我国高等教育公共政策的困境

第五节　政策困境

人们期待科学、理性、公正的公共政策，希望能解决公共生活中的种种问题。但现实却往往不尽如人意，完美的理论工具没有出现，而现实中的政策问题仍堆积如山。张国庆认为，这种当代公共政策的困境“在客观上源自当今世界的公共政策环境愈来愈具有变动性、不稳定性和发展性，主观上则源自政策理论和方法的无能、政策制定的无能、政策执行的无能”^［22］。在我国教育公共行政领域，政策的困境表现得尤为突出。困境的产生是由于教育改革与发展处在旧制度向新制度转轨的过程中，双重制度的制约影响了政策的环境，使整个政策过程充满矛盾。

康宁曾经以1999年高校扩招为案例，对扩招政策的决策背景、预期影响，特别是过渡期教育决策特点与制度安排的关系，进行了分析和探讨。她认为^［23］，促使扩招政策出台的背景，是由宏观社会需求、解决经济困境、走出“应试教育”怪圈等因素形成的一种综合效应。从实施科教兴国的战略看，社会反响较好、落实总体到位、执行基本平稳。从实施积极的财政政策看，扩招作为扩大内需、促进短期经济增长的重要手段，并没有实现理想的效果;作为缓解当前失业压力的一个举措，有可能为未来制造更复杂的结构性失业的陷阱。从高等教育发展与改革看，原本紧张的办学条件更趋紧张，高校的同质化现象更加突出，收费形成新的“双轨制”和“一校两制”，培养质量受到影响。从推进素质教育、实施义务教育、发展职业教育、兴办民办教育看，有积极影响，也产生了一些负面影响。从教育改革内部效益看，总体上扩招的实际收益小于预期收益和为推进改革修订、纠正、补充规则的实施成本增加，都意味着与制度创新的预期目标有一定距离，尽管全局制度创新的收益可能没有受损。

由扩招政策显现的过渡期教育决策的特点及其与制度安排的关系，反映了教育改革的特殊性与改革走向的复杂性。我国教育改革的制度创新，突出体现了教育决策在过渡期的制度化环境中的“两难”抉择。从扩招政策的内部运作机制看，这种由政府主导的干预(制度安排)，使得教育资源的配置方向、性质、作用以及效果既不同于计划经济条件下的资源配置，也不同于市场机制引导下的资源配置。换言之，在两种体制交织的影响下，政府作为制度安排的主体，既沿袭传统资源配置的方式，又部分运用市场配置资源的基础性手段，在产权(即现有参与资源配置的主体的权利与义务的界定和行为规则、程序与规范)尚不清晰的条件下，引起两种制度安排的干扰，使整个政策实施过程或多或少“偏离正常运行方式”。在双重体制下由政府供给的制度安排引起变革成本加大的因素可能有3类:各参与集团和个体间利益冲突所导致的交易成本上升，由信息不完全或不对称和制度预期不确定所造成的效率损失，由于推行的制度安排与现有制度环境(双轨制)的矛盾所造成的摩擦成本提高。

康宁还指出，在今后的转轨中，双重制度约束将使决策的两难选择加大、变革成本上升。当决策者在不能改变原有制度框架下进行某一制度创新时，即使政策制定过程是完全理性的(事实上只能是有限理性)，也可能得到一个改革成本大于实际收益的结果。人们对制度性短缺的共识不足，将会影响到教育政策的环境。

我国高等教育公共政策的困境在一些重大政策的实施过程中，表现得特别明显。陈学飞、张蔚萌对中国创办世界一流大学政策(“985工程”政策)制定的过程进行了分析^［24］，一些现象颇有意味。“985工程”政策的议程建立是一个先“自下而上”再“自上而下”，多方互动的过程。从政策议程的引发机制来看，“985工程”的政策议程首先由北大百年校庆这样一个具有重大象征意义的事件引发，然后由利益团体(高校、教育部)和少数社会精英(教育界重要人士)通过非正式途径向政府提出、阐释和传递政策诉求，获得批准之后，由政府出面，在公众媒体上进行舆论宣传。起初，进入“985工程”的高校大体可以分为3个层次:争取达到世界一流大学水平的大学、争取达到世界先进大学水平的大学、与地方政府共建的重点高校。后来，学校名单不断拓展，原因是政策最初的分配方案在触动了其他利益团体的利益之后，不得不进行调整，而调整的后果是引发了更大的利益振荡。

我国高等教育公共政策遭遇困境，一个重要的缘由是政策制定者的自利。“大学城”政策就是一个现实的例子。从20世纪末开始，有少数省市在扩大高等教育规模中，决策通过市场运作方式，建设集中的高教园区，以解决城市中心城区空间不足、高校教育资源匮乏等问题。很快各地纷纷仿效，“大学城”建设成为很多省市的政策。在几年时间里，全国近50座“大学城”兴起。最初兴建的“大学城”面积只有几平方公里，后来则越建越大，“大学城”被一些人称为“教育地产”与知识经济时代的黄金组合。所以，有人把建“大学城”称之为“新的圈地运动”。全国人大常委会执法检查组“对22个省(区、市)的不完全统计，截至2003年初，在建和拟建的‘大学城’有46个，占地面积超过40万亩。……更有甚者，有的以建‘大学城’和高尔夫球场为名，大搞房地产开发”^［25］。审计署对南京、杭州、珠海、廊坊4个城市的“大学城”开发建设情况进行的审计调查发现，违规审批非法占地问题突出，贷款规模过大存在偿贷风险［26］。造成“大学城”政策失控的原因可能有多方面，但决策者好大喜功、谋求政绩、谋求经济利益，甚至谋求个人私利，是重要的因素。决策者对自身特殊利益的谋求必然危害公共政策的公平、正义的价值理念。“大学城”学生缴纳高额的学费、生活费用昂贵，是普遍的情况。

我国高等教育公共政策要走出困境，需要高等教育公共行政制度的创新，需要高等教育公共政策的观念更新，需要高等教育公共政策科学系统的建构，这一切都需要时间。

案例一　科尔曼报告改变美国公共教育

1964年是美国历史上非常重要的一年，这一年通过了酝酿已久的新的民权法案，奠定了全面废除南方种族隔离制度、实现种族平等的法律基础。这时，最高法院的布朗案裁决已有10年，黑白合校的过程还在以“审慎的速度”进行之中，而全国范围内，黑人儿童的教育条件和水平究竟如何，有没有值得政府和社会注意的问题、是什么样的问题，人们并不是很清楚。因此，国会在1964年民权法第四条中提出，要对公共教育制度各个层次作出专门的调查，调查不同种族、肤色、宗教等平等教育机会的问题，以便形成有针对性的公共政策。

这一调查任务落到了约翰·霍布金斯大学社会学教授科尔曼的身上。科尔曼教授带着一班人，收集了美国各地4000个学校60万个学童的数据，这是教育领域所做的规模最大的调研。然后，他们对调研材料进行了3个月的分析。1966年，科尔曼向国会递交了《关于教育机会平等性的报告》。这就是社会学史上著名的科尔曼报告，它被公认为20世纪社会问题研究的最重要的报告。

这个报告的研究结论，出乎科尔曼自己的意料。在此以前，人们只知道，黑人儿童的文化教育水平相对较低，而且越往后差距越大。科尔曼和大多数人一样，都以为这种差距主要是学校的物质水平和条件所造成的。调查结果却发现，原来的黑人学校和白人学校，在校舍设施、教师工资等有形条件上的差距，并不像以前想象的那么大。而且，在分析学童学习水平的因果相关性以后发现，造成黑人儿童学习水平低的原因，主要不是学校的有形条件，而是学校的社会构成，即学童的家庭社会经济背景。

科尔曼发现，如果一个学校里大多数学生是经济比较稳定的中产阶级家庭的儿童，那么所有学童，不管是白人还是黑人，都表现出比较高的学习成绩，而全是穷学生的学校，学生的成绩就普遍较低。在黑、白合校而大部分是白人学生的学校里，黑人学生的学习比在全是黑人的学校里好。他还发现，学生的家庭背景和学习成绩有很强的相关性。

那么，学生家庭的社会经济背景，怎么会影响到他们的学习呢?科尔曼研究发现，黑人和其他弱势少数族裔，如拉丁裔和印第安人，相比白人中产阶级，缺乏一种改变和控制自己前途的自信，科尔曼名之为“自我评估”(selfesteem)。受种族肤色等因素造成社会地位的影响，这些处于弱势的学生，自我评估比较低。也就是说，他们觉得环境过于强大，不可能通过教育改变他们的人生，他们对自己的前途缺乏自我期望，觉得没有盼头，学习的“士气”就比较低，从而造成学习成绩较低，而且差距越往后越大。

人们发现，造成黑人和弱势人群学童“自我评估”较低的原因，是社会现实。最有标志性意义的是法学院和医学院的学生分布。法学院和医学院是公认的精英阶层，在这两种院校里，弱势人群的比例历来偏低。1965年，全国法学院学生只有1.5%是黑人，而黑人占的人口比例接近13%。加利福尼亚州20世纪60年代有200万说西班牙语的墨西哥裔公民，直到1969年，他们中只有3个本州法学院的毕业生。亚利桑那州、新墨西哥州和犹他州都有很多印第安人，却从来没有印第安裔的法学院毕业生。

科尔曼报告的历史性意义是，它把教育的平等，放到社会经济平等的背景上。教育的平等受制于社会经济平等，反过来也影响社会经济平等，从而把教育平等问题提高到改造社会的整体目标上。它向国会证明，教育机会的平等，不仅要从教育的投入来考察，即考察学生能够获得的公共教育资源，而且更重要的是，要从教育的结果来考察，因为正是对受教育结果的期望，影响了学生的自我评估，决定了学生的学习状态，也造成了因种族、肤色、宗教等因素下，弱势人群教育机会的实质不平等。

正是科尔曼报告的这一结论，为后来美国普遍实行的“肯定性行动”或称“平权法案”(affirmativeaction)铺平了道路。公共教育事业大幅度地向弱势人群倾斜，实行所谓“为了平等的反向歧视”。在中小学强制性黑、白合校的同时，大学招生、政府机关雇佣和提升等方面，普遍实行倾斜性政策，照顾黑人和其他弱势人群。特别是法学院，以往凭成绩不可能入学的黑人学生，现在占了可观的比例。这些黑人法学院毕业生为社会提供了合格的黑人精英，改变了黑人在政府各分支和社会管理部门的比例。这种反向歧视是特定历史状态下的阶段性措施。因此，几十年后，这样的做法是否已完成其历史使命、是否应该逐渐终结、具体措施是否适度，成为争议的焦点，也为此出现了一系列司法诉讼，至今没有平息。但是，不可否认的是，公共教育事业对弱者的倾斜，明显地改变了近几十年来美国社会教育机会的平等性。

(资料来源:www.thebeijingnews.com，2005年4月2日，作者:林达)

案例二　大学审议会与日本高等教育改革

创立于1984年的临时教育审议会，在其完成使命前向政府提出的咨询报告中建议成立一个专门研究高等教育问题，并拥有对文部大臣咨询建议权的常设机构。根据这一建议，文部省于1987年7月向国会提出关于设立大学审议会的学校教育法修正案，9月该法案在国会获得通过。根据修改后的《学校教育法》的规定，大学审议会的性质、权限及任务主要有这样几点:大学审议会是文部省的常设咨询机构、大学审议会拥有向文部大臣的建议权、大学审议会的主要任务是调查审议大学问题、大学审议会还具有收集并提供有关大学信息资料的功能、大学审议会参与制定政府的大学发展计划。

学校教育法修正案通过之后不久，大学审议会即正式成立。成立之初的委员18人，根据政府颁布的《大学审议会令》的规定，大学审议会委员任期两年。第一届大学审议会会长由庆应义塾大学校长石川忠雄担任，作家三浦朱门和秩父水泥公司总经理诸井虔任副会长。在第一届委员23人中，大学校长、教授9人，文化、教育、研究机构的代表7人，企业界代表7人，这种构成体现了大学审议会的广泛的社会代表性。大学审议会自成立到1998年，委员更换了5次。1998年的第六届委员20人，会长仍然是石川忠雄(庆应义塾大学名誉教授)，副会长为京都大学名誉教授井村裕夫。20名委员中大学校长、教授10人，文化、教育、研究机构代表5人，企业界代表5人。20名委员交叉组成基本构想、研究生教育、大学教育、组织运营、多媒体教育、大学入学考试6个分会，每个分会还聘请10人左右的学者、专家作为特别委员。

大学审议会在成立之后至1998年的十余年间，就高等教育改革的方方面面向文部省提出了22份咨询报告。咨询报告之多一方面反映了高等教育改革的紧迫性，另一方面也说明大学审议会在政府制定改革政策中的重要作用。可以说，20世纪90年代出台的大学改革政策与措施，都是在大学审议会的咨询报告之基础上形成的。

从日本第三次高等教育改革的进程中，我们可以清楚地看到由改革政策的制定到实施的基本路线，即大学审议会在调查研究基础上形成咨询报告→政府根据咨询报告的建议修改或制定法律与政策→实施改革。这种基本路线充分反映出，作为咨询机构的大学审议会在政府制定改革政策及推进改革的过程中所发挥的重要作用。

(案例来源:《中国高等教育》2001年第12期，“大学审议会与日本高等教育改革”，作者:胡建华)

思考与讨论

1.高等教育政策价值冲突的多维视阈。

2.我国高等教育政策过程的特点。

3.高等教育政策困境形成的原因。

参考文献

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