］.西南民族学院学报（哲学社会科学版），2002（12）；周春明.经济全球化浪潮与我国政府职能的转变［J］.北京行政学院学报，2000（2）.

[22]“公民社会”一词的英文原文为civilsociety，又译为“市民社会”、“民间社会”，目前国内学界普遍采用“公民社会”，就此问题可参见李熠煌.当代中国公民社会问题研究评述［J］.北京行政学院学报，2004（2）.

[23]俞可平.政治与政治学［M］.北京：社会科学文献出版社，2003：2425.

[24]梁建东.我国公共行政模式：韦伯主义还是管理主义［J］.福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2002（2）.

[25]单中惠.外国素质教育政策研究［M］.济南：山东教育出版社，2004：40.

[26]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：122.

[27]联合国教科文组织.世界教育报告1998［R］.北京：中国对外翻译出版公司，1998：29.

[28]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：126130.

[29]陈庆云.公共管理研究中的若干问题［J］，中国人民大学学报，2001（1）.

[30]唐钧.公共政策：哲学解读与制度分析——论公共政策的自负、惯性、私利及其改进［J］.理论与改革，2001（5）.

[31]李玲玲.公共决策主体体系分析——基于三元整合理论的视角［J］.理论探讨，2004（5）.

[32]刘复兴.公共教育权力的变迁与教育政策的有效性［J］.教育研究，2003（2）.

[33]张晓峰.我国转型初期改革政策决策的超常性特征［J］.哈尔滨市委党校学报，2002（2）.

[34]参见吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：130.