闵行区推进农村集体经济组织改革发展情况

近年来，闵行区在快速城市化进程中重视农村改革与发展，坚持统筹城乡发展，加快推进城乡一体化建设，以体制机制创新为先导，引领发展壮大农村集体经济，建立健全农民持续增收机制，农村集体经济组织产权制度改革工作取得实效。目前，全区累计完成30个村的集体经济组织改革，占本区村集体经济组织总量的约20%。同时，在政策制定、镇村集体经济组织改革联动、不同形式试点、完善改制村管理服务和体现改革效果等方面进行了积极探索，并经中央农村工作领导小组同意，获农业部批准成为18个“全国农村改革试验区”之一。

一、农村经济组织改革发展现状

实施农村集体经济组织产权制度改革，能从根本上破除不适应农村生产力发展的传统经济体制，有利于激发集体经济发展活力，提高农民参与意识，为加速构建和谐稳定、符合“深度城市化”的新型城乡格局创造良好条件。

（一）工作成效

2011年，闵行区完成了8个村的产权制度改革工作，其中7家组建了社区股份合作社，群力村改革后纳入了莘庄工业区社区股份合作社。累计完成改革工作的村有30个，共量化集体资产近20亿元，注册资本10亿元，3万多农民成为股东，入股农民人均持股3．2万元。产权制度改革的实施，维护了农民的合法权益，促进了农村集体经济持续发展，建立了农民增收长效机制，密切了农村干群关系。据调查，2010年年底已改制的21个村累计股金分红4．5亿元，人均累计分红1．8万元。改制形式主要是：有限责任公司9家、股份合作制公司7家、股份有限公司1家、社区股份合作社9家（其中莘庄工业区社区股份合作社由6个村改制组建的）。全区集体经济组织成员身份界定与农龄统计工作已全面开展，65%以上的村已完成农龄统计工作。

（二）主要做法

1．明确工作目标思路，部署全局改革任务

2011年9月15日，闵行组织召开了全区农村集体经济组织产权制度改革推进大会，对产权制度改革工作进行了全面动员和部署。会议明确了闵行区“十二五”期间改革的总体目标，即：采取多种形式，全面推进闵行区农村集体经济组织产权制度改革，争取3年基本完成，5年全面完成。改革工作思路提出要实现“六大转变”：由改制向改革推进；由局部试点向全区推进；由经营性资产量化改制向全部资产改革推进；由存量资产改制向存量与增量资产改革推进；由村级集体经济组织改制向镇村联动改革及多方扶持村级集体经济发展的改革推进；由农村集体经济组织产权制度改革向农村综合改革推进。

2．不断完善政策文件，保障改革顺利开展

一是研究指导意见。为指导全区农村改革工作，研究制定了《关于全面推进农村集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》及《实施细则》（闵委发〔2011〕36号）。文件明确了改革的指导思想、基本原则和工作思路，细化了改革各阶段的目标任务，实施步骤分三个阶段：2011年，为准备和探索推进阶段；2012—2013年，为组织实施、全面启动、重点突破和基本完成阶段；2014—2015年，为扫尾并全面完成阶段。文件还阐明了村级集体经济组织产权制度改革、镇级集体资产改革、镇村联合组建有限责任公司等改革模式及要求，提出了改革顺利推进的保障措施，对全面推进产权制度改革工作具有重要意义。

二是编发改革案例。根据产权制度改革中不同的改革模式、改革特点，筛选包括闵行区、徐汇区、松江区及北京、江苏、浙江、湖北等区内外31个成功改革案例，编发了《农村集体经济组织产权制度改革案例选编》，并将改革案例下发给镇（街道）、村的农村集体经济组织产权制度改革的有关人员，为改革工作拓展思路、提供参考。

3．建立健全组织机构，明确改革责任分工

一是调整完善工作机构。从区级层面看，为顺利推进改革工作，健全改革工作机制，进一步调整完善了区改革领导小组人员力量，由区委书记任组长，区长任常务副组长，区有关部门和镇（街）主要领导为成员。将区农村集体资产监督管理职能及其相关工作人员从区国资委划到区农委，实现与市职能部门有效对接，充实改革队伍，形成强有力的组织保障。从镇村层面看，各镇、新虹街道相应地充实完善镇级、村级产权制度改革工作班子，均成立了由党政主要领导任负责人的镇级改革工作领导小组及工作小组，落实人员，明确责任。同时，建立联络员制度，实现双向沟通，做到上通下达，保证改革工作顺利推进。

二是形成改革工作框架。区改革领导小组办公室设在区农委，办公室整合力量，组成4个工作组（改革指导组、资产监管组、综合管理组、联络统计组）。搭起开展工作的基本框架，由区农委领导干部每人负责一组、相关科室予以配合，明确分工，责任到人。实行分片负责制，将全区划分为4个片，由区农委党政主要领导各负责2个片区的改革工作，每片配备多名同志负责具体指导服务，掌握信息，了解情况。

三是积极做好指导服务工作。按照分片负责、分组指导的工作要求，组成调研小组先后对全区9个镇、新虹街道开展农村集体经济组织产权制度改革的专题调研，及时把握各镇最新改革动态，共同破解改革难点问题。指导各镇建立健全组织机构，制订改革方案，对各村进行了摸底调查，统一了思想、达成了共识、查清了家底，为改革工作的推进奠定了良好基础。针对各镇、新虹街道提出的农龄统计、资产清理、改革模式选择等问题，调研小组与基层单位共同进行探讨，并给出了指导性对策建议。产权制度改革专题调研工作的全面展开，对指导全区改革工作开展、推动改革工作进程具有重要的促进作用。

4．切实加强学习交流，吸收改革先进经验

一是加强培训学习。举办2期产权制度改革培训班。邀请市农委、区农委有关领导专家，为镇、村负责同志详细解读市、区产权制度改革的有关政策规定、改革动态、试点经验以及具体操作程序等内容。

二是吸收改革经验。组织基层单位赴外地学习先进的改革经验。组织负责改革工作的镇村有关人员赴北京、广东、湖北等地学习考察，重点吸取资产较小、土地入股方面的改革经验，学习改革后如何发展集体经济，通过学习扩宽了思路，拟建立农龄、资产、入股三合一的新台帐，创新农村集体“三资”管理模式。

5．积极做好试验区申报，争取改革先行条件

在市委、市政府的关心支持和市农委的指导帮助下，闵行区成为“全国农村改革试验区”，这标志着闵行区农村改革试验工作将进入探索创新、重点突破、配套推进、先行先试、封闭运行的新阶段。

闵行区以“在城市化进程中维护好、实现好和发展好农民利益”为试验主题，试验项目是多种形式推进农村集体经济组织产权制度改革。根据项目的试验方案，在推进农村集体经济组织产权制度改革中将突出重点、侧重难点，力求在工商登记、税费征缴等瓶颈问题上取得突破，为上海乃至全国经济发达地区开展多种形式的农村集体经济组织产权制度改革积累经验、提供创新思路及配套政策。

二、农村集体经济组织改革存在问题

农村集体经济组织产权制度改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，工作量大，时间跨度长，操作难度大，各方面利益关系复杂，在推进改革过程中，会遇到很多瓶颈难点，其中较为共性的问题主要有以下几方面。

（一）政策操作方面

一是岗位股设置问题。新老政策对岗位股的设置规定不同，2003年（闵委发〔2003〕23号）、2009年（闵委发〔2009〕15号）的改革工作意见，都提出可以设置岗位股，规定了设置比例等内容。根据市有关文件精神，2011年的文件（闵委发〔2011〕36号）取消了岗位股的设置，新成立的经济组织不再设立岗位股，但原来已经设立岗位股的如何处理，成为集体经济组织面临的问题。

二是撤队政策前后不一问题。不同生产队，先后撤队的时间不同，执行的政策标准也不一样。例如：1996年之前撤队的，队级资产不能分配；1996年之后撤队的，按沪府发〔1996〕34号文，队级资产可以分配。如何处理好新老政策的衔接，平衡好各方利益，是推进改革中遇到的问题。

三是因撤队先后造成的农龄差异过大问题。同一村的不同生产队因撤队先后不一，造成村级层面农龄差异较大，差距最大的达二十几年，致使股份分配差距大。

四是较差的集体资产改革问题。部分经营性资产总量较小，质量较差，收益较低入不敷出的村，村民对收益分配期望值较高。或有个别村由于历史原因出现大量负债，造成村级资产资不抵债局面，造成推进改革难度较大。

（二）税务征收方面

闵行区实施产权制度改革后的村级集体经济组织（包括有限公司、股份合作公司、社区股份合作社），改革前，村民福利由村委会发放，改革后由新经济实体发放，村民福利发放部分须缴纳25%的所得税。持股村民的分红部分须缴纳20%的红利税，农民感觉税赋较重。

（三）后续发展方面

推进农村集体经济组织产权制度改革，促进集体经济发展还存在着土地、规划等方面的制约，需要配套实行改革。

一是土地方面，由于土地资源日益稀缺，农村集体经济发展空间受限，成为制约各村经济发展的瓶颈。集体建设用地如再使用土地比较难。农村集体建设用地普遍存在着粗放低效、闲置浪费现象，资产价值没有充分体现。

二是规划方面，在城市化进程中，受城乡二元结构体制机制的制约，规划滞后于农村经济社会的发展，一些集体土地的用地性质、规划指标远远不能满足农村集体经济发展的需求。

三、农村集体经济组织改革打算

2012年是闵行产权制度改革工作的全面启动年，也是关系闵行改革总体工作的关键年。根据中央和市对加快农村改革与发展、构建城乡一体化新格局的工作要求，以维护农村集体经济组织和成员合法权益为根本，以全国农村改革试验区为依托，全面推进农村集体经济组织产权制度改革工作。

（一）营造改革氛围

拟于2012年4、5月份，召开闵行区农村集体经济组织产权制度改革推进会。虽然目前各镇、新虹街道都健全了工作机构，制定了改革方案，但改革推进力度不够，进展不快；有的镇处于观望状态；怕乱、怕出问题的思想依然存在。通过召开推进会，营造浓厚的改革氛围，提高思想认识水平，确保改革工作有条不紊，扎实推进。

（二）落实改革任务

根据各镇、新虹街道上报的改革方案，在2011年改革的基础上，计划2012年再启动60个村，争取完成50%以上，分解任务，落实计划，明确每个镇街的改革任务。2012年拟完成改革的村预计32个，争取完成1个土地股份合作社试点、1个经济薄弱村改革试点。

在推进村级集体资产改革的同时，积极探索镇级集体资产改革试点。其中，虹桥镇、莘庄镇、莘庄工业区拟开展镇级集体资产改革。虹桥镇拟将镇级集体资产量化到村集体经济组织，莘庄镇拟探索镇级集体资产管理改革，莘庄工业区拟将历年村、队上缴的土地补偿费量化给村集体经济组织成员。

（三）打好改革基础

根据市、区两级有关文件精神，将继续加大力度，推进各镇、新虹街道集体经济组织成员身份界定和农龄统计工作，争取2012年上半年全部完成，为改革工作打好基础。同时，为夯实集体经济组织基础，让集体经济组织轻装上阵，积极指导各镇、新虹街道组建清产核资工作小组，列出清产核资工作计划，开展清产核资工作，争取2012年年底基本完成。

（四）加强指导服务

深入基层调研。根据各镇、新虹街道的实际需求，组建专题调研小组，配合协助镇（街道）对重点难点村、经济薄弱村、基本农田保护区域村开展专题调研，分析问题矛盾，探索扶持举措，制定改革和发展集体经济组织方案。

一是开展学习培训。按培训目的、对象，组织不同形式的培训班、研讨会及工作交流会。根据各镇、新虹街道、莘庄工业区实际情况，配合协助联系有关地区，牵头或组织相关人员进行实地学习考察。

二是加强指导服务。研究镇村改革方案，对改革形式的选择、成员身份界定和农龄统计、资产的清理处置、入股条件、股份设置等改革政策、程序进行指导，严格把关，规范操作。

（五）深入开展研讨

对改革中遇到的难点与问题进行专项调研，提出解决问题的办法或建议。如工商登记方面，将农村土地资源以入股的形式组建农村土地股份合作社的未进行探索，村级经济合作社将来在投资、兴办企业时能否成为投资主体未予以明确。针对各街镇存在的这些共性问题，进行深入研讨，提出指导性建议和对策。

（六）办好工作简报

收集改革信息，定期编发改革工作简报，在全区范围内进行通报。同时，充分利用电台、报纸等宣传媒体，进行宣传发动，力求形成浓厚的改革氛围。

（七）加强后续管理

为保障集体经济组织的有序运行，促进集体经济组织的发展壮大，着力加强对改革后的村集体经济组织运行管理进行跟踪服务。认真分析经济运行数据，严格调控红利分配，及时把握集体经济组织发展动态，确保农村集体经济可持续发展。

（八）启动全国农村改革试验区

进一步完善试验布点和试验期限方案，明确责任主体，在国家部委和市委市政府有关部门的指导下全力推进“全国农村改革试验区”工作。成立领导机构与工作班子，设立由市、区有关职能部门组成的专家组，对改革中遇到的瓶颈难点问题进行专题研究，进一步细化“试验方案”，制定试验办法。充分利用先行先试优势，积极探索创新，争取在工商登记、税务征缴、坏账处理等方面有所突破。