公共教育支出绩效评价的政策分析

公共教育支出绩效评价的政策分析

杜兴洋　田　进

公共教育支出绩效评价是指在一定时限内，对教育支出的目标、结果、影响等方面内容进行的综合性考核。其核心内容是强调教育支出管理中的目标和结果的关联性，以及结果的有效性，从而形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式。从政策过程来分析，公共教育支出绩效评价实际是教育支出政策过程中的一个环节，这一环节直接影响到教育支出政策的结果:终结或渐进调试。因此，从政策过程的角度对公共教育支出绩效评价进行分析，有利于从宏观上把握公共教育支出政策，在微观上分析实际的评估行为，了解公共教育支出的应有内涵和价值所在。

一、公共教育支出绩效评价的研究现状

在现有的公共教育支出绩效评价研究成果中，大部分学者都将目光集中在教育的不同层次的差异和评价指标体系的设计上，这符合绩效评价原本的含义，同时也反映出诸多不足。这是因为，仅对结果进行评价往往忽视了对于整个教育支出政策过程的考量；而各种计量方法和指标体系的设计则正如查尔斯·O.琼斯所言，是将评价看作一个“定量、权衡、分析和建议”的过程。^[18]显然，这样的绩效评价认识是一种典型的以理性决策模型为立论基础的，在实际操作过程中存在着很大的问题。有的学者甚至认为，在政策评估中采用经济方法、着眼于定量分析的做法从根本上背离了政策选择属于政治决策的事实。某项政策是否得到了有效执行更多地取决于政策的因素，而非数学或经济因素。^[19]因此，精确的定量技术和方法会被用来服务于非中立目的，使得整个绩效评价陷入一种难堪的境地。

更进一步说，当前我国对公共教育支出绩效评价的学术研究，实际反映出传统公共政策过程的不足，这种不足可以用“垃圾桶模型”(Garbage can model)反映出来。政策评价者对政策执行的进展情况，往往做出这样的预期:参与者在有关问题和解决方案的选择上与倒垃圾时的情形颇为类似。究竟哪些垃圾会被混在一个垃圾桶内，取决于现有垃圾桶的种类组合情况、各垃圾桶上的标签、目前垃圾的产生情况以及垃圾收集和转移的速度。^[20]这样的视角将评价的重心放在了事后审查上，绩效评价者力图通过政策的最终结果与事前的预想之间的差异，来考察那些在政策执行过程中不曾预料的各种因素是如何造成了当前的事实。这种事后审查的视角有助于我们认识到政策执行过程中可能会有无法预料到的各种因素，但是对于如何解决问题却没有多少帮助。“垃圾桶模型”的优劣在公共教育支出绩效评价中反映得尤为明显，因为教育支出政策不同于其他短期的、临时性的公共政策，它是政府调控教育领域的一项长期政策。换言之，任何一国的教育支出政策都是不可终结的，而只能是一种渐进的调适过程。这就要求我们在公共教育支出绩效评价中，不能仅仅局限于狭窄的事后审查，而应当将评价的范围拓展到更加宽泛的领域，同时在评价工具、内容等方面进行相应的扩充。

二、公共教育支出绩效评价政策过程分析的必要性

教育支出不仅仅是一个经济问题，而且还是一个社会问题、政治问题，因为教育支出实际包含了一国教育政策中的价值倾向、制度选择等内容，这些内容实际是无法计量的。因此，如果要全面地评价教育支出的绩效，就不能只关注教育支出当中的经济效益，还要仔细地审视其中的价值判断。

(一)教育的性质

理论上都将教育归结为公共产品，这是因为教育带有较为明显的非竞争性和非排他性，也是政府介入教育领域的主要理论依据。如果对教育的结构进行进一步的划分，教育实际表现为一种半公共产品，这表现为:教育的层次越低，其公共产品的特性越强；教育的层次越高，其公共产品的特性会相应的减弱。这一理论认识已经成为当前各国实施各自教育政策的理论依据，具体表现为在不同层次的教育产品输出上国家财政所提供的资金比例。如果说在基础教育层次上，由国家财政承担全部或绝大多数成本已成为共识的话，那么在高等教育层次上，公共教育支出的主要影响因素则在于一个国家占统治地位的意识形态。虽然通过国际比较，可以得出国家财政在高等教育投入方面的大约比例，但是，如果具体到发展高等教育、构建合理的高等教育体制等问题，则是和国家的政治、行政体制密切相关的。因此，评价公共教育支出的绩效，尤其是高等教育支出绩效的时候，只有将绩效评价纳入到整个教育政策之中才能真正反映出实际的绩效水平。

(二)公共教育支出绩效评价的政策过程结构

公共教育支出绩效评价是一个复杂的系统工程，一方面要通过客观的评价标准评价当前的教育状况；另一方面还要正确的估量现有教育政策实施后所产生的社会效应。显然，对社会效应的评价与教育本身所蕴含的价值判断有关，不同的价值判断会导致不同的教育支出，即公共教育支出绩效评价实际是事前设定的。此外，公共教育支出绩效评价的制度设置则来自于对现有政府绩效评价制度的参考，属于典型的事中设定。由此可见，公共教育支出绩效评价实际包含了教育政策的一般过程。

(三)教育支出中的利益均衡问题

在谈及公共教育支出中的公共利益的时候，人们往往强调公共利益的可分享性，即一旦某种教育资源和条件被界定为公共利益，那么当基本标准设定之后，这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的，每个社会成员都有同等的享受机会。实际上，公共利益的分享方式具备双重性特征，一方面是自愿分享；另一方面是强制分享。后者常常为人们所忽视，有些公共利益对于有限理性的个体来讲是多余的，会采取主观的拒绝，这些公共利益只能通过法律或行政规章的固化成为被迫分享，即强制分享。同样，公共教育支出绩效注重的是结果和效应方面的具体评价，缺乏对公共教育支出中公共利益强制分享的规则评价，不利于人们形成对公共教育资源的正确认识。

(四)教育支出政策的超域效应

公共教育支出是政府执行教育政策的具体行为，本身就具有超域效应。所谓超域效应，是指政府的某一种政策行为对它所直接调控的利益关系领域之外的其他相关领域所产生的效应，并且对政府政策行为的直接效果有着重要的反作用。^[21]具体而言，公共教育支出会在教育领域中产生促进或延缓的作用，调整教育结构，除此之外，公共教育支出的实施还会影响到诸如民政、劳动与社会保障等其他公共管理领域的内容。可见，由于公共教育支出所具有的超域效应，增加了对公共教育支出绩效评价的新视角，扩展了评价的范围。

三、公共教育支出绩效评价政策分析的主要内容

(一)事前预设的有效评价

由于公共教育支出绩效评价涉及教育政策的整个过程，那么就不能忽视事前预设的评价，即基本社会价值判断。教育政策所凸显的价值判断应当与一国的基本国策目标一致。如果缺乏对事前预设的评价，实际上是对当前教育政策目标中不合理因素的忽视。正确的教育目标设定并加以实现，能实现良好的社会效应，但是不合理的教育目标的实现，则会产生无法预料的后果，甚至导致严重的人、财、物的浪费。因此，在现有的公共教育支出绩效评价中应当适当地增加对事先预设的评价指标，对所实行教育的目标进行适时的评价。

(二)教育规则的评价

在进行公共教育支出绩效评价时，必须对配套出台的规定、法令等规则进行合理的评价，这种评价可以从规则的完备性、合法性和适用性等几个方面展开。此外，由于教育产品是一种混合产品，在具有私人物品属性的同时，又具有较大的外部效应。如果由市场来提供教育产品，必然会出现教育资源配置效率降低，拥有社会资源的多少便成了消费优、劣教育产品的标准，对教育的消费将出现两极分化的局面。政府为了维护社会公平而制定的若干执行规则，理应成为公共教育绩效评价的对象，也是促进社会公平的具体措施之一。

(三)评价行为的评价

实践证明，评价结果的不准确性，很大程度上源自评价者主观上的因素，也可视为是组织中政治因素的影响。造成这种影响的原因可能是出于保护或强化个人、小团体利益的考虑，也可能是通过合法或非常规手段实现其他或组织利益。在实际绩效评价过程中经常会出现高评和低评的情况，这两种情况在不同的预期价值指引下会导致完全不同的效果。就绩效评价中的高评现象来说，如果评价者是出于正面激励下级、促使下级提高绩效，或者是考虑到下级部门实际的困难而给予鼓励性的高评，则会起到有效的激励作用，进一步优化整个教育资源的使用；但是如果评价者是出于对被评价者补偿性的考虑，或者是有意维护部分被评价者的实际利益，避免部门内部冲突的话，那么这种绩效高评将会严重偏离实际情况。就绩效评价的低评来说也是如此，适当的低评有助于树立决策部门的权威，促进下级部门在资源结构和使用上的优化、更新，但是带有倾向性的低评则会大大打击被评价者的信心，削减决策部门和评价者的权威(在很多情况下，决策和评价部门是同一部门)。由此可见，即使评价制度如何合理、评价指标如何科学，只要在组织中由具体的人来实施，就不可避免地会受到组织中政治性因素的影响。

(四)评价制度的完善

不少学者已经意识到建立公共教育支出绩效评价投诉机制的重要性。对于整个评价过程来说，评价结果的公平实际涉及三个方面的影响，即程序公平、关系公平和结果公平。显然，组织政治因素的影响直接决定了关系公平的结果。换而言之，即使保证评价过程的公平，组织中政治因素的负面影响也会导致最终结果的不公平。因此，适时建立绩效评价的投诉机制是保证结果公平的重要措施。投诉机制的设立，可以推动绩效评价中关系公平的程度。应当注意的是，投诉机制的设立是为了减少政治因素的负面影响，促进整个考核过程的客观、公平。

(五)反馈意见的应用

作为政策评价的反馈，公共教育支出绩效评价结果必须与预算拨款相联系，评价结果应该成为政府下一年教育支出拨款配置的依据，即要使教育支出预算的编制、执行和绩效评价形成一个系统的整体。这就要求我国改革原有的“综合定额加专项补助”拨款方式，实施公共教育支出绩效预算。由此可见，对于整个评价过程来说，反馈意见的应用是提高教育支出使用效能的必经途径。

四、结语

从政策过程的角度出发不难看出，公共教育支出绩效评价不仅仅是一个定量的评价过程，而且还是一个定性的评价过程:教育支出过程中必然会将教育政策中的价值观念体现出来，评价过程中还会受到人为价值因素的影响。如何在今后的公共教育支出绩效评价中引入定性的评价，对于完善我国公共教育支出绩效评价的制度、促进我国教育政策的良性发展是非常重要的，也是摆在学者面前的一道重要课题。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)