农村集体经济组织“三资”管理的监督

3．6．1 农村集体经济组织“三资”的民主管理

民主理财和民主监督是民主管理的基本内容，是农村集体经济组织“三资”管理的基本要求，是完善集体经济组织管理体制和机制的重要方面，对规范农村集体经济组织“三资”管理有着重要意义。

（1）加强民主管理是建设社会主义新农村的客观要求

“管理民主”是中央关于社会主义新农村建设的基本要求之一。这就要求在农村集体经济组织“三资”管理中，加强民主理财、民主监督，让农民群众全面、充分地了解农村集体经济组织“三资”管理活动，参与农村集体经济组织“三资”管理决策，能够对农村集体经济组织“三资”管理实施监督，保障农民群众依法行使民主权利，切实维护农民的知情权、参与权、监督权。

（2）加强民主管理是农村基层党风廉政建设工作的需要

党风廉政建设是党的执政能力和先进性建设的重要内容，农村基层党风廉政建设作为其基本组成部分，对于加强农村基层政权稳定，巩固党在农村的执政基础，密切党群干群关系具有重要作用。民主理财、民主监督工作可以有效促进基层干部作风的转变，有效遏制各种农村基层不正之风和腐败现象的发生。

（3）加强民主管理是广大农民群众共同的愿望

随着社会主义新农村建设的不断深入，农民群众的民主、法制意识不断增强，参与村级各项事务管理的热情不断高涨。民主理财、民主监督作为一种重要手段，可以充分满足广大农民群众民主管理的愿望和要求，严格集体资金的管理和监督，促进集体资产的保值和增值，切实维护集体经济组织和自身的合法权益。

（4）加强民主管理是规范农村集体经济组织“三资”管理工作的有效措施

民主理财、民主监督是将农村集体经济组织“三资”管理工作关口前移，直接关系到会计信息的真实、完整和财务管理的及时、有效，也关系到集体资产、资源的健康、安全，是农村集体经济组织“三资”管理工作的关键环节，加强民主理财是提高农村集体经济组织“三资”管理规范化水平的有效措施。

民主管理的基本形式主要是成立监督委员会、实行“四议两公开”议事制度、实行民主理财、实行财务公开等，村民主理财小组行使集体资产、资源民主监督职责，农村集体资产、资源所有权的取得、变更或终止，资产经营方式的确定和变更，资产购置、处置和其他涉及资产管理工作的重要事项，必须经村民会议或村民代表会议讨论通过，并报农村集体经济组织“三资”监管代理服务中心备案。

（1）实行“四议两公开”民主议事制度

“四议两公开”是指农村集体经济组织“三资”管理重大事项决策都必须经过村党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决定，做到决议公开，实施结果公开。

①“四议两公开”的内容。村集体长期经济发展规划和年度工作计划的制订、村集体土地的承包和租赁、新农村建设规划、宅基地划拨、集体资产处置、公益事业经费筹集方案和建设工程承包方案、工作人员聘用、大额度资金支出等凡与农村群众切身利益密切相关的事项，都要按照“四议两公开”的程序进行民主决策，扩大群众的参与面，实现群众由事后知情到事前参与决策，保障群众的决策权。

②“四议两公开”的程序。

a．村级组织提议。村党支部、村民委员会，1／10以上村民联名或1／5以上村民代表联名提出有关农村集体经济组织“三资”管理的议案，由村党支部统一受理，并拟定初步意见。

b．村“两委会”商议。村党支部拟定初步意见后，支部书记应及时组织召开“两委会”会议，研究提出具体意见和建议。

c．党员大会审议。对于村“两委会”班子会议形成的意见，党支部应及时召开党员大会进行审议，党员会议人数应超过全体党员的2／3，审议事项须经到会半数以上党员同意。

d．村民会议或村民代表会议决议。村党支部和村民委员会应及时组织召开村民会议或村民代表会议，对议案进行讨论表决，乡镇政府派人参加，议案经会议半数以上人员表决通过后方可实施，表决结果报农村集体经济组织“三资”监管代理中心备案，并向群众张榜公布，接受群众监督。

（2）实行民主理财

①建立村民主理财小组。村民主理财小组一般由村委会提名，经村民大会或村民代表大会选举产生，也可以由村民推荐产生。民主理财小组一般由3～5人组成，其成员要具有一定的思想觉悟、文化素质和财务知识。村民主理财小组的工作职责主要有下述几个方面。

a．参与制订本集体经济组织的财务计划和各项财务管理制度，定期召开民主理财会议，开展民主理财活动。

b．审核本集体经济组织财务账目及相关的经济活动事项，审查集体经济组织开支；接受本集体经济组织成员委托查阅、审核财务账目。

c．监督、检查本集体经济组织财务公开，向村民会议或村民代表会议报告民主理财情况。

d．向本集体经济组织提出财务管理方面的意见和建议。

e．配合经管部门或农村审计部门做好农村审计。

f．保守村集体经济组织的财务、商业秘密。

②民主理财的内容。农村集体经济组织的年度财务预算和决算，年度收益分配方案，集体资金、资产、资源经营方式的确定及变更，购置或者处分重要固定资产，重大投资项目或举债，集体经济组织产权制度改革，以及其他有关集体资金、资产、资源管理的重大事项，都要依法召开本集体经济组织成员的全体村民会议或村民代表会议，履行民主程序。

集体经济组织应当定期向本集体经济组织成员公布资金、资产、资源运营情况，听取本集体经济组织成员对集体资金、资产、资源管理工作的意见和建议，接受全体成员的监督。村务公开监督小组或者民主理财小组应当对村集体资金、资产、资源管理的事项进行监督，对农村集体资金、资产、资源的使用、维护和收益分配不当的提出整改意见。

③民主理财的重点。民主理财的重点包括农村集体经济组织各项财务制度执行情况；财务预算及其执行情况；经济活动监督检查及财务公开执行情况；财务收支的审核；集体资产的处置；财务会计账目的查阅；收益分配方案的审查；其他财务事项。

④民主理财小组审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由村报账会计向农村集体经济组织“三资”监管代理中心报账。

⑤财务公开。农村财务公开是实行民主理财、群众监督的有效手段。农村集体经济组织“三资”管理必须按照农业部、监察部颁布的《村集体经济组织财务公开暂行规定》进行公开，接受成员监督。凡是集体经济组织成员普遍关心的财务活动，都要及时逐项逐笔进行公布，对群众提出的问题，集体经济组织负责人有义务及时给予解答和解决，并将结果向群众公布。

（3）实行农村集体经济组织“三资”监管代理的核查管理

①执行主体。农村集体经济组织“三资”核查工作在乡镇农村集体经济组织“三资”管理监督委员会统一指导下，由村民委员会组织实施。

②核查内容。农村集体经济组织“三资”定期核查的主要内容包括资金使用情况，资产、资源处置情况，资产、资源保值增值及收益分配情况等事项。

③核!程序。

a．农村集体经济组织“三资”核查工作实行“一季一巡!、半年一评议、全年一公示”制度。即由农村集体经济组织“三资”监管代理中心具体负责，每季度由乡镇党政班子成员带队，对村财务公开、工程招投标、农村财务、资产、资源管理4项内容进行一次督查；每半年由乡镇党委、政府组织党员、村民代表对村“三资”管理运行情况进行一次民主测评；年终由农村集体经济组织“三资”监管代理中心，将村财务收支和资产、资源增值或减少情况在村务公开栏内进行公示，接受群众监督。

b．将核查结果在农村集体经济组织“三资”监管代理服务中心存档的同时，要及时上报农村集体经济组织“三资”管理监督委员会备案，并向群众张榜公示，接受群众监督。

c．在核查中发现的问题，要按责任追究办法进行追究。

d．农村集体经济组织“三资”管理监督委员会对村级组织的核查情况进行复查，对没有落实“四议两公开”制度，核!情况没有公示，自查核查发现问题整改不到位的，要严肃处理。

3．6．2 农村集体经济组织干部经济责任审计

农村集体经济组织审计是指审计或其他行政主管部门，依照国家法律、法规的规定，运用审计的方法，按照规定的程序，对农村集体经济组织内部及其所属单位的财务收支和经营管理活动的真实性、合法性和效益性进行审!、评价及鉴证，以达到严肃财经法纪，改善经营管理，提高经济效益的一种监督活动。其具有审计对象的多元性，审计方法的灵活性，审计活动的群众性等多种特征。

当前，农村财务管理方面还存在不少问题，主要表现在以下几方面：一是一些农村干部法制观念淡薄，违反国家规定截留财政资金或集体收入，用作不正当开支或私分。二是违反民主、科学的决策程序，个人或少数人说了算，造成决策的重大失误，导致国家和集体财产的损失浪费。三是工作失职，疏于管理，造成农村集体经济组织的资产流失、毁损，给集体经济组织造成了极大的经济损失。四是不顾群众利益，贪污、挪用集体资金等。加强对农村集体经济组织干部经济责任审计，可以进一步规范农村集体经济组织“三资”管理，有利于从源头上预防和治理腐败，促进农村党风廉政建设，有利于维护集体经济组织的利益不受侵犯，促进集体经济组织发展，有利于落实、完善农村干部经济责任制，有利于全面、公正地考察和使用干部。

农村集体经济组织干部经济责任审计的对象是村党支部书记、村民委员会主任、农村专业合作社法人。

农村集体经济组织干部经济责任审计的重点是：对审计对象在任期内履行经济职责、作出重大经济事项决策、重大投资项目管理和建设、贯彻执行国家经济政策法规、个人遵守财经纪律和廉政规定情况以及相关财务收支的真实性、合法性、效益性等内容进行审计。

（1）经营与管理方面

①对农村经济发展经营方针决策，各项计划目标和投资方案的经济性、合理性和可行性的审计，对这些进行审计，可以推断决策者的预见性、民主议事、综合分析能力和在市场经济环境下把握经营方向的水平。

②对被审干部的管理素质和管理水平的审计。

③对经营活动中人力、物力、财力等资源利用（节约或浪费）的审计。

④对经营成果和财务成果等效益实现程度及影响因素进行的审计。

（2）执行财经法纪方面

①各项收入是否及时、足额入账。

②有无侵占、挪用、私分集体资金和私设“账外账”或“小金库”等问题。

③有无滥用职权侵占、挪用、平调集体资产的问题。

④是否存在未按民主程序，私下交易变卖资产、资源等问题。

（3）农村经济责任目标方面

①任期内农民人均纯收入等经济指标是否增长。

②农村基础设施建设目标是否完成。

③农村集体资产是否增值和债务是否下降。

④财务管理、资产管理和民主理财等内部控制制度是否健全等。

（4）社会责任方面

主要被审计对象是否片面追求经济效益和自身的利益，有无忽视长远利益和社会利益，浪费资产、资源以及不遵守环保规定的问题。

（5）群众关注的热点问题

①集体资产处置方面。主要审计农村集体企业改制、村组合并过程中集体资产的处置情况，有无非法转让、转卖和侵吞集体资产的行为等。

②债权、债务管理方面。主要审计举债是否经村民代表大会讨论；是否按规定的审批程序办理；是否存在以兴办公益事业为由擅自高息借款；是否擅自为企业贷款提供担保、抵押，导致新增债务；是否借债进行达标升级活动。

③土地发包、承包方面。主要审计“四荒”等资源的发包是否采取招标、拍卖、租赁、参股和公开协商等方式，是否签订规范的承包合同；村级基建工程建设是否公开招标，有无“人情”承包和“以权”承包等。

④专项资金管理方面。主要审计上级划拨或接受社会捐赠的资金和物资的管理、使用情况；土地补偿费管理、使用情况；农村集体资产处置资金是否用于偿还村级债务、专款专用；粮食直补等惠农补贴资金的发放情况等。

⑤财务公开方面。主要审计财务公开是否全面、真实、及时、规范；村内“一事一议”筹资筹劳的程序是否规范，资金收取是否超标准、超范围，有无乱摊派乱收费，以及资金的使用情况等。

同时，各地可根据实际情况，对当地党委、政府和农民群众要求审计的其他热点问题进行审计。

对审计结果，审计机构要做出审计结论，并督促整改纠正存在的问题。有关行政主管部门要针对审计中发现的普遍性、多发性、倾向性问题，制订和完善农村集体经济组织“三资”管理制度。

3．6．3 农村集体经济组织“三资”的网络监管

近年来，全国不少地方为了提高工作效率，强化农村集体经济组织“三资”管理，积极推行农村集体经济组织“三资”网络化监管，并取得了一定的成效。农村集体经济组织“三资”网络监管平台包括农村集体经济组织“三资”信息管理平台、农村集体经济组织“三资”网络监管平台。

（1）账务资金管理

①账务处理。包括会计科目设置、凭证处理、记账结账、账簿管理、报表管理等功能。支持反记账、反审核、凭证修改、批量审核、批量记账等。能自动生成各类财务报表，能进行便捷查询、汇总功能。

②财务公开。财务公开包括财务收支公开榜、经济往来公开榜、收益分配公开榜、财务计划公开榜、集体资产公开榜、集体负债公开榜、现金收支明细表、银行收支明细表、财务收支明细表、债权明细表、债务明细表、管理费用公布表、“一事一议”资金明细表、专项应付款明细表、应付福利费明细表、应收应付明细表；并且支持自定义科目公开。

③预算管理。通过预算管理中的预算项目、列支定义、核算关系进行预算报表编制，通过预算审核后生成预算完成分析、预算列支报表、预算被列支报表，通过预算管理可以有效地控制各项支出。

④出纳管理。出纳管理员可以按不同单位录入各单位现金日记账和银行存款日记账，可以根据银行存款日记账生成银行存款积数查询、利息计算与分配、现金余额表、银行存款余额表；并且有支票管理功能。

⑤人事管理。提供完备的人事档案管理，人员增加、调动、删除及其他等操作。

⑥工资管理。通过对各模块的系统设置，对工资项目的基础资料的定义录入，方便快捷自动生成工资表。

（2）资产管理

①固定资产管理。包括资产分类、资产变动方式管理、资产维护、资产汇总及明细台账等功能。系统预安装资产分类，用户也可以根据实际情况进行添加、修改和删除。

②资产合同管理。资产经济合同包括对合同类型、承包方类型、承包方资料及对资产经济合同的录入、审核、履行和合同到期查询。

③集体资产公开。自动生成集体资产明细台账，便于集体资产的公开透明。

④资产招标管理。资产招标管理实现对资产招标及中标各类信息的登记管理。

⑤重大建设项目管理。有重大建设项目产生时，在此提交申请，上级主管部门审核通过后，方可进行重大建设项目合同的录入、审核、履行。

（3）资源管理

①资源管理。系统预安装资源分类，用户也可以根据实际情况进行添加、修改和删除；可以自动生成资源的汇总报表及明细台账。

②资源合同管理。资源经济合同包括对合同类型、承包方类型、承包方资料及对资产经济合同的录入、审核、履行和合同到期查询，自动生成资产经济合同报表。

③集体资源公开。自动生成集体资源明细台账、已承包集体资源明细台账，便于集体资源的公开透明。

④资源招标管理。资源招标实现对资源招标及中标各类信息的登记管理。

（1）农村集体经济组织“三资”信息查询

①财务公开查询。财务公开表自动取数、财务公开表自动生成、财务公开查询等功能。

②凭证明细查询。对各单位的凭证汇总表查看、每个会计期间以及任意一个年度时间段内的凭证进行查看。

③资产明细查询。对各单位的资产明细情况进行查询。可以自动生成资产的汇总报表及资产明细台账。

④资源明细查询。对各单位的资源明细情况进行查询，可以进行资源的详细信息登记管理，可以自动生成集体资源汇总报表及集体资源明细台账。

（2）资金监管分析

①会计科目汇总管理。对多个村的会计科目数据进行实时查询。

②常用报表汇总管理。汇总查询多个单位的会计报表；可以选择几个单位进行报表汇总。

③资金账务监管查询。资金账务监管条件设置好后，选择此前设置的监控条件来进行监控。

④账套未结账监管。对到期没有结转的账套进行监管。

（3）资产监管分析

①资产公开汇总管理。对本单位的各下级单位的资产每个月按类别进行汇总查看。

②资产公开明细管理。对本单位的各下级单位的资产明细情况进行公开。

③资产余额汇总管理。对本单位的各下级单位的资产余额情况进行汇总。

④资产出租管理。对本单位的各下级单位的资产出租情况进行汇总。

⑤资产合同履约管理。对本单位的各下级单位的资产合同履约情况进行汇总。

⑥资产合同到期监管。对本单位的各下级单位的资产合同到期情况进行汇总。

⑦资产变动监管查询。对本单位的各下级单位的资产变动按照此前设置的条件进行查询。

（4）资源监管分析

①资源公开汇总管理。对本单位的各下级单位的资源情况进行汇总。

②资源公开明细管理。对本单位的各下级单位登记的所有集体资源明细情况进行分类显示。

③资源合同交款管理。依据经济合同每笔合同履行金额，自动生成资源合同执行情况，已缴纳合同金额等。

④资源合同欠款管理。依据经济合同每笔合同履行金额，自动生成资源合同执行情况，欠款金额等。

⑤资源汇总分析。对本单位的各下级单位的资源情况进行汇总分析。

⑥资源合同到期监管。对本单位的各下级单位的资源合同到期情况进行监管。

（5）财务监管分析

①债权监管。对本单位的各下级单位的债权类科目进行查询汇总分析。

②债务监管。对本单位的各下级单位的债务类科目进行查询汇总分析。

③往来账监管。对本单位的各下级单位的往来类科目进行!询汇总。

④财务指标分析。实现对各个农村集体组织的集体财务信息进行各类财务经济指标分析。

（6）预算监控

预算监控，可实现对预算项目、列支定义、核算关系进行编制预算报表，通过预算审核后生成预算完成分析、预算列支报表、预算被列支报表，通过预算管理可以有效地控制各项支出。

本章小结

农村集体经济组织“三资”是农村集体经济组织资金、资产和资源的简称，是农村集体经济组织成员长期劳动积累和入股所形成的共有财富，属于集体性质，归该集体经济组织全体成员共同所有，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、平调和挪用。

农村集体资金、资产、资源属于农村集体经济组织全体成员共同所有，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。在统筹城乡发展和推进城市化、工业化过程中，农村集体经济组织“三资”管理工作面临许多新情况、新问题。新时期加强农村集体经济组织“三资”管理具有十分重要的意义。

农村集体经济组织的“三资”管理包括了资产的清查、对收入与支出的核算、对“三资”的处置与购置管理、招投标管理、经济合同管理等内容。

案例　“三瓣印章”杜绝乱花钱

在××县社区，有一个有趣的现象，社区民主理财小组的印章被切分成3瓣，3位理财小组成员各拿一瓣：纪××手上的印章刻着“××镇民主”5个字；饶××手上的印章刻着“竹林理财”4个字；黄××手上的印章刻着“咀社区小组”5个字。把3瓣合起来，正好是“××镇竹林咀社区民主理财小组”。

3位理财小组成员来自不同的村民小组，黄××说：“村里的每一项开支，如果有1个人不同意，那就拼不成一个完整的章，也就没办法报销了。”

村民之所以这么理直气壮，是因为该县新的村级会计代理服务中心彻底改变了过去“村账乡管”的做法，政府部门通过新建的平台对村账的监督落到了实处。过去报销单据只要有村民理财小组的1个人签字就可以报，现在必须是3个人签字，扮演的不仅仅是“账房先生”的角色，更重要的是对村财务进行监督，凡不符合规定的可拒绝报销；过去花多少钱村干部说了算，现在村里开支超过1万元的，要向乡镇纪委写申请报告，接受纪检部门的事前监督。

现在每个村的每一笔账目，不仅在乡镇财政所的计算机上一目了然，县财政局也能实时进行监控，而且还与县委书记、县长、县纪委书记的计算机联网，他们打开计算机就可以查到。

在社区档案室有3本台账：《债权债务认定台账》《资产清理台账》《资源清理台账》。每一本台账上都盖上了村民主理财小组和村民委员会公章，村里的债权、债务、资产、资源情况分类记录得清清楚楚。黄××说，今后，村干部动用村里一分一厘、一草一木，都将记录在册。

“过去，我们当了很多年的村民代表，村里有哪些资产、哪些企业都不清楚，经过清理，我们才知道村里农贸市场、超市等每年的收入一共有40多万元，现在这些收入全部公示在村委会外面的公示墙上，民主理财才真正看得见、摸得着。”另一位理财小组成员纪××说。

该县农村财务管理过去存在很多问题，如“包包账”“断头账”，白条做账，甚至无账无据，收和支都由村干部说了算，民主理财也落了空，现在这些都已经成为历史。

案例分析与讨论题

1．××镇竹林咀社区“三瓣印章”的做法对于农村集体经济组织“三资”管理有什么帮助？

2．结合“三瓣印章”的做法谈谈你对农村集体经济组织“三资”民主管理的看法。