公共教育政策年的主旋律

（二）公共教育政策30年的主旋律

从教育公平的三个维度出发，可以发现我国改革开放30年来的公共教育政策，在促进和保障教育机会平等、对弱势群体予以补偿、满足公民的可选择性需求等方面做出了较大的努力。

1.有关促进和保障公民享有平等的教育机会的若干政策

改革开放30年来，我国政府在义务教育和非义务教育领域采取了广泛的政策措施，以“基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”为教育工作的重中之重，促进和保障公民享有平等的受教育机会。特别是在普及义务教育方面，采取了小学升初中免试就近入学政策、免除学杂费政策、义务教育均衡发展政策等，基本实现了普及九年义务教育的目标；在高等教育领域，采取了统一考试政策、扩招政策、统一收费政策、阳光工程和网上录取等，保证高等教育招生考试中的公平和公正。

（1）普及义务教育政策

自1979年1月教育部出台了《关于继续切实抓紧普及农村小学五年教育的通知》，明确提出要在“普及的基础上提高”，以及1980年12月，中共中央国务院发布了《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出“力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近上学”以来，实现“普及”和“就近上学”就成为学校教育的重要目标，并在其后的政策中不断得到重申和加强。具体表现为：第一，普及义务教育的年限不断延长。即由1980年提出的普及小学教育到1986年《义务教育法》明确“普及九年义务教育”。第二，为实现普及九年义务教育的目标，小学升初中逐步采取免试就近入学的政策，具体采取了以户籍为依据就近入学、电脑派位、就近对口直升、建立电子学籍等多项措施。第三，为保障义务教育的顺利实施，在对社会弱势群体采取特殊保障政策的基础上，自2006年春季学期开始，到2008年秋季学期，已在全国范围内全部免除了义务教育阶段公办学校学生和在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读学生的学杂费，真正意义上的免费的义务教育指日可待。第四，基于就近入学和接受高质量教育的多重考虑，适时调整学校布局，并实施寄宿制学校工程建设，以解决边远山区、交通不便地区中小学生上学远问题。第五，进一步推进义务教育均衡发展政策，重点校和重点班政策叫停，引导公众的可选择性需求由“选重点”向“选特色”转变，进一步缩小校际间差距，保障教育机会的平等享有。30年来出台的有关普及教育的政策详见下表。

表1　有关普及教育的政策一览表

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（2）高等教育领域的促进和保障教育机会平等政策

恢复高考制度以来，高等教育领域经历了一系列的改革，取得了很大的成绩。在这些改革中，始终着力于提升高等教育质量、探索更加公平公正的选拔制度，促进和保障高等教育机会均等。具体表现在以下诸方面。

第一，考试制度不断调整与改革。从1985年开始进行了一系列有关高考科目设置、高考考试内容、高考考试形式的改革，旨在改变“一考定终身”的高校招生考试制度，更加公平公正地选拔人才。主要包括两方面内容：一是关于考试科目和考试内容改革。从1985年开始进行了标准化考试试验，同年10月进行高中毕业会考，实现“3＋X”改革实验，2004年的统一命题到部分自主命题，2006年启动考试立法研究。二是关于考试形式改革。教育部正式批准同意北京、上海、安徽等地实行“春季考试、春季招生”的改革。

第二，高校扩招政策，扩大了适龄公民接受高等教育的机会。我国高等教育的毛入学率已经由1990年的3.6%上升到2004年的19%，进入了国际公认的大众化发展阶段。2006年，高等教育招生规模达到540万人，是1998年的整5倍，高等教育在学总规模达到2 500万人，高等教育毛入学率达到22%。高等教育就学机会的大幅增加，较好地满足了人民群众接受高等教育的迫切愿望，促进了高等教育的机会公平。据统计，2001年以来，全国高校招生录取新生中农村户口学生所占比例呈现逐步提高的趋势，2005年已提高到53%，农村青年接受高等教育的机会明显增加。

第三，自20世纪90年代中期高校开始实行收费制度以来，由于收费标准不合理、收费增长过快、收费偏高等原因使得高校收费政策的公平性受到置疑，一些家庭经济困难学生受到程度不同的影响。对此，政府采取了规范收费政策、清理收费项目、实行教育收费公示和听证制度、健全问责机制、加强检查审计等措施，对高校学费和住宿费标准采取了稳定在2000年水平上的政策。同时，进一步完善助学贷款和家庭经济困难学生资助政策体系，保障公民接受高等教育。

第四，招生录取制度改革，更凸显了公平问题的复杂性。30年来，招生录取中影响比较大的改革主要是1997年的高校招生计划并轨改革、2003年开始的高校自主招生和2005年实行高考招生阳光工程等。在高考录取公平问题中，人们对高考招生计划和分省画线的争议最大。根据我国普通高等学校招生工作的有关规定，我国实行分省（自治区、直辖市）分专业招生计划。在高考录取名额的分配问题上，高校拥有较大的自主权，国家只是通过制定相应的政策和规定，从宏观上把握高考录取的总名额，而高校在各个省、市的招生名额分配，基本上由高校自主安排。由于高考录取名额的区域分配没有形成统一的分配标准和原则，即高考录取名额在各省的投放比例尚未达成一致，使得高考录取名额的区域分配具有强烈的地缘倾向和城市中心倾向。高考录取名额分配问题直接关系到各省（自治区、直辖市）高考录取分数线的划定，“倾斜的高考分数线”及随之而来的“高考移民”问题成为必然，使得公众对高等教育不公平的抱怨有所加剧，甚至遮掩了已取得的我国公民高等教育机会不断扩大的成就，这从一个侧面反映了人们对教育公平的不断追求。2006年，中国政法大学采取了“按人口比例确定招生规模”的改革措施，受到了教育界和社会舆论的普遍关注。虽褒贬各异，但中国政法大学致力于更加公平的录取政策的探索还是值得肯定的。

第五，在高考录取程序和操作方面，为缓解录取过程的信息不对称，经1996年至2001年试点成功后，2002年推广到全国实行网上录取。同时，于2005年实施普通高校招生的“阳光工程”。该工程旨在把招生政策、高校招生资格及有关考生资格、招生计划、录取信息、考生咨询及申诉渠道、重大违规事件及处理结果全部公开，将招生录取工作置于群众监督和舆论监督之下，建立并完善招生考试工作责任制和责任追究制。

2.有关弱势补偿的若干政策

教育中的弱势群体通常是指由于某些身体上的障碍或者因为缺乏经济、社会和文化资本而不能平等享有受教育机会或优质教育资源的群体。具体到学校教育领域，从现行的法律法规来看，弱势群体主要包括家庭经济困难学生、残疾儿童、女童、进城农民工子女、偏僻地区儿童等。《教育法》和《义务教育法》以及《高等教育法》都对社会弱势群体的受教育权保障作了特别规定。如《教育法》的第十条：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业。”第三十六条：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。学校和有关行政部门应当按照国家有关规定，保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利。”第三十七条：“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。”第三十八条：“国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。”《义务教育法》的第十三条：“县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学，帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童、少年辍学。”第十九条：“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校（班），对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。特殊教育学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施。普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。”《高等教育法》的第九条：“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”另外，《残疾人保障法》《残疾人教育条例》和《妇女权益保障法》中均有对残疾人和妇女教育权益的特殊保护。

相对于法律上的原则性规定，近些年来，针对各类弱势群体的不同情况，出台了大量的政策以保障社会弱势群体的受教育权。如针对义务教育阶段家庭经济困难学生的“两免一补”政策；在非义务教育阶段采取的针对家庭经济困难学生的资助政策体系、绿色通道政策、免费师范生政策，以及基于各省招生指标的不同而采取的录取分数线倾斜政策等；针对残疾儿童的“助学项目”、随班就读政策，针对随迁农民工子女的“两为主”政策，针对女童的助学计划等，已形成了相对全面的救助政策体系。下面分而述之。

（1）针对国家贫困地区采取的特殊扶持政策

针对我国各地经济和教育发展不均衡的现状，国家自“九五”以来，专门针对贫困地区启动了“国家贫困地区义务教育工程”“对口支援工程”和“西部地区‘两基’攻坚计划”。其中，自1996年起实施的“国家贫困地区义务教育工程”，是我国有史以来中央专项资金投入最多、规模最大的全国性教育工程。仅“九五”期间，“工程”资金投入总量超过百亿元，资金重点投向《国家“八七”扶贫攻坚计划》中确定的592个贫困县，优先投向革命老区和少数民族地区，力争到2000年绝大多数项目县实现普及小学义务教育，大部分县基本普及九年义务教育的目标。“十五”和“十一五”期间同样投入上百亿，主要在中西部若干个县级单位实施。包括一期在内的专款主要用于修建校舍，购置教学仪器设备、图书资料和课桌凳，培训师资等。2001年，为配合西部大开发战略的实施，出台了《进一步加强对口支援民族和贫困地区发展教育事业的通知》，包括“东部地区学校支援西部贫困地区学校工程”和“大中城市学校对口支援本省贫困地区学校工程”，要求从教师、管理人员和资金、物资上给受援学校和地区援助。为了加快西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区义务教育的发展，2003年国家开始实施西部地区“两基”攻坚计划。从2004年到2007年，用4年时间帮助西部地区尚未实现“两基”的372个县（市、区）以及新疆生产建设兵团的38个团场达到国家“两基”验收标准。其中包括“农村寄宿制学校建设工程”“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”和“农村中小学现代远程教育工程”。遍及全国农村的远程教育网络，使所有中西部农村中小学生可以与城市学生共享优质教育资源。

（2）针对义务教育阶段家庭经济困难学生的“两免一补”政策和国家助学金政策

“两免一补”政策是国家为保障农村地区义务教育阶段家庭经济困难学生受教育权而采取的特别政策。2003年9月17日，国务院出台了《关于进一步加强农村教育工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》中明确指出：“中央财政继续设立中小学助学金，重点扶持中西部农村地区家庭经济困难学生就学，逐步扩大免费发放教科书的范围。各级政府设立专项资金，逐步帮助学校免除家庭经济困难学生杂费，对家庭经济困难的寄宿学生提供必要的生活补助”，“到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到‘两免一补’（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。”其后的2006年1月19日，财政部会同教育部出台了《关于对全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》，采取中央和地方财政共同承担的方式（比例分别为：西部地区8∶2，中部地区6∶4，东部地区分省确定分担）、按区域分布推进（自2006年春季学期开始，西部地区农村义务教育阶段学生全部免收学杂费；2007年春季学期开始，中部地区和东部地区农村义务教育阶段学生全部免收学杂费）的方式，对在农村地区（含镇）义务教育阶段公办学校就读的学生以及在农垦、林场等所属义务教育阶段学校就读等学生免收学杂费。至2006年6月“两免一补”写进新修订的《义务教育法》⁽⁸⁾，“两免一补”由一项政策上升为法律，无疑为家庭经济困难学生得到长期、稳定的就学保障提供了法律依据。该政策的实施很好地体现了义务教育的国家责任，在弱势群体受教育权利保障方面无疑具有标本性意义。除“两免一补”政策外，自1995年起，国家在初级中等学校（含职业初中）和部分小学的学生（主要是由困难的少数民族地区、其他贫困地区和需要寄宿就读的地区）实行国家助学金制度。并于1997年专门出台了《国家贫困地区义务教育助学金实施办法》，明确在“九五”中央教育专款中，设立国家助学金，主要用于资助义务教育阶段的贫困学生。

（3）针对进城务工农民子女的“两为主”政策

进城务工农民子女的教育问题是我国城市化进程中必然面临的问题，如何保障这部分儿童享受到与城市儿童同等的教育对待受到了政府和社会各界的高度关注，也是衡量我国教育公平状况的重要指标。围绕着进城务工农民子女的受教育问题，国家出台了一系列政策，又以“两为主”政策为代表。“两为主”政策最早出现在2001年国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》文件中，明确提出“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”（简称“两为主”政策）。随后，由教育部、中央编办、财政部等六部门联合出台了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，指出要明确流入地政府及各职能部门的责任、流出地政府要积极配合和采取灵活的收费方式。2006年，国务院又发布了《关于解决进城务工农民问题的若干意见》，指出“两为主”要“按实际在校人数拨付学校公用经费”，“不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用”。同样在新修订的《义务教育法》的第十二条明确规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”“平等接受义务教育的条件”也为随迁农民工子女真正享受到教育上的“国民待遇”提供了法律基础。

（4）针对残疾儿童和女童的特殊保障政策

残疾儿童和女童由于身体和性别以及文化等多种因素的障碍，使得其在教育机会的获得方面存在先天不足，处于相对劣势的地位。近些年来，政府和社会各界采取了诸多措施，如针对残疾儿童主要采取了“特殊教育学校建设投资专项”“随班就读”政策和“扶残助学项目”等，针对女童采取了特殊的就学保障政策。通过30年的努力，女童和残疾儿童的受教育状况得到较大的改善。仅从2007年教育事业发展统计公报公布的数字来看，“小学学龄儿童净入学率达到99.49%，其中男女童净入学率分别为99.46%和99.52%。女童高于男童0.06个百分点。”全国特殊教育学校数、招生残疾儿童数以及在校残疾儿童数都有明显增加。“在普通学校随班就读和附设特教班就读的残疾儿童招生数和在校生数分别占特殊教育招生总数和在校生总数的67.11%和64.88%”。有关政策的具体内容参见下表，不再赘述。

表2　关于残疾儿童和女童保障政策简表

（5）针对非义务教育阶段家庭经济困难学生采取的若干政策列举

非义务教育阶段主要包括普通高中教育、中等职业教育和高等教育等不同层次、不同类别。相对于义务教育的免费性和强制性来说，按照人力资本理论、成本分担理论以及教育公平等理论，接受非义务教育的学生须向学校交纳一定的学杂费，由此必然给家庭经济困难学生带来一定的影响。对此，我国已逐步建立健全普通本科高等学校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系，并辅之以“绿色通道”政策和“免费师范生”政策，在很大程度上确保了家庭经济困难学生接受教育的权利。具体政策内容详见下表。

表3　非义务教育阶段家庭经济困难学生就学保障政策一览表

3.有关可选择性的若干政策

公民的教育选择权是基于需求产生的，是教育公平的重要内涵。在普及教育、保障教育机会均等、坚持弱势补偿原则的前提下，如何创造多样化的教育制度满足公民的教育选择权也是贯穿于改革开放30年教育政策的又一理念。这一理念在价值层面又常常与“教育公平与教育效率之间孰先孰后”的有关价值基础的争论纠缠一起，也与“普及与提高”的教育目标之争相伴。表现在教育政策上，以“重点校”政策的演变和发展为典型代表。除了“重点校”政策之外，高等教育领域采取的自主招生政策和保送生政策等也是有关可选择性的重要政策。

（1）有关“重点校”政策的演变与发展

我国重点校政策是特定历史时期的产物，可谓由来已久。新中国成立后，百废俱兴，但教育落后，人才短缺，教育资源匮乏。为了快出人才、出好人才，政府采取了集中稀缺教育资源办好重点学校的教育发展政策。政府在期待“又快又好”培养人才的同时，还寄希望于重点学校起到相应的示范作用，以带动一般学校前进。不止基础教育领域（包括幼儿教育在内），高等教育和职业教育领域也程度不同地实施这一政策。“文革”结束后，我国经济发展面临崩溃的边缘，为发展教育，沿用了新中国成立之初确立的重点校政策。改革开放以来有关重点校政策内容的演变及其与一般学校的关系详见下表4。

表4　改革开放以来重点校政策一览表

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仅从上述有关政策本身来看，如何最大限度的发挥有限之教育资源的效用，如何处理好提高与普及的关系，始终是重点校政策关注的重要问题。重点校政策的发展演变与前文梳理的普及教育政策也是齐头并进的，并非一味地发展重点校。但政策本身的良好愿望未能使政策执行过程不发生偏离。政策目标的最终达成依赖于政策利益相关者之间各种利益的博弈，包括地方各级人民政府及其教育行政部门、学校及其教师、学生家长和其他社会利益集团等。特别是在教育资源有限的客观背景下，再加上20世纪90年代以来市场化因素的介入，使得重点学校（包括示范幼儿园）与一般学校（园）之间的差距明显加大，择校之风愈演愈烈。更为重要的是，择校与就近入学政策并行，原有的基于分数和能力的择校受到“权钱”择校的巨大冲击。教育领域的校（园）际差距、城乡差距所导致的权钱择校与社会上日益严重的两极分化所导致的公众的不满情绪相耦合，直指教育公平的要害，重点校政策被放大而成众矢之的，也彻底摧毁了长久以来相对安定和公平的教育局面，呈现在公众面前的只有教育的不公平。在这样的背景下，从1993年开始，国家教委等部门陆续出台了相关文件，叫停重点校政策。由1993年国家教委出台的文件中的“不应当分重点学校与非重点学校”到2006年新《义务教育法》中的“不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”，用词上的“不应当”到“不得”的转变，标志着重点校政策成为法律严格禁止的事项。与此同时，在20世纪90年代后期，以教育部于1998年11月出台的《关于加强大中城市薄弱学校建设，办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》为标志，国家开始实施义务教育均衡发展政策，指出“各级教育行政部门、学校必须充分认识加强薄弱学校建设、办好义务教育阶段每一所学校的重要性和必要性，把加强薄弱学校的建设，办好义务教育阶段每一所学校，作为大中城市当前义务教育巩固提高工作中的一项紧迫任务”。通过规范义务教育阶段的办学行为（如民办公助、公办民助、校中校等“转制学校”被叫停）、改造薄弱学校等政策基本实现了义务教育的均衡发展。义务教育均衡发展成为当前义务教育领域教育公平的重大举措。

（2）高中教育阶段的“三限”政策

长期以来的重点校政策使得高中阶段学校间存在较大差距，加之高中教育收费政策的施行，使得一些高中特别是重点（示范）高中在招生过程中存在诸多问题，如有的学校擅自扩大招生比例，降低录取分数，甚至出现择校生比例与普通招生比例倒挂的现象，有的个别地方和学校在“三限生”之外，又招收“自费生”。对此，社会公众反应强烈，高中阶段的不公平现象表现突出。针对这种情况，2003年7月，教育部办公厅发出了《关于公办高中严格执行招收“择校生”“三限”政策的通知》，对“三限”政策做出了明确的界定，即“三限”政策是指政府举办的公办高中在完成本年度招生计划的前提下，可以招收一定数量的择校生，但必须严格限人数、限分数、限钱数。择校生招生比例和最低录取分数线由省级教育行政部门确定，收费标准由省级教育行政部门会同财政、物价部门提出意见报请省级人民政府批准。并要求将择校生纳入普通高中招生计划，统一向社会公示招生比例、招生人数和收费标准，统一按分数择优录取，统一办理入学手续。公办高中的“三限”政策虽然在一定意义上满足了公民的可选择性需求，但所限之“分数、人数和钱数”如何确定？即由谁、通过何种程序予以确定，以保障机会分配的公开、公平、公正是兼顾高中教育的机会平等和可选择性的又一重要课题。

（3）高等学校招生中的特殊政策

尊重和满足有特殊才能和特殊情况的学生在接受高等教育中的选择权利，也是国家和各高校积极探索的重要方面。我国在高等学校招生录取过程中采取了高校自主招生政策、录取加分制度和保送生、艺术特长生、定向生等特殊招生政策。其中，高校自主招生始于2001年，当时江苏省的东南大学、南京理工大学和南京航空航天大学3所高校的自主选拔录取试行申请经教育部批准，成为高校自主招生改革中的先行者。2003年22所高校自主招生，2006年扩大到57所高等院校。通常，自主选拔录取招生人数控制在学校年度本科招生计划总数的5%以内。但2006年，上海的复旦大学、上海交通大学各拿出300个名额，实行“真正意义”上的自主选拔招生。两校采取以面试为主的方式录取学生，不再受5%自主招生权的高考“一本”录取分数线限制，高考分数只作为参考，或者是对比分析的“样本”。有人将此举称为“中国高考制度改革的破冰之举”，也有人称之为“社会公平彻底失守的灾难”。⁽⁹⁾

关于录取加分制度，按照国家规定能够在高考成绩获得加分的学生，一类是在后天表现特别优秀的：获得省级优秀学生称号者、在各项“奥赛”、小发明等竞赛活动中获奖的学生、国家二级运动员、获得省级见义勇为称号的等；另一类则是体现自然属性的：边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生，归侨、华侨子女、归侨子女和台湾省籍考生，烈士子女、自谋职业的城镇退役士兵等。高考加分政策的设计初衷，是出于软化过于僵硬的“唯分数论”弊端，以实现更大程度上的招生公平。但某些人为达到能加分的目的，不惜采取“一切手段”，如违规办证等。由于在加分和招生录取过程中存在着正当程序缺失、随意性过大等问题，录取加分制度与保送生和艺术特长生等招生制度一道被指责为高等教育招生录取中教育腐败和不公平的又一温床。

我们不难发现，若要满足公众可选择性的教育需求，必然会面临机会分配、程序公正等多重拷问。特别是市场因素介入到教育领域以后，更加剧了教育公平问题的复杂性和多样性。但不管问题多么复杂，我们从教育公平的三个维度出发，通过对改革开放30年各级各类教育相关政策的梳理，可以发现我国政府在促进和保障教育机会平等、对弱势群体予以补偿、满足公民的可选择性需求等方面已做出了较大的努力，致力于更加公平的教育是公共教育政策30年的主旋律。尽管如此，我们也不能否认，在很多领域还存在着教育不公平问题，亟待从政策和法制建设层面加以解决。