农村集体经济组织“三资”概论

3．1．1 农村集体经济组织“三资”的概念和范围

农村集体经济组织“三资”是农村集体经济组织资金、资产和资源的简称，是农村集体经济组织成员长期劳动积累和入股所形成的共有财富，属于集体性质，归该集体经济组织全体成员共同所有，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、平调、挪用。

农村集体资金：是指农村集体拥有的现金或银行存款等。

农村集体资产：是指过去的交易事项形成的，能以货币计量，并由农村集体拥有或控制的经济资源，它预期会给农村集体带来经济效益。

农村集体资源：是指农村集体拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称，分为自然资源和社会资源两大类。自然资源包括水、土地、森林、草原、动物、矿藏等；社会资源包括人力资源、信息资源、人文旅游资源以及经过劳动创造的各种物质财富，如技术、人文自然景观等。

农村集体经济组织“三资”具体包括下述内容。

①法律规定为集体所有的土地、森林、草原、水面、荒地、荒山、滩涂等。

②农村集体经济组织投资、投劳形成的固定资产。

③农村集体经济组织投资、投劳兴办的企业和事业资产、兼并的企业资产及其形成的新增资产。

④农村集体经济组织在联合举办的各种形式的企业和共同兴办的各项事业中，按照出资额或协议应占有的资产及其新增资产。

⑤农村集体经济组织投资、投劳形成的林木、牲畜、牧草等资产。

⑥国家和有关组织、个人无偿资助的资产。

⑦农村集体经济组织的积累资金、有价证券等。

⑧农村集体经济组织利用集体资产所获得的承包金、租金、土地、草场补偿费等各项收益。

⑨农村集体经济组织的著作权、专利权和商标权等知识产权。

⑩依法属于农村集体经济组织的其他资产。

3．1．2 农村集体经济组织“三资”管理的历史沿革

农村集体经济组织“三资”是农村集体经济的重要物质基础，历来受到管理者和农民群众的高度重视。改革开放后，农村生产经营方式发生重大变化，农村集体经济组织“三资”管理一度弱化，由此引发的问题和矛盾日益突出。为此，中央和地方政府下发了一系列文件，指导加强农村集体经济组织“三资”管理工作，各地进行了大量的探索和实践，取得了积极的成果，大致经历了3个阶段。

1995年12月，国务院下发了《关于加强农村集体资产管理工作的通知》（简称《通知》）。全国各地按照《通知》的要求，积极探索“村账乡（镇）审”或“村账乡（镇）管”等村级财务管理方式。农村税费改革后，各地相继成立乡镇农村会计委托代理服务中心，对村级财务会计实行委托代理服务，并且由过去单纯代理村级经济组织账务，转变为财务、资金双代理，进一步规范了村级财务管理工作。此后，中央有关部门相继制订下发了加强农村集体资产财务管理的一系列文件，从财务公开、民主管理、会计委托代理、农村审计监督、征地补偿费管理、村级债务管理等多方面提出规范性要求。

2004年，中央相关部委又部署开展了农村集体财务管理规范化建设工作，从健全财务会计制度、规范账务处理程序、建立民主管理机制、加大审计监督力度等方面，提出了相关要求。农村集体资金、资产、资源是农村财务管理主要对象和核心内容，加强农村集体资金、资产、资源的管理，是贯彻中央精神，做好农村财务管理的客观要求。经过多年的努力，全国大部分地区基本扭转了农村财务管理混乱的局面，杜绝了“包包账”、资金体外循环、村委会乱收费、乱开支、村干部坐收坐支等问题的发生，有效提高了村级财务管理水平，初步形成了财务管理机制比较健全、财务公开比较全面、民主理财比较规范、审计监督比较有效的新局面。同时，通过实行代理服务工作，实现财务公开，给群众一个明白，还村干部一个清白，进一步密切了党群、干群关系，巩固了基层政权，促进了农村和谐稳定，有力推动了新农村建设步伐，为农村集体财务管理经常化、规范化、制度化打下了基础。

尽管农村集体财务会计及“三资”管理制度建设取得了一定的成效，但在制度执行过程中，农村集体财务与资产管理混乱的问题在一些地方仍未得到解决。主要表现在：有的地方管理制度不健全，农村集体经济组织“三资”底数不清；有的地方监管缺位，不履行民主程序，集体资金被贪污、挪用、侵占、挥霍，集体资产和资源被低价承包、租赁、出让；有的地方工作力度不大，财务管理规范化建设和产权制度改革推进力度不到位，与农民群众的要求还有很大差距。

为推进村级财务管理和监督向经常化、规范化、制度化迈进，2009年，按照党的十七届三中全会的要求，国家有关部门制定了《关于进一步加强村集体资金资产资源管理指导的意见》（简称《意见》）。全国各地根据《意见》要求进行了积极探索。吉林、辽宁、广西、湖北、重庆、贵州等16个省（区、市）制定了村集体资产管理条例，河北、内蒙古、黑龙江、福建、甘肃5个省（区）制定了村集体财务管理条例，山西、广东、宁夏等8个省（区）制定了村集体经济审计条例。江苏省组织开展为期3年的村集体财务规范化管理合格乡、村创建工作，并部署开展村级集体财务管理薄弱村治理，全省90％的乡、村集体财务管理达到规范化要求。浙江省以完善村级会计委托代理制为抓手，着力构建起村级民主监督、乡镇会计核算监督、政府审计监督、网络实时监督、责任落实监督“五位一体”的村级财务监管制度，并组织开展“万村审计”活动，实现了审计监督经常化。江西省在近1000个乡镇建立农村公共资源交易阳光机制，设立交易台账，对村集体资产、资源处置全程公开，进一步完善自我管理、自我监督、自我约束的机制。山东省在全省开展村级资产、资源及工程建设统一招投标试点。湖北省先期开展村级会计委托代理服务工作，截至2009年年底，村级会计委托代理覆盖率达96．4％。云南省制订了农村财务管理规范化示范推广实施方案，用典型示范推动面上工作。福建省大力推进村级财务电算化管理，89％的乡镇实现村财务网络监管。相关部委也对全国农村集体财务管理规范化示范单位进行了两次评选，确定了326个全国农村集体财务管理规范化示范单位，起到了很好的典型引路和示范带动作用。

通过规范化建设，农村集体财务管理长期以来前清后乱、边管边乱的现象得到了有效遏制。截至2010年8月，全国农村集体财务公开的比例从1998年的80％上升到98％，提高了18个百分点；实行村级会计委托代理制的比例由2004年的不足50％上升到了78％；超过90％的村成立了民主理财小组，农村集体经济审计基本实现了经常化、制度化。2009年对近40万个单位进行审计，审计资金5670亿元，查出违纪资金8亿元。农村集体经济组织“三资”管理逐步走向规范化。

推进农村集体经济组织“三资”管理制度创新，是强化农村集体经济组织“三资”管理的重要方面。在规范化的基础上，全国各地结合实际，积极探索，勇于创新。通过制度创新，有效地丰富了农村集体经济组织“三资”管理模式。河南、吉林、安徽、黑龙江等省积极推行农村集体经济组织“三资”委托代理服务制度。河北省建立健全村集体财富积累机制，探索集体经济有效实现形式，增强了村级组织服务功能。福建省在乡（镇）成立了村集体会计委托代理服务中心、招投标委托中心、村公有资产监管中心，构建起覆盖全省的“一个网络、一个枢纽、三级监管”的网络监管系统。北京市提出全市农村全面推行村集体经济组织产权制度改革。江苏省开展了农村社区股份合作社“有规范组织章程、有明晰股权结构、有稳定经营收益、有合理分配机制、有健全财务制度”的“五有”创建工程。湖北省在全省26283个村（社区）开展了“三资”清理及监管代理工作，清理资产、资源发包16319宗，增加集体收入6．48亿元，开展项目建设招标、投标7150宗，节约村级支出24．5亿元。浙江省在深化集体产权制度改革、全面构建村经济合作社治理结构方面进行了有益的探索和实践，制定了《浙江省村经济合作社组织条例》，明确村经济合作社“三会”（社员大会、管理委员会、监督委员会）职责，确立了村经济合作社的法人地位。通过管理制度的创新，农村集体经济组织“三资”管理改革逐步向纵深发展，推进力度越来越大，覆盖范围越来越广，农村集体经济组织“三资”管理的框架体系基本形成。

实践证明，通过农村集体经济组织“三资”管理制度的建立、规范和改革创新，破除了不适应生产力发展的传统体制和机制，强化了民主管理和民主监督，维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益，实现了农村集体经济组织“三资”的保值增值，壮大了集体经济实力，增加了农民收入，促进了农村社会稳定和谐。

3．1．3 农村集体经济组织“三资”管理的意义、目标和原则

农村集体资金、资产、资源属于农村集体经济组织全体成员共同所有，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。在统筹城乡发展和推进城市化、工业化过程中，农村集体经济组织“三资”管理工作面临许多新情况、新问题。新时期加强农村集体经济组织“三资”管理具有十分重要的意义。

（1）加强农村集体经济组织“三资”管理是维护农村社会和谐稳定的需要

农村税费改革以来，逐步取消了农业税，减轻了农民负担，农村社会矛盾得到了很大缓解，但仍存在一些不稳定的因素，突出反映在农村集体经济组织“三资”管理方面。农村集体经济组织“三资”收入不入账、虚报冒领等问题还比较突出；侵占挪用资产、随意处置资产、贱包贱租资源比较普遍；以权谋私、暗箱操作还比较严重。这些现象造成基层干群关系紧张，诱发了农村社会的不稳定，已成为农民群众关注的焦点、上访的热点。以南方某县为例， 2007—2009年，仅纪检机关受理农村问题信访件有126件，其中涉及农村集体经济组织“三资”管理问题的信件71件，占信访总量的56．3％。加强农村集体经济组织“三资”管理，就是要通过健全监管机制，有效规范村干部从政行为，有力堵塞管理漏洞，强化农村集体经济组织“三资”阳光运作、公开运行、民主监督，从源头上铲除腐败现象滋生的土壤，维护农村社会和谐稳定。

（2）加强农村集体经济组织“三资”管理是促进农村党风廉政建设的需要

加强农村集体经济组织“三资”管理是农村党风廉政建设的重要内容。农村集体经济组织“三资”规模大，与地方的社会经济发展密切相关，事关农民群众的切身利益，是农村基层干部违法违纪行为的多发领域，成为党和政府以及农民群众普遍关心的热点。当前，仍然有一些农村基层干部民主法治观念淡薄，致使农村集体财务管理不公开、不规范，甚至出现贪污挪用集体资金现象；在集体资产和资源的发包、租赁等过程中暗箱操作、以权谋私、优亲厚友等。这些违法违纪行为，不仅造成集体资产流失，侵害了集体和农民群众的利益，损害了干群关系，也有损党和政府的形象，群众对此反映强烈。为此，要从巩固党在农村执政基础的高度来认识加强农村集体经济组织“三资”管理的重要性，加强制度建设，加强民主管理和监督，形成农村集体经济组织“三资”管理的长效机制，遏制腐败行为，促进农村基层党风廉政建设。

（3）加强农村集体经济组织“三资”管理是完善和巩固农村基本经营制度的需要

党的十七届三中全会指出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。同时中央也明确提出，要顺应现代农业发展的要求，推进农业经营体制机制创新，实现“两个转变”，即由家庭经营向采用先进科技和生产手段方向转变，由统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、层次化、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高集约化水平和组织化程度。这是完善农村基本经营制度的方向，是推进农业经营体制机制创新的着力点。在促进“统”的层次上实现转变，一个重要的方面就是发展壮大多种形式的集体经济，增强集体组织服务功能。实践证明，只有集体经济发展壮大，实力增强，集体经济组织才能够有效地开展为农户的服务，办那些一家一户办不好、办不了、办起来不合算的事情。通过长期积累形成的农村集体经济组织“三资”是发展壮大集体经济的物质基础，是确保集体经济组织不断提高服务能力和水平的物质基础。加强农村集体经济组织“三资”管理是完善和巩固农村基本经营制度的需要。

（4）加强农村集体经济组织“三资”管理是发展壮大农村集体经济的有效途径

探索农村集体经济有效实现形式，是中央对发展壮大农村集体经济的基本要求。农村集体经济的有效性，本质上体现在两个方面：一是经济的发展；二是实现全体成员的共同富裕。只有发展了、促进了农民的增收，实现了全体成员共同富裕，集体经济才有生命力。当前，我国许多地方农村集体经济组织经济状况还不尽如人意。一方面，农村集体经济薄弱，公益事业建设举步维艰，自身发展寸步难行，无钱办事、向群众伸手的现象还普遍存在；另一方面，有些农村集体资金没有得到合理使用，有的体外循环，有些资产、资源闲置荒废或无偿使用、非法占用，资产、资源被侵占、流失比较突出，应有的经济效益没有得到发挥。据初步统计，2009年年底全国农村集体资产总额达1．6万亿元，平均每个村270多万元。农村集体经济组织“三资”是一笔巨大的财富，实现其保值增值，有利于发展农村经济、实现农民群众共同富裕。

加强农村集体经济组织“三资”管理，就是要通过农村集体经济组织“三资”管理模式的创新，增强农村集体经济组织“三资”管理效能，把农村集体经济组织“三资”状况摸清楚，账务管起来，可用价值利用好，有效盘活存量，实现资产、资源科学使用、优化配置、保值增值，奠定产权制度改革和资产经营基础，使农村集体经济逐步发展壮大。

（5）加强农村集体经济组织“三资”管理是推进基层民主政治建设的必然要求

随着基层民主政治建设的不断推进，农民群众的民主意识越来越强，依法行使民主权利的呼声也越来越高。从现状来看，在农村集体经济组织“三资”管理上，仍然存在村民知情度不高、参与力不够的现象。加强农村集体经济组织“三资”管理，就是要通过清理农村集体经济组织“三资”，向村民交一个明白账；通过建立监管代理机制，强化村务公开、财务公开的执行力；通过引入市场机制，强化资产经营公开竞标、建设工程公开招招标；通过建立农村集体经济组织“三资”管理制度，保障农村集体经济组织“三资”运作村民参与、村民决策、村民监督，真正达到村级事务村民自治、群众当家做主，从而推进基层民主政治建设。

（6）加强农村集体经济组织“三资”管理是加强基层组织建设的战略举措

农村集体经济组织“三资”管理发生的违纪违规现象，群众有意见；农村集体公益建设向农民伸手，群众有怨言；农村集体经济组织“三资”操作不透明，群众有疑虑。这些状况导致了基层组织威信降低，凝聚力和战斗力削弱。加强农村集体经济组织“三资”管理，让农村集体经济组织“三资”活力得到激发，农村集体经济得到发展，群众参与、管理、监督农村集体经济组织“三资”的权利得到保障；让农村集体经济组织“三资”管理方面的腐败行为得到遏制，以此促进民心凝聚，民智汇集，党群干群关系紧密，基层政权巩固。

农村集体经济组织“三资”管理工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七届三中全会提出的“健全村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”的要求，立足于稳定和完善“以家庭承包为基础，统分结合”的双层经营体制，健全制度、规范管理、强化监督、加强服务，支部形成产权明晰、权责分明、经营高效、民主管理、监督到位的管理体制和运行机制，保证农村集体经济组织“三资”科学使用，保值增值，促进集体经济发展壮大，促进农民收入增加，促进农村经济社会和谐健康发展。

农村集体经济组织“三资”管理工作，要充分体现农民群众的主体地位，切实维护农民的权益。第一，必须坚持民主的原则。要求保障集体经济组织成员对农村集体资金、资产、资源占有、使用、收益和分配的知情权、参与权、监督权。第二，必须坚持公开的原则。要求资金的使用和效益应当向全体成员公开，资产和资源的承包、租赁、出让应当实行招标投标或公开竞价。第三，必须坚持成员收益的原则。要求遵循村资金、资产、资源管理的规律和特点，采取不同的经营模式和管理方式，提高经营管理水平，节约增效，确保资金、资产、资源的安全和保值增值，让农民群众随着集体经济壮大，得到更多的实惠。

3．1．4 农村集体经济组织“三资”管理制度

农村集体经济组织“三资”管理制度是指农村集体经济组织代表其成员行使农村集体资金、资产、资源管理职责，为做到按制度办事和“有章理事”，而建立的各项管理制度。

农村集体经济组织“三资”管理制度建立的政策和法律依据主要有下述内容。

①《中华人民共和国村民委员会组织法》。

②《中华人民共和国农村土地承包法》。

③《中华人民共和国会计法》。

④《中华人民共和国招标投标法》。

⑤《国务院关于加强村集体资产管理工作的通知》（国发〔1995〕35号）。

⑥《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发〔2006〕32号）。

⑦《中纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（中纪发〔2006〕24号）。

⑧《中纪委、中组部、民政部等12部委关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》（民法〔2009〕20号）。

⑨《村集体经济组织会计制度》（财会〔2004〕12号）。

⑩《财政部关于开展村级会计委托代理服务工作的指导意见》（财会〔2008〕8号）。

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农村集体经济组织“三资”管理制度包括农村集体资金管理制度、农村集体资产管理制度和农村集体资源管理制度。

（1）农村集体资金管理制度

农村集体资金管理制度主要包括财务收入管理制度、财务支出审批制度、财务预决算制度、资金管理岗位责任制度、财务公开制度等。

①财务收入管理制度。包括集体经济组织的经营、发包、租赁、投资、资产处置等集体收入，上级转移支付资金以及补助、补偿资金，社会捐赠资金，“一事一议”资金，集体建设用地收益等财务收入的取得、确认、入账、核算的相关规定。

②财务支出审批制度。包括日常支出和重大事项支出审批应当履行的民主程序、原始凭证合法性的要求以及相互制约的审批权限和流程等。

③财务预决算制度。包括预决算编制的原则、方法、程序和要求以及预算执行与调整的相关规定。

④资金管理岗位责任制度。包括对各财务管理岗位的职责、权限、奖惩等的规定。

⑤财务公开制度。包括对集体经济组织财务活动情况和有关账目等公开的具体内容、时间、方式的规定。

（2）农村集体资产管理制度

农村集体资产管理制度主要包括资产清查制度，资产台账制度，资产评估制度，资产承包、租赁、出让制度，资产经营制度等。

①资产清查制度。包括资产清查的对象、时限、方式、标准等的规定。

②资产台账制度。包括对集体所有的房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农业基本建设设施等固定资产增减变动记录的规定。记录内容应包括资产的名称、类别、数量、单位、构建时间、预计使用年限、原始价值、折旧额、净值等。实行承包、租赁经营的，还应包括承包、租赁单位（人员）名称，承包费或租赁金以及承包、租赁期限等。

③资产评估制度。包括对集体经济组织以招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资产，集体经济组织实行产权制度改革、合并或者分设等经济活动进行资产评估的规定，以及评估主体资格的认定、评估结果的确认等。

④资产承包、租赁、出让制度。包括对集体资产实行承包、租赁、出让而制订的相关规定。涉及集体资产的名称、数量、用途，承包、租赁、出让的条件及其价格，招标投标的方式，合同的签订等。

⑤资产经营制度。包括对以各种形式进行资产经营管理而制订的相关规定。对集体资产实行承包、租赁、出让经营范式的，主要涉及合同履行的公开和监督检查，承包费和租赁金的收取和入账；对集体经济组织统一经营的，主要涉及经营管理责任人和经营目标，确定决策机制、管理机制和收益分配机制以及公开程序；对集体经济组织实行股份制或者股份合作制经营的，主要涉及收入的归属、入账及分配。

（3）农村集体资源管理制度

农村集体资源管理制度主要包括资源登记制度，公开协商和招标投标制度，资源承包、租赁合同管理制度，集体建设用地收益专项管理制度等。

①资源登记制度。包括对法律规定属于集体所有的土地、林地、草地、荒地、滩涂等集体资源进行登记的相关规定。农村集体建设用地以及发生农村集体建设用地使用权出让事项等要重点记录。

②资源经营制度。包括对集体所有且没有采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩、果园、养殖水面等资源进行经营管理而制订的相关规定。对以公开协商方式承包、租赁集体资源的，主要涉及承包费、租赁金的议定程序；对以招标投标方式承包、租赁集体资源的，主要涉及承包费、租赁金的公开招标方案、竞标、竞价规定以及合同签订和报备制度。

③集体建设用地收益专项管理制度。该制度是指对集体建设用地收益的归集、分配及用途的规定。包括收益分配在生产发展、增加积累、集体福利和公益事业等方面分配的比例以及经济开支的项目，还包括农村集体建设用地收益的存储方式、账务设立、审计监督等规定。