我国煤炭价格形成机制的发展历程

7.2.1　我国煤炭价格形成机制的发展历程

我国煤炭价格形成机制经历了从计划到市场的三个发展阶段，即计划价格阶段、双轨制阶段和市场化阶段。

第一阶段：计划价格时期

1949—1957年，我国各大行政区煤炭供需主要限于本地区范围之内，煤炭价格由各大行政区参照当时当地的煤炭成本自行确定，基本上沿用了建国初期各地的市场价格作为计划价格。

1957—1985年为全国集中统一计划价格阶段。1958年，国家对全国煤炭价格进行了第一次统一调整，制定了全国统一的按质论价的煤炭价格，这种单一的计划价格体制一直持续到1985年，期间只对价格水平做过若干次调整。

1985—1992年为多层次的计划价格阶段。1985年，国家对统配煤矿实行了总承包政策，为适应改革过程中煤炭成本上升幅度较大的状况，把过去单一的统一计划价格改为多层次的煤炭价格结构，即分类采取了计划价格、指导性价格（包括超产加价和地区差价）和协议价格。全国统配和重点煤矿按国家指令性计划（包干指标）生产的煤炭，实行统一的计划价格；煤矿在完成计划后超产部分按国家规定实行加价；同时，为鼓励缺煤地区提高自给率，减少调入量，规定了供给方调入缺煤地区的煤加收地区差价；用户需要的特殊煤种，由供需双方商定协议价格。这次改革不论计划价格还是指导价格，都是由国家统一制定的，协议价格仅限于少量的特殊煤种，市场调节范围很小。

在整个计划价格阶段，除了国有煤矿执行统一计划价格外，还存在集体和个体煤矿。然而，在改革开放前，这类煤矿数量较少，产品所占市场份额很小（1952年，集体煤矿产量占总煤炭产量的4％，1970年占9％），所以其价格在相当大的程度上受计划价格的制约。改革开放以后，特别是1985年以后，乡镇煤矿市场占有率逐年提高（1985年占33％，1990年占37％，1995年占46％），其产品价格受计划价格的影响也越来越小。

第二阶段：价格双轨制时期

1993年，国家放开了全国统配煤矿的洗精煤（除用作生产民用煤气的原料部分外）、电力和冶金产业用的动力煤以及华东、东北（包括内蒙古东部）、湖南的中央统配煤（不包括生产民用煤气的洗精煤）的出厂价格，加上地方上调中央统配的经济煤价格，使市场调节的比重增加到70％。自1994年7月开始，国家取消了统一的煤炭计划价格，除了发电用煤仍实行限价外，其他煤炭价格全部放开，由企业根据市场需求定价。1995年，为了降低煤炭价格变化对电价的影响，政府开始对发电用煤实行指导价政策，由国家计委确定指导价，然后煤炭企业与电力企业协商确定合同价格，计划外电煤以及其他产业用煤的价格则由市场形成。

第三阶段：价格市场化时期

2002年1月1日，政府宣布取消发电用煤指导价政策。但由于电力产业的公共事业特性，政府仍沿用计划经济时期的煤炭订货会形式协调电煤的供应与采购。很明显，当经济发展平稳、能源充裕时，电煤价格市场化尚能推行下去。但自2000年开始，我国经济迅猛发展，能源急剧短缺，作为基础资源的煤炭价格一路上扬。针对从2004年初开始的煤电油运的持续紧张状况，2004年6月国务院办公厅47号文件规定：电价调整后，电煤价格不分重点合同内外，均由供需双方协商确定。这表明了政府试图彻底放开电煤价格的决心。

然而，由于历史的惯性、部分地方政府的干预以及发电企业垄断性集中采购等因素，使得真正意义上的相互协商确定煤炭价格的机制并未形成，电煤与市场煤、计划内与计划外、省内与省外三种价格差距依然较大。例如，截至2004年9月末，国有大型煤炭企业电煤平均价格155.59元/吨（计划内电煤价格），比同期商品煤平均售价198.54元低了42.95元。

尽管如此，中能电力工业燃料公司与五大发电集团仍联名“上书”国务院，声称电煤“价格暴涨”将导致更加严重的电荒。于是，发改委再次下发干预电煤价格的133号文件。文件规定：电煤价格涨幅在5月底结算价的基础上不得超过8％。2004年8月4日，发改委又以电文形式，向各省、区、市发改委、五大电力公司、国家电网公司、电监会、国家安全生产监督部门以及其他重要煤炭企业传达了《关于部分地区电煤价格实行临时性干预措施的通知》。实行临时性干预的地区包括河南、安徽、山东、山西、陕西等五个煤炭主产省。通知规定，这些地区的电煤销售以5月底电煤实际结算车板价（出矿价）为基础，在不超过8％的幅度内，由煤炭企业和电力企业协商确定价格。通知还要求各有关单位要严格执行电煤价格干预措施，地方政府不得直接干预电煤价格，而且必须加大对煤炭市场流通秩序的整顿力度等。国家发改委还将严厉打击违法干预电煤价格和整顿中间环节。10月8日，国家发改委下发了2186号文件，要求做好冬季电力和居民用煤的供应工作。

2004年12月15日，发改委印发了《关于建立煤电联动机制的意见的通知》，煤电价格联动机制开始生效。然而，煤电价格联动仍没能解决煤炭价格上涨过快、电力企业大面积亏损的困境。

2005年12月28日晚，国家发改委下发特急文件：《国家发展改革委员会关于做好2006年全国重点煤炭产运需衔接工作的通知》（以下简称新《通知》）。新《通知》明确指出，2006年煤炭订货会要在政府监控下，由供需双方协商确定电煤价格，取消2004年出台的电煤价格临时性干预措施，并鼓励大型煤炭供需企业签订长期合同。这意味着，煤炭价格又一次全面放开。

总的来看，我国煤炭价格形成机制的改革过程是先改革炼焦用煤、建材用煤和化工用煤等电煤以外的煤炭价格机制，而后改革最复杂的、涉及面最广的电煤价格机制，而且在电煤价格机制市场化改革中时有反复。虽然煤电价格联动政策可以部分缓解煤电产业间的矛盾，但仍无法从根本上解决问题。这说明，电煤价格市场化机制改革是煤炭价格改革的焦点和难点。虽然目前政策再次明确电煤价格由供需双方协商确定，但是，许多方面仍在以行政手段干预电煤价格。因此，煤炭价格机制仍然是存在计划和市场两个手段的“双轨制”。政府从来也没有或不可能完全放开电煤价格，现行煤炭价格体制仍不是完全的市场化机制。