现行高速公路车辆通行费价格的缺陷

5.1.3　现行高速公路车辆通行费价格的缺陷

我国高速公路100％的收取车辆通行费，而且70％以上的高速公路建设资金的贷款抵押品是高速公路通行费。可见高速公路车辆通行费，对于高速公路的建设、经营、维护使用至关重要，而车辆通行费价格又是衡量通行费收取是否科学的关键。虽然现行车辆通行费价格形成机制曾在我国高速公路的起步和发展初期发挥了积极和重要的作用，但随着改革开放的不断深入，我国高速公路发展中遇到了更多的新情况新问题，现行高速公路通行费的价格制定模式就开始显得越来越难以适应新形势，解决一些新问题，并对高速公路的健康稳定发展产生了不利影响，笔者认为主要存在以下几个方面：

（一）价格调控方式的缺陷

我们知道不论是过去的计划体制，还是现在的社会主义市场经济体制都要进行价格控制，都要进行价格管理，但是在不同的体制下，价格控制和管理的方式都是不同的。我们进行价格改革，是要改革过去的那种高度集中的僵化体制，让市场机制发挥更大的作用，价格不能长期偏离价值这个中心，价格应起到调控供求关系，反映市场需求，促进行业良性发展，优化资源配置，体现等价交换原则，不断提高经济发展水平的作用。而现行车辆通行价格的制定虽然理论上、（文件规定）形式上是公路收费单位提方案，但实际上方案的出台，收费期限测算，具体价格的确定都出自管理部门之手，再送交省级政府审核，最后再由管理部门发文开始执行，在整个通行费价格形成的过程中，政府的管理部门超越了自己的权限，将高速公路这个带有一定竞争性质的准公共产品的定价权完全作为了一种政府权力，忽视了准公共产品的市场属性，违背了市场经济规律。其价格的主观性太大，不符合客观的经济规律，有违公平、公正、公开的原则，所以，政府在对准公共产品的定价问题上也应遵循市场经济规律。虽然准公共产品带有一定的公共性，政府应进行价格调控，但只能是政府制定原则，具体定价应是一种市场行为而非政府行为。为完善社会主义市场经济体制，国家对经济的管理方式正在由直接行政管理向主要进行间接的经济调控过渡。高速公路车辆通行费价格的管理也应由直接价格控制转向主要通过间接的经济手段政策导向控制价格。只有通过竞争、提高效率，才能优化配置高速公路建设资源，使有限的资金最大限度地发挥作用。政府在价格调控上是发挥主导作用，但价格形成的主体应是企业。

（二）价格制定方式的缺陷

现行高速公路车辆通行费价格制定根据投资渠道的不同，分两大类。第一类，根据有关政策规定称为高速公路事业性收费也叫非经营性收费，其定价方式是完全成本定价法，即只要收回了成本（建设、管理、维修）就停止收费，通行费价格中不考虑任何利润。这类事业性质收费高速公路，理应由中央或地方政府作为投资主体并享受国家和地方政府的各种财政、税收优惠待遇，这也是事业性收费公路单位不能在收费价格中体现利润的前提条件。而在2000年开始的第二次政府机构改革过程中由于过分强调政府（部门）不能作为投资主体。现在高速公路的投资纷纷交由公司负责，这种带有行政性质的高速公路投资公司的资金来源大部分来至银行借贷，贷款时公司是以市场竞争主体资格出现的，是自负盈亏独立承担民事责任的企业法人。它必须遵循市场经济规律，但按照《公司法》企业具有制定产品价格的权力，而此时高速公路投资公司不但没有这种权力，同时也不能以政府投资者的身份享受事业性质收费的各种优惠（减免税费），同时兼有的两种截然不同的身份，使得高速公路投资公司借贷时是企业要履行纳税义务，收费时又按事业性质履行政府义务不能有任何利润，这是违背权利义务对等的基本法律原则的。只讲权力不讲义务是违背建立社会主义法治国家的基本原则。这种执行事业性收费价格的高速公路经营企业，由于其收费价格中只考虑直接成本，而大量的间接成本境外借贷的汇率风险和不断加大的财务成本、管理成本使得他们经营举步维艰。

第二类称为经营性收费，目前国家的政策性导向是发展经营性高速公路收费项目，这种类型收费项目的建设资金均为通过借款、合资、合作、收费权转让、上市等融资方式筹集的国内、国际、民间的经营性资金。国家有关政策对此类收费项目的价格制定采取的是完全成本加成法——即收费价格是按收回历史成本测算出的收费期加不超过回收期50％的合理盈利期构成的。由于我国地域辽阔，各地经济发展水平参差不齐，地方地府的管理水平各异，这种价格形成机制给予政府管理部门太大的价格制定自由裁量权、有较大的人为控制空间。高速公路经营企业对车辆通行费制定的发言权非常有限，其价格往往主要体现了政府和管理部门的意志忽略了市场经济因素，人为延长了投资回报期，加大成本和投资风险，压缩利润空间使投资回报率大幅下降，甚至为负数，迫使一些企业降低经营管理水平，事实上侵害了高速公路使用者的权益，使高速公路的舒适、安全、快捷的优点大打折扣，也使得更多的高速公路投资者裹足不前，使高速公路应有的经济和社会效益不能充分发挥。

（三）通行费价格体制可能导致的金融风险

按照有关规定，高速公路建设经费中的自有资金的比例应不少于30％，其余70％的资金均源于各种融资，由于高速公路收费价格等因素造成高速公路产业投入产出率极低、使其融资渠道狭窄，形式单一，银行贷款比例过高，银行贷款实际上成为高速公路建设的主要资金来源，其比例占到高速公路建设资金总额的50％以上，而贷款的抵押品为收费权，由于价格等因素，使高速公路经营企业成本加大，还贷能力大大下降。据统计截至2002年底，收费公路贷款余额为5900亿元，贷款利息为500亿元，而同期收费额仅400多亿元，不足以支付贷款利息。由于经营性收费公路效益差，其还贷比例仅为44.5％。这就使得高速公路建设贷款成为银行的不良贷款，会加大银行的贷款风险，增大财政压力，并有可能形成金融风险。贷款无法按期偿还将极大地影响政府形象，因为收费权属于政府，所谓的经营性收费权只不过是取得了有限的收费权，而非终极收费所有权。

（四）车辆通行费价格形成机制对高速公路发展的不利影响

高速公路作为一个国家经济发展和现代化的重要标志，很大程度上体现了一个国家的市场化程度和经济管理水平。而现行的车辆通行费价格形成中浓重的计划体制成分，大大弱化了市场调节的作用，阻碍了市场配置资源的进程，加重了高速公路建设资金短缺的困难，是造成高速公路建设融资困难的重要原因之一。现行高速公路的通行费价格在制定过程中形成了一手硬一手软的局面，政府这只有形的“手”过多地干预了价格的产生，弱化了市场这只无形的“手”的资源优化配置、调节价格围绕价值这个核心上下运动的作用，使得高速公路这个在发达国家和不少发展中国家具有投入产出比较优势，收入稳定，上涨空间较大。大多数国家政策扶持的优良投资项目，在我国几乎成了一个烫手的山芋，不少敢于涉足的投资者均被高位套牢，只有一个今后还可能赢利的希望在支撑着他们。这和世界高速公路的发展轨迹是不吻合的，也不符合市场经济规律。为什么在别的国家是很有吸引力的投资项目而在我国就不行呢？这难道不应引起有关部门的深思吗？