温州金融改革与可持续城市竞争力的提升

温州地处长三角经济区和海峡西岸经济区的复合区，民营经济发达，民间资金充裕，民间金融活跃。改革开放30多年，温州人民以特有的勤劳和智慧，创造了举世瞩目的“温州模式”。然而，从金融体制改革这一领域看，由于要素市场化改革不彻底、地方金融体制改革相对滞后、与民营经济发展严重不匹配，温州发展存在着“两多两难”等突出问题，即民间资金多但投资难，小微企业多但融资难，引发了民间借贷问题，直接影响了金融支持经济转型发展的效果，也影响了可持续城市竞争力的提升。2011年8月，温州部分中小企业出现资金链断裂和企业主出走现象，对经济和社会稳定造成一定影响。2011年10月，时任国务院总理温家宝在温州调研期间，浙江省委省政府和温州市委市政府提出在温州设立金融改革试验区的想法，希望将民间金融纳入监管轨道，降低风险，引导隐藏在“地下”的数千亿元民资早日实现“阳光化”。国务院常务会议批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，要求通过体制机制创新，构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系，使金融服务明显改进，防范和化解金融风险能力明显增强，金融环境明显优化，为全国金融改革提供经验。

2012年3月28日的国务院常务会议确定了温州市金融综合改革的12项主要任务⁽¹⁷⁾：

（一）规范发展民间融资。制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。

（二）加快发展新型金融组织。鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。

（三）发展专业资产管理机构。引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业及相关投资管理机构。

（四）研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。

（五）深化地方金融机构改革。鼓励国有银行和股份制银行在符合条件的前提下设立小企业信贷专营机构。支持金融租赁公司等非银行金融机构开展业务。推进农村合作金融机构股份制改造。

（六）创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务，探索建立多层次金融服务体系。鼓励温州辖区内各银行机构加大对小微企业的信贷支持。支持发展面向小微企业和“三农”的融资租赁企业。建立小微企业融资综合服务中心。

（七）培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易。

（八）积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资，建立健全小微企业再担保体系。

（九）拓宽保险服务领域，创新发展服务于专业市场和产业集群的保险产品，鼓励和支持商业保险参与社会保障体系建设。

（十）加强社会信用体系建设。推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，推动小微企业和农村信用体系建设，加强信用市场监管。

（十一）完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险。建立金融业综合统计制度，加强监测预警。

（十二）建立金融综合改革风险防范机制。清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。

根据2012年3月28日国务院常务会议批准实施的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，浙江省政府对应制定了“省12条”具体实施方案。“省12条”具体方案的实施原则是“三坚持”：坚持整体设计、系统推进，坚持创新为要、监管先行，坚持上下联动、项目运作。

（一）温州金融改革对实体经济的助推效应

2013年，温州金融改革在推进城市转型升级、提升城市可持续竞争力方面实现了对实体经济助推效应。

1．打造“三个一批”支持实体经济发展的地方金融主体

推出了一批小微企业服务组织，成立商业保理公司、中小企业票据服务公司、小微企业再担保中心和中小企业应急转贷中心等新型服务小微企业机构；改造了一批地方金融机构，推动温州银行增资扩股、农村合作金融机构股改和地方法人保险公司进入实质性筹备阶段；试点了一批“支农支小”资金融通平台，筹建首批19家试点农村资金互助会已开业18家，共向会员投放互助金约2.5亿元，同时全市开业44家小额贷款公司。

2．实施“三个举措”维护区域金融稳定

落实政策抓推进，制定出台金融业业绩考核办法、信贷指导意见、地方法人金融机构体制和机制意见，鼓励和引导银行业金融机构服务中小微企业；创新产品抓服务，力推监管部门批设22家小微企业信贷专营机构，推动商业银行创新80多种金融产品服务小微企业，涉及金融达700多亿元；全力帮扶抓实效，贯彻落实驻企业服务员和金融服务员制度，化解企业金融难题205个，全年共开展各类排查100多次，梳理一批优质企业，要求银行重点支持；对企业进行分类帮扶，切实为部分企业解决转贷、续贷、债务平移、资产重组等根本问题。

3．呈现“三个成效”助推经济金融企稳回升

助推小微企业贷款稳步回升，各银行新增支持小微企业5.6万户，新增小微贷款289亿元，是全部新增贷款的1.3倍；助推中长期贷款占比持续提高，全市银行中长期贷款余额比重达20％，比年初提高了4个百分点，增长速度是近10年的新高；坚持不良贷款“控新化旧”，有序推进维护了区域金融稳定。

2014年温州金融改革思路：建一批社区银行；拓展温州幸福股份；大力发展互联网金融；以民营银行、证券机构、保险股改为重点，扩大地方的金融机构，使一批民资进入金融业；以服务小微企业为重点，探索利率市场化的产品；以实施普惠金融为重点，发展政策性的金融机构与业务；以贯彻温州市民间资金管理条例为重点，健全地方监管体系；深入开展企业现代化改造，有限转股份新增100家以上；推进贸易国际化便利化，鼓励企业走出去；引入一批保险资金，参与温州的经济建设⁽¹⁸⁾。

温州金融综合改革实施两年以来，部分试点项目正从温州逐步走向全国，为一些地区的金融改革实践提供借鉴的样本和经验，温州金融改革正产生“溢出效应”。

作为全国首个金融综合改革试验区，温州金融改革经过两年多的不断探索创新，在重点项目推进方面取得了一定的突破。在争取顶层设计方面，温州制定实施全国首部民间融资管理条例及配套实施细则，成立全国首个地市级人民银行征信分中心，并争取到全国第一批设立民营银行试点。在底层创新方面，“幸福股份”发行、“温州指数”逐步完善，农村资金互助会开业、社区银行发展等方面的诸多创新成果，都有力推进了金融组织体系、资本市场体系、金融服务体系、地方监管体系“四大体系”建设。

目前，温州市4个先试项目已经在全国部分地区复制。温州首创的民间资本管理公司运营模式，已在全省11个创新示范县得到推广，山东省在借鉴温州市经验后相继成立100多家民间资本管理公司。备受关注的温州民间借贷服务中心运营模式，在广东、江苏、福建、四川、内蒙古等全国20多个地区进行推广。“温州指数”从温州走向全国民间金融重点领域，形成了“温州版”和“全国版”两个指数，与全国34个地市和“汤森路透”“中证指数”建立合作伙伴关系。一些省份还借鉴了温州市建设地方金融监管体系的创新做法，逐步建立起适合当地实际的地方金融监管体系。

在全国率先试水探路期间，温州市4个先行项目也引起全国其他省市关注。其中，作为全国首部金融地方性法规和首部专门规范民间金融的法规《温州市民间融资管理条例》的实施，迈出了引导民间融资阳光化、规范化的第一步，为下一步国家层面对民间金融制定规范规章提供实践范本和经验。“幸福股份”的发行试点，为探索民间资本对接重大项目创出新模式，全省各地向温州“取经”。企业定向债券试点和民间资本管理公司定向集合资金募集，在全国率先打通民间融资的一条“阳光大道”，为资本和项目提供对接平台，为全国各地拓宽小微企业融资渠道提供可资参考的样本。温州市探索建立的“地域封闭、对象封锁、规模封顶”的农村资金互助会模式，也为农村多层次社会保障体系进行了探路。

此外，温州市信用体系建设、农村普惠金融试点、社区银行服务模式探索等3个具有普遍性的金融保障试点项目，也逐步走在了全国前列⁽¹⁹⁾。

与经济快速增长相适应，“温州模式”与时俱进，呈现出资本流动跨区域化、家族企业现代化、企业发展国际化以及经济发展自律化的新特点。由此，以现代银行业为主的正规金融，和以合会、集资、民间借贷为主的传统资金市场二元并存的结构，也构成了温州金融30多年改革创新的一大特色。这种二元金融结构与当地个体经济、家族企业以及中小企业的发展相辅相成，与“温州模式”的发展相互适应，起到了补充融资、风险投资和优化资本结构的重要历史作用。在温州经济发展初期，民间资金以及民间金融对实体经济特别是对小微企业的发展起到了至关重要的支持作用。

与此同时，民间金融市场发展不足和不完善，始终是温州经济发展过程中的巨大约束，特别在最近几年，温州民间金融的短板日益凸显，矛盾越发尖锐。在操作方式上，温州的民间借贷普遍没有担保和抵押物，双方借贷只凭一张借条，甚至完全靠口头信用，在借钱方出现亏损或破产时，出借资金的一方就面临极高的信用风险。在这种模式进入银根相对紧张的2011年时，随着民间资金大规模参与资金炒钱的行列，而实体经济的回报已不可能覆盖高昂的资金回报缺口，企业主消失、“跑路”就难免了。这种现象的蔓延，给温州银行业的业务成长带来了难以估量的负面影响。在温州金融改革的十二项主要任务中，建立民间融资备案制度、研究开展个人境外直接投资试点、培育发展地方资本市场，被各方认为是最具实质性意义的举措。尤其在学界看来，这是朝着承认民间金融组织的方向跨出了一大步。

温州民间借贷服务中心自2012年4月26日成立以来，通过规范民间借贷流程，完善配套服务体系，强化风险防控等措施，逐渐完善民间借贷备案服务体系，为借贷双方搭建起了系统化、规范化的民间融资对接平台。作为温州金融综合改革试验区获批后率先启动的项目，民间借贷中心这种模式现已在全国30多个城市推广复制。在温州成功先行先试的同时，温州民间借贷服务中心的“外溢效应”逐渐显现，以温州民间借贷登记服务中心为起点，民间借贷中心逐渐在各县（市、区）铺开，温州市现已设立了7个民间借贷服务中心。到2013年底，通过这7个民间借贷服务中心共完成民间借贷24亿元，借贷成功率超过50％。有效缓解中小企业融资难，又引导温州民间融资规范发展，提升了金融服务实体经济的能力。

在温州民间借贷登记服务中心的引导下，温州市公布了主要体现民间借贷利率变化情况的“温州指数”。编制发布“温州指数”，是温州金融改革的重点项目之一。2012年12月7日，温州地区民间融资综合利率指数正式对外发布，2013年1月1日起实行“按日发布”。2013年12月，温州地区民间融资综合利率指数为19.91％（相当于月息1分6厘6毫），环比下降0.11个百分点，与年初相比，下降1.12％，12个月以来指数整体呈波动下降走势（见图5-4）。2014年1—8月，指数整体呈波动平稳走势、小幅波动（见图5-5）。

图5-4　2013年温州地区民间融资综合利率走势

资料来源：温州金融办，http：//www.wzjrb.gov.cn/art/2014/1/20/art_8728_136752.html。

图5-5　2014年1—8月温州地区民间融资综合利率走势

资料来源：温州金融办，http：//www.wzjrb.gov.cn/art/2014/1/20/art_8728_136752.html。

设立风险自担的民营银行、争取全国首单（首批）个人境外直接投资业务试点、争取在温金融机构推出利率市场化产品，是温州金融改革未来计划取得的国家层面的3个突破，其中，民营银行的设立最具标杆意义。

由于中小企业符合我国的要素禀赋结构所决定的比较优势，因而在市场中具有较强的竞争能力和盈利能力。目前新设立的民营银行往往都是中小银行，而银行是一个金融企业，自然具有中小企业的比较优势。中小银行，特别是与中小企业邻近或在同一区域的中小银行，可以将地缘、亲缘等区域的信任内部化在中小银行与邻近或同一区域中小企业的业务中。信任成本有助于对逆向选择和道德风险问题较好地控制，从而减少由于逆向选择和道德风险问题所造成的管理成本⁽²¹⁾。大银行有其规模经济效益高的一面，也有其交易成本高、管理成本高的一面，因此大银行也许更适合于为大企业提供金融服务，而不适合于为中小企业提供服务。从这个角度分析，民营银行也有其比较优势⁽²²⁾。与大型金融机构的经营取向不同，中小金融机构比较愿意为中小企业提供融资服务。这除了因为它们资金少、无力为大企业融资外，另从经济学角度分析，以中小银行为主的民营银行与国有大银行相比较，在不同地域不同经济结构条件下，具有以下比较优势。

1．信息优势

中小金融机构在为中小企业提供服务方面拥有信息上的优势。其理由是，中小金融机构一般是地方性金融机构，专门为地方中小企业服务。通过长期的合作关系，中小金融机构对地方中小企业经营状况的了解程度逐渐增加，这就有助于解决存在于中小金融机构与中小企业之间的信息不对称问题。根据“共同监督”假说，即使中小金融机构不能真正了解地方中小企业的经营状况，因而不能对中小企业实施有效的监督，为了大家的共同利益，合作组织中的中小企业之间也会实施自我监督。一般来说，这种监督要比金融机构的监督更加有效。与之相比，大型金融机构一般不拥有这种信息优势。大型金融机构更加愿意贷款给贷款规模大的大型企业，往往会忽视对中小企业的贷款，这就很难与中小企业建立长期稳定的合作关系。

2．产权结构优势

股份制、股份合作制是民营银行产权结构的基本形式，与国有银行相比，民营银行自负盈亏，具有内在约束机制与激励机制，主要以中小企业和居民群体为其服务对象，它们的需求者和供给者也都是自负盈亏的独立经营主体。产权明晰的供给者与需求者之间形成的信用关系，必然是一种硬约束信用，严格的效益观念和风险观念，是这种信用关系的主要属性，能远远优越于中国目前国有大银行与国有大企业的信用关系。

3．交易成本优势

民营银行由于组织结构简单、机构精干、管理成本低，加上独立自主经营、激励机制强、办事效率高等制度优势，为客户提供金融服务质优、价低，能够有效克服“官僚机构”弊端，减少诸如客户“攻关”和“寻租”费用，无疑也是市场竞争中的比较优势。民营银行多为中小银行，其社区性质明显，土生土长，债权方债务方互相了解情况，这有利于降低信息不对称带来的道德风险和逆向选择。另外，小银行资产质量高的潜在比较优势也是存在的。

4．经营灵活和适应性强的优势

中小银行服务的客户明显存在小型化、个性化、特色化的特点，中小银行以其经营灵活、交易成本低的优势，能够给这种客户提供高质量的服务。这就是在大金融机构林立的大都市，也不能缺少多样性中小金融机构的原因。

5．与外资银行竞争具有后劲

由于外资银行和民营银行的定位不同，民营银行并非在与外资银行的竞争中处于劣势。外资银行定位于高端优质客户，民营银行定位于民营中小企业，在某种程度上不存在业务冲突的问题。其次，银行之间的竞争并不在于或不全在于规模的大小，根本在于效率的高低和服务质量的好坏。如果没有效率或者服务质量低下，即使可以拼凑出一个规模庞大的银行，早晚也会被淘汰。历史已经证明，只要内部机制好，弱小也会变得强大。就像中国的民营企业一样，只要民营银行的机制设计正确就一定会拥有很强的生命力。在和外资银行的较量中，反倒是民营银行最容易适应环境，找到外资银行缺乏竞争力的空间，很快地发展起来。因为决定银行发展的根本因素是信息以及建立在信息基础上的信用。相对于外资银行，民营银行更能低成本地了解地方中小企业的经营状况、项目前景和信用水平，更能克服因信息不对称而导致的逆向选择和道德风险。正是由于这一经济合理性，使得地方民营中小银行可以有稳定的服务对象和市场基础，与国有商业银行、外资银行相辅相成，缺一不可。最后，就是国际上大的外资银行，不仅本身是由小银行发展而来的，而且即使发展到了今天，在我们看到的少数大银行的后面，还是有许多地方性的中小银行存在。美国有2万多家，意大利有9万多家，发达的市场经济内部，都是一个由少数大银行和一大批中小银行形成的金融体系，分工合作，提供各种金融服务，保证着经济的有效发展。

民营银行成立后，如何在市场舞台的激烈竞争中立足，其市场定位与发展策略则显得至关重要。大多数学者把民营银行的市场定位于民营企业或中小企业，把组建民营银行看作解决民营企业或中小企业融资难的重要途径。其理论依据是四大国有商业银行服务对象主要是国有大中型企业，广大民营企业或中小企业很难从银行贷到款。拟申请的民营银行多为社区银行，主要服务对象是中小经济体。大银行的规模优势决定其很少顾及中小企业的资金需求。中小企业与大企业在经营透明度和抵押条件上存在明显差别，金融机构在经营中也会将两者区别对待。一般而论，大银行在挑选客户时自然会倾向于挑选大客户，而冷落中小企业。即使它们向中小企业发放贷款，也可能因其调研资费较高、审批程序较长而导致贷款成本比较高，使中小企业难以接受。这正给民营银行以良好契机，从而在初期有了安身之地。民营银行在客户群的选择上应将地方中小企业作为自己的主要服务对象，中小企业户多面广形式多样，对信贷的需求具有要得急、数额小、频率高的特点，要求民营银行为其提供高度灵活的专业化服务。有的学者认为，民营银行在起步时，不宜过分追求规模，而应当定位于以当地经济特别是中小型企业及个体工商户作为主要服务对象的社区银行，以便随着业务拓展再逐步做大⁽²³⁾。也有的学者提出不同的观点，认为民营银行的市场天然定位于民营企业或中小企业是一个误区。民营银行并非和民营中小企业就是“天生的一对，地设的一双”。虽然民营银行的发展，对优化我国金融组织体系，促进银行业竞争以及为迎接外资银行的挑战做好准备具有不可替代的作用，但是，希冀其自动填补国有银行收缩机构造成的市场空白，满足广大中小企业的融资需求，无异于异想天开。要让民营银行自觉服务于广大民营中小企业，还必须施以外力干预和政策引导。如设立政策性信贷担保结构，让民营银行和国有银行站在同一起跑线上；借鉴美国《社区银行法》的做法，建立CRA（银行满足社区信贷需求的请求）记录制度；完善银行监管体系，放开银行业的准入和严格实施银行的退出机制。唯有如此，民营银行服务于广大民营中小企业才会是一种自觉自愿的行为。⁽²⁴⁾

正如股份制商业银行不会自动服务于民营企业或中小企业一样，在没有行政干预或政策引导下，民营银行的市场定位如何，也是一个市场自发的行为。民营银行作为理性经济人，在市场定位时应是以利润最大化为原则。当前的中国民营经济大部分从事的是边界竞争性产业，在其发展初期，管理不够规范，容易产生政策与制度疏漏，加之民营资本的逐利和扩张动机强烈，极易出现为消费者所不齿的生产假冒伪劣产品的现象，从而大大损害了民营企业的声誉与形象。而银行在放贷时，借款人的信誉如何往往是要考虑的最主要的一个因素。如果民营企业的声誉不提高，民营银行市场定位之理性选择便很可能偏离民营中小企业。在目前资本市场规模有限且进入门槛极高的情况下，通过发行股票或债券筹资几乎不可能。有关方面原希望能通过引进民间资本组建股份制商业银行来解决/缓解民营企业或中小企业融资难的问题，但结果不尽如人意。银行如何定位其服务对象或客户群，是市场自然选择的结果。此外，相对于民营企业，国有企业有政府作最后的担保。银行对国有企业放贷的风险要大大小于对民营企业放贷。即使对国有企业放贷发生呆坏账的几率大、收益低，但从成本收益综合考虑，民营银行将其市场定位于国有企业的某些情况下也不失为一种明智之举。民营银行对客户的选择方面，不应局限于某类所有制、某种规模、某个行业或某一特定地域，而只能把是否有市场、有效益、守信用作为衡量优质客户的基本标准⁽²⁵⁾。

民营银行试点获批，是我国深化金融改革的重要举措，也是温州金融改革取得的重要成果。自2012年3月28日设立金融综合改革试验区以来，温州一直致力于解决“两多两难”问题：民间资金多、投资难；中小企业多、融资难，其核心就在于让民间金融、小微金融、草根金融通过改革而达到规范良性发展。随着民营银行的设立，更多小微企业和城镇居民有望享受到丰富的金融服务，普惠金融服务体系将更完善。

1．温州民营银行模式

温州的民营银行该如何成长，专家学者提出了不同的观点：前有台州银行、泰隆银行，后有阿里金融，民资能办好银行是毋庸置疑的（汪炜，2014）；对民营银行的期待值不能太高，不是说有了这家民营银行，温州中小企业融资难的问题就能够解决，能不能发挥作用，要在三五年后才能看到成效（张震宇，2014）；民营银行成败的关键，在于能否牢牢守住风险底线，民营银行要有自担剩余风险的制度安排，要有合法可行的风险处置和恢复计划，即所谓“生前遗嘱”（马津龙，2014）；总需要有人摸着石头过河，对于做企业的人来说，成功了能享受到改革红利，失败了也本该承担风险后果，这都是正常的（尤小平，2014）。民营银行不同于国有银行和股份制银行，应有独特的经营模式，并具有以下特点：（1）由资本说话的公司治理机制；（2）服务小微企业，服务社区；（3）制定“生前遗嘱”；（4）突出股东行为监管资金。首批5家民营银行和4种模式（见图5-6）。

图5-6　首批五家民营银行和四种模式

资料来源：姜剑、黄泽敏：《温州民营银行破冰启航》，《温州商报》2014年3月28日。

2．温州设立民营银行

2014年3月11日，银监会公布了备受关注的首批5家民营银行试点名单，其中一家花落温州。正泰、华峰等民营资本参与试点工作，同时在沪温籍企业均瑶也参与试点。在“民营银行”的道路上，从1984年新中国第一家私人钱庄——“方兴钱庄”——在温州市苍南县钱库镇创办，到2014年温州第一家民营银行，温州人已整整行走了30年（见表5-8）。

表5-8　温州人的30年银行梦

资料来源：姜剑、黄泽敏：《温州民营银行破冰启航》，《温州商报》2014年3月28日。