高速公路通行费价格形成的机制创新

5.1.4　高速公路通行费价格形成的机制创新

高速公路属典型的准公用物品即具有介于公用和私人物品之间的经济属性的物品，所以在消费特性上程度不同地兼有公用物品和私人物品的一些特性。而产生这种双重特性的经济学原理就在于准公用物品都普遍存在着消费者与非消费者之间利益的溢出性和程度不同地存在着规模经济规律。而高速公路这种准公用物品在消费上具有非竞争性（大家都可能开车上高速公路），但具有消费的排他性（如上高速公路的车辆过多就会影响车辆的通行质量）。所以高速公路通行费价格的制定要考虑以下几方面的因素，从而更好地发挥价格杠杆的调控，引导作用，引入竞争机制，提高市场配置资源的程度。

（一）通行费价格应包含生产成本

高速公路通行费的生产成本大体包含建设、管理、维护和税费，如果通行费收入无法维持简单再生产，这种产品只能是纯公共产品，只有通过收税而不是收费来部分收回成本。而高速公路是准公共产品，具有相当程度的竞争性和排他性，而且当前为解决高速公路资金短缺的困难，国家鼓励修建经营性收费公路，高速公路的投资量大，相对回收期较长，政府财政性投资长期严重滞后。这时制定通行费价格，如果不考虑生产成本，这种投资就纯属是一种政府行为，就只能由政府出钱修建，也就抹杀了高速公路产品的市场经济属性。这种价格长此下去只能是竭泽而渔，将高速公路产业引入死胡同。

（二）通行费价格要合理的反映社会成本

所谓社会成本，是指由于采取某种生产制度供给某种物品时、产生的生产体系之外的社会负面效果，社会成本是由外在性原因引起的。如通行费的社会成本可能因为在政府进行收费决策时，所面对的不是全体社会成员，而是少数与收费项目有关的群体，较少因立项受到反对，但它可能导致其他间接性的社会成本，如收费过滥过高可能导致社会成员的反对，甚至影响经济正常发展。通行费的社会成本一般主要考虑社会成员对通行费价格的承受能力，而现在政府有关部门在制定价格时，将其作为一个重要因素，甚至作为一个价格制定的标准。而考虑的承受能力往往是心理承受能力，而非实际承受能力（因为制定价格时高速公路并未开通，这时的承受能力只能是一部分人的一种预测和直觉）。如果过分考虑产品使用者的承受能力而忽视产品生产者的承受能力，这样的价格只有对使用者“合理”而对生产者不合理，这种入不敷出的价格违背了价值规律，不是等价交换，是一种计划经济的产物。所以在制定通行费价格时要合理地考虑生产者和消费者双方的利益，只有符合规律的东西才是长久的，顺应历史发展的。

（三）通行费价格要形成市场调节机制

按文件规定通行费价格应由省级人民政府的交通、物价等有关部门根据公路经营企业的申请来制定，但事实上公路经营企业并未行使法定的基本权力——产品定价权，因为通行费价格的决策权实际上在政府（部门）而非企业，政府往往采用公告的形式，宣布执行通行费价格的标准，并长期执行。这种固定统一的价格标准不管实际通行车辆的多少和淡旺季，难以反映供求关系，有违供求规律，使价格杠杆的调节机制失灵，会造成淡季的设施设备闲置，旺季车辆拥挤时车辆的通行质量下降，损害了通行车主的权益，这些问题可以通过建立通行费调节机制来解决。为了最大限度地发挥现有高速公路的经济和社会效益要尽可能地通过价格杠杆将通行车辆数量控制在设计车流量的范围内，并根据淡旺季节、昼夜、长期票、集团票等不同的情况，制定不同的价格标准，要根据市场变化适时进行价格调整，不能一种价格方式，一个价格一成不变，这是不符合市场经济规律的，只有建立市场调节机制的通行费价格才能更好地反映其供求关系，让价格的杠杆作用真正发挥出来。

（四）加强通行费价格形成的制度化法制化建设

价格是一个产品市场化的价值体现，是一个产品发展程度的尺码，高速公路通行费价格将决定高速公路的命运，科学合理的价格可以促进高速公路事业和高速公路产业的健康发展，反之就可能断送高速公路的前程。据调查我国90％的高速公路是通过收费政策建设的。这意味着收费价格对高速公路至关重要，而我国现行高等级公路收费的政策法规建设，只有《公路法》有笼统的一个原则，另外还有交通部的部门规章对通行费价格的制定，管辖作了一般性规定。在幅员辽阔，东西部经济发展不平衡，地形、地貌千差万别的中国，要解决通行费价格方面的问题只能通过宏观调控加强立法，提高立法级别规范通行费价格，才能发展交通，带动经济发展。其具体应在以下方面作出改进。

1.提高立法等级

目前高速公路收费价格不合理，管理力度小，主要原因是法规层次低，要求不具体，从管理的角度考虑得多，从发展市场经济的角度考虑得较少。而美国、日本等交通发达、经济发展的国家交通专业立法都做得很好。美国1956年就颁布了《联邦资助公路法》、《公路税收法》。1987年通过了《STURAA》法案，对公路建设资金的筹措，收费公路的资金使用作了法律规定。1990年通过的《ISTEA》法案，从法律的高度采取了一系列措施，促进了收费高速公路的发展。日本高速公路是从最初阶段就收取通行费，1952年颁布的《道路建设措施法》、1956年的《日本道路公团法》，随后的《高速汽车国道法》、《高速汽车国道通行费及征收期限条例》、《关于道路建设财源等临时措置法》、《道路证券条例》、《道路建设特别会计法》都从法律法规的高度对公路特别是高速公路的收费期限、价格等收费行为进行指导和规范，鼓励国家、民间和境外资金投入高速公路建设和经营管理，保证从财政和财源上支持收费道路建设。意大利从法律上对高速公路公司收费的特许经营利润作出了12％的许可范围，超过12％的部分政府将收走，通过扶持政策保证经营高速公路有利可图，使得高速公路建设资金在“无形的手”的感召下源源不断的流入高速公路建设市场。这些做法都是我们学习的榜样。

2.加强立法的科学指导性和前瞻性

要从法律的高度体现通行费价格的经济规律性，要通过立法表达出国家鼓励多渠道筹集高速公路建设资金的意图、措施和规定，要有一定的超前意识，需通过具体的规定，从财政、税收、金融、外贸、土地、能源等政策上给公路经营企业一定的利润空间，换取大量的投资，解决高速公路建设融资的困难，缓解国家的财政压力，降低银行的金融风险。把高速公路作为一个正常的产业对待，让市场经济规律发挥应有的作用，政府在通行费价格制定的过程主要是定调子，而不是具体数票子。以指导为主，而不是指令为主，使通行费价格真实地反映供求关系，体现政府的扶持政策，达到通过市场优化配置高速公路建设资源促进经济和社会良性发展的目的。

3.高速公路收费立法要加强针对性和可操作性

高速公路通行费价格是高速公路建设管理资金的主要来源，是其生存和发展的根基，它是当前我国高速公路可持续发展的核心因素，是体现国家优先发展交通基础产业政策的标志之一，对吸引除财政资金以外的各种资金投资交通修建高速公路将起到画龙点睛的作用。所以高速公路通行费的政策法规，要把国家的投资政策，优先发展产业的先导作用和意图落实和体现在实际的通行费价格上，这个价格对于中国和国际资本市场、金融市场将起到风向标、晴雨表的作用。现在我国的高速公路建设正向自然条件、社会条件、经济条件更艰苦的地区延伸，如果通行费价格无利润空间，高速公路融资会举步维艰，甚至难以为继，这对开发西部，统筹城乡经济发展，全面建设小康社会的宏伟目标都将产生负面影响。

涉及通行费的政策法规，应该量化、具体化。如意大利的高速公路特许经营法规就规定了12％的利润限额。这样一方面减轻了政府的财政支出压力，另一方面又通过扶持政策开辟了一个新的投资领域，通过税收和金融政策的倾斜吸引多种资金，解决了政府财力有限基础设施领域投资不足的困难。所以政府的扶持和政策倾斜应在法规中有具体明确的规定并且具有操作性，应尽量减少自由裁量的空间，这样才能避免有的地方政府在高速公路建设立项报告中因资金不足，隐瞒真相，报喜不报忧，得到资金后又利用通行费价格制定权不断挤占投资者的利润空间，造成投资者不能按时还贷，形成银行不良债务，增加财政风险，而国家的产业扶持政策又落了空。