高速公路通行费价格形成的现状

5.1.2　高速公路通行费价格形成的现状

1984年以来，在多渠道筹集公路建设资金的大趋势下，在全国范围内掀起了自力更生利用贷款、集资修建高等级公路和大型公路桥梁，隧道的投资高潮，广东率先对过往车辆开始收取车辆通行费以偿还贷款，集资款和支付这些公路的养护、管理成本。人们把这样的公路称为收费公路，收取的费用叫做公路车辆通行费。

（一）通行费价格形成的政策法律依据

为调动各方面修路建桥的积极性，促进公路交通事业的发展，适应经济建设的需要。1988年1月5日交通部、财政部、国家物价局以〔1988〕交公字28号文发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁隧道收取车辆通行费的规定》。该文件规定，“由省级公路主管部门归口，报经省级人民政府批准”的以下贷款公路工程项目，“可对过往车辆收取通行费”、“桥梁三百米以下、隧道五百米以下，改渡为桥的其收费条件适当放宽到桥长二百米”，“高速公路，里程在十公里以上的一级公路及里程在二十公里以上的二级公路（二级和二级以上的公路称为高等级公路—作者注）。”

收费标准“应按桥梁、隧道、公路长度、还款额度、收费期交通量大小，车辆负担能力和便利通行等因素综合考虑”，^[2]具体标准由省级公路主管部门会同省级财政部门、物价部门，按文件规定提出方案报省级人民政府批准。文件还规定，“收取的通行费只许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支，绝不允许挪作他用。贷款还清后即停止收费，个别项目有特殊情况须继续收费的，须报交通部、财政部核定”。

1999年10月31日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国公路法》（修正案）是我国公路交通最高级别的法律规定。它的第六章是专门写的“收费公路”、“国家允许依法设立收费公路”，符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的收费公路的车辆通行费的收费期限，“按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。”“收费公路车辆通行费的收费标准由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准”。^[3]

按有关规定收费公路的收费期限最长为30年，按交通部1996年第9号令《交通部关于公路经营权有偿转让管理办理》的规定，“转让公路经营权中的车辆通行收费权应坚持以投资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年盈利期一般不得超过投资预测回收期的50％）为基准的原则，最多不得超过30年”。

（二）通行费价格形成的一般经济学原理

高速公路由于其公共产品和半竞争性基础项目的属性，属于混合产品——即准公共产品。它相对于普通公路具有“级差效益”，具有“俱乐部产品”的经济特征，可以实行“费收生产制度”。通过收取一定的费用，进行稀缺资源的市场化配置，收取通行费的高速公路的运行及服务一般要优于不收费的其他公路。如果收费路不进行过路收费，则收费的高速公路必将比一般公路因级差效应吸引更多的车辆。这时的公路资源使用效率和社会效率即会达到“帕累托”最佳状态。由于每个车主都希望在使用成本相同时享受到更多的服务，所以高速公路的车辆会继续增加，最终会造成拥挤，这时公路资源的使用效率急剧下降，就会产生外溢性问题——即它的生产或消费，可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生额外的利益或成本，但生产者或消费者并未因此得到报酬或进行赔偿，由于外溢性的存在，成本收益不对称，违反了价值规律，就会影响市场配置资源的效率。此时就只有通过对拥挤的高速公路收取通行费来控制车辆饱和，避免产生外溢性问题，才能有利于实现公路资源的优化配置。

一般认为收费公路收取通行费的目的是偿还贷款而不是盈利。因此现行通行费收费标准应以实现收费期间的成本补偿为底线。这个成本包括收费公路的构筑成本中贷款、集资部分（含利息）和收费公路的使用成本。车辆通行费的收费标准，最高不应超过消费者的支付意愿，不能超过收费公路的级差效益。否则，势必带来消费者福利的减少，最终减少车流量，降低效益。车辆通行费是因还贷而生的，必然因贷款偿清而终结。车辆通行费的收费期限就是从收费公路建成通车收费开始，到全部偿清贷款为止的这段时间，也就是在考虑资金时间价值的情况下，收费公路累计现金流量为零的那一年为收费公路的生命终点。收取通行费是为了还贷而不是为了盈利，所以收费期限中不应加上盈利期。而对那些转让收费权的公路，转让收费权后，收费期限等于成本偿还期加合理盈利期，其中合理盈利期是承受让双方在收费权转让合同中确定的，对那些为取得较高的资金回报而投资获取公路收费权的经济组织所得到的收费权的回报应等于转让时公路收费权这种无形资产的评估值。

（三）通行费价格制定流程

按国家有关部门的文件和《公路法》规定，车辆通行费收费立项的审批机关是各省级人民政府。车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，由省级人民政府交通主管部门和同级物价行政（〔1998〕交公路字28号文还包括“财政”）主管部门审批。

通行费价格制定共分为三个大的阶段：

1.为数据测算阶段，即对拟收取车辆通行费的公路里程，修建工程预算，车流量，收费站点设置，管理人员配备等涉及工程建设、管理、经营的各种参数进行预测。

2.是提出具体收费方案，一般包含以下几个内容：（1）收费性质（经营性或事业性收费）；（2）收费标准（价格），按交通部新的分类标准，将各类车型分为五大类，分别制定不同类型的车公里收费标准；（3）收费期限，事业性收费，只有一个收回贷款、集资的期限，而经营性收费除了收回总投资以外，还有一个不超过投资预测回收期50％的合理年限盈利期，但两种收费的总收费期均不得超过30年；（4）收费管理，主要是明确收费的行政管理单位和经营管理者；（5）收费站设置，按交通部、国家计委、财政部〔1994〕交公路发686号文规定，“在同一公路主线上相邻收费站（点）的间距，平原微丘区不得小于四十公里，山岭重丘区不得小于二十公里”。^[4]收费站应醒目悬挂由省级交通部门统一制定的“收费站”标牌；（6）收费人员；（7）收费范围，除正执行紧急任务的设有固定装置的消防车，医院救护车，公安部门的警车外（有的省级人民政府定为除执行紧急公务的军警特勤车外），其余车辆均应缴纳车辆通行费；（8）收费票据，等项内容，最后一般要附一张收费年限测算表。

3.收取车辆通行费的批复，由省级人民政府对省级交通、物价部门的收取车辆通行费的请示进行审查后，按请示的各项内容批复并正式下文，作为收取车辆通行费的法定依据和收费价格的执行标准。