强化高速公路融资的约束机制

8.4.3　强化高速公路融资的约束机制

融资的成功与失败关键看融资的效率、成本控制和风险管理，高速公路融资也不例外。市场竞争环境下的高速公路融资，在制度建设不完善、法规体系不健全的条件下是难以形成监督约束机制的。所以，创立和强化高速公路监督约束机制首先要解决，道德风险规避，交易成本管理，产权界定明晰和激励机制完善等重要问题。市场经济是以效率为基础的经济体系。而高速公路融资失败案例的主要特征就是融资效率低，交易成本高，其结果将肯定是融资质量差，甚至引起无效率。要强化高速公路融资监督约束机制，改善融资质量，应主要从以下几方面入手：

（一）明确产权

科斯定理认为，“产权的界定是市场交易的必要前提”。产权的清晰界定和足够低的交易成本是市场交易的先决条件。如果权利能被清晰界定且交易成本为零，那么帕累托最优（或经济效率）将能够实现。受科斯的启发，德姆塞茨进一步提出产权的形成可以降低交易成本。契约经济学理论认为：“为‘公共’的产权节省了界定和实施私人权利的成本，但是与公共产权相联系的租金耗费意味着另一种类型的交易成本是很高的。”^[15] “如果一种财产真正被‘公共’持有，在某种意义上，对其使用的竞争就不受约束，对众多的竞争者就没有什么限制，那么，在现实世界资源稀缺的情况下，这种类型的公共产权很难被发现。”公共产权的制度“安排的第一种，不是根据财产来界定权利的，个人权利是根据等级或层次来界定的。这明显不同于由私人所有者持有资源而组成的组织中所确定的等级秩序。”而“私人产权具有使用的排他权，收入权，以及所有者同意向任何人让渡财产的权利。”②科斯“产权”定理的产权是指的私人产

② （美）科斯哈特，斯带格利茨. （瑞）拉斯，沃因汉斯，韦坎德编. 李风圣主译. 契约经济学〔M〕. 北京：经济科学出版社，1999，（76），（77）权，这种产权才是与效率、降低交易成本成正相关关系。而我国国有高速公路的财产权并未明确，所谓公有的，大家的实际谁都没有替它行使产权的监督权、追索权、所有权和收入权。国有高速公路财产被“公共”持有，才导致了缺乏监督约束的管理混乱，造成融资浪费无序，无效率，甚至寻租，这都源于国有高速公路事实上的产权虚置。这种“公共”财产权中的个人权利是根据行政级别和行政权限来界定的，这种制度安排“就意味着巨大的租金耗散，而尽管忍受着（物资）短缺之苦。”^[16]要解决国有高速公路产权虚置，高速公路融资管理水平不高，融资效益不好，就要从产权管理、产权监督约束等方面进行制度设计创新，加强国有资产产权管理。让产权的职能真正发挥出来，才能把高速公路融资的效率提上去，交易成本降下来。

（二）订立激励契约

契约经济学认为：“所谓激励契约是指委托人采用一种激励机制以诱使代理人按照委托人的意愿行事的一种条款。在一个竞争的环境中，一个雇主必须设法引导一个人尽最大努力为其工作，这样会降低公司的成本。制定一个激励契约，意味着较高的工资支付，给了具有较高效率的工作，并由此吸引了一大批能力强的工人。”高速公路融资的专业性很强，难度较大，而高速公路融资项目的竞争力并不很高。在这种不利的处境中，高速公路国有公司的报酬大多套用或直接照搬国家行政事业单位的工资级别和标准。这种缺乏激励机制的经济待遇，一方面难以吸引高素质人才，另一方面对进入高速公路公司的高效率、高水平人才又缺乏激励作用，不利于鼓励他们全身心地献身于高速公路融资事业，没有吸引力的分配制度本身就不适应市场竞争，这种制度自身就是缺乏效率的。这种制度下的人员是不会长期高效率工作，并达到帕累托最优工作业绩的。而且这种制度安排很容易出现道德风险，公司往往为此付出了很高的代理成本。在现代契约中仍然存在一种在现实的监督约束条件下的最优契约。通常不是帕累托最优契约，而是一种次优的契约，一个最优契约要满足以下条件：“第一，要求委托人与代理人共同分担风险；第二，能够利用一切可能利用的信息，也就是说，在经济行为者隐藏行动和信息时要利用贝叶斯统计推断来构造一个概率分布，并以此为基础，设计契约；第三，在设计机制时，其报酬结构要因信息的性质而有所不同，委托人和代理人对不能解决的不确定因素和避免风险的程序要十分敏感。”^[17]能满足或基本符合这三个条件的激励契约就能从机制上起到监督约束作用，大大减少监督约束的不确性，并尽可能降低监督约束成本。这种机制要作为一种监督管理的原则和主要内容在制度框架内具体化、法制化。

（三）优化决策权转让制度

企业组织学理论认为：决策转让权在经济中是用以解决权利安排和权利控制约束的。每一个企业在构造代理机制时所面临的问题是一般在企业内部很少使用转让权。在企业组织中，决策权的安排和执行，是一个组织策略和实践问题，并不是代理人之间自愿交易的问题。“原则上，现代公司把全部决策权授予董事会和首席执行官（CEO）。然后，决策权再按照最高管理层和董事会确立的规则，被分割给个人和组织单位所有。首席执行官通过奖励遵守规则的人或惩罚违反规则的人来执行这些规则。”^[18]但实际操作中，首席执行官会面临一些具体问题。如在企业的组织结构的权利安排和控制问题上，囿于他个人的智力和信息转换力，他不可能获取每一项具体决策所必需的信息。这就使他在委托授权时难免犯错误。另外，企业经理（代理人）从根本上说是自利的，他是追求个人价值的最大化。这时首席执行官授权的代理人，具有与他自身利益相背离的目标。在合作行为中，这种利益冲突引起的成本，一般叫代理成本。正因为代理成本不可避免地由于决策权的委托转让而产生，所以首席执行官要构建一个促使代理人完全按自己的意愿行事的控制体系。对于一个企业来讲，这种控制制度的设计和实施的成本很高，但对于国家来讲，上百家国有高速公路企业、设计和使用同一个制度，其构建和使用的成本就会大大下降。而且控制约束制度的设计可以利用公共资源，可进一步摊薄控制成本。

另外由于高速公路融资量特别巨大，据统计近年来全国三分之二以上的省份每年高速公路建设投资量均超过100亿元，东部沿海地区不少省已超过200亿元，全国每年上千亿元的高速公路融资量还在逐年递增。我国至少还有5～8年的高速公路大力发展期，其融资量更是庞大。到目前全国已有10多个省的20多个交通厅局级干部因寻租而落马，涉案金额大的上亿元，小的也是上百万元，这个总数是惊人的。而大多数寻租都与高速公路融资有关。因为客观上全国和地方的高速公路建设资金70％以上要自己筹措；小部分属国家融资，财政直接投入仅有总量的百分之几，绝大部分需地方交通部门和高速公路企业自己融资。在改革开放、社会转型，经济体制调整过程中制度不健全、法制建设滞后，从制度环境上为大量的高速公路融资活动寻租提供了活动空间。交通高层管理寻租的现象对国家、单位、企业和家庭都造成了很大的损害。虽然这种现象的发生有当事人主观上的原因。但国家作为一个公共管理和服务者，理应为具有公益性质的高速公路的健康、长远发展提供一个良好的外部环境。所以，在高速公路建设管理决策转让权的委托代理过程支出的监督控制约束制度的使用费是磨刀不误砍柴工，是以较小的代价换取更大的回报。因高速公路建设管理寻租而付出的代理成本，实际上远远大于一般统计的数字，因为对外公开的寻租金额只是显性成本，还有对高速公路产业和事业造成的整体形象、长久发展等无形资产的损失，这些隐性成本是无法估量的。应该说这种监督控制约束制度的设计和使用是一种有效率的行为。

优化高速公路融资决策转让制度，涉及经营者的激励机制，尽可能把决策风险降到最低，减少经营者的短期行为，也可对企业的“内部控制”现象起到遏制疏导作用，要把高度集权式的决策机制与分散的民主决策机制结合；建立科学，现代的投融资决策制度，实现决策过程程序化，决策方法科学化。强化融资过程中财务指标的评价作用，完善企业的内部控制和制度建设。最终要把高速公路融资决策转让权制度标准化，并上升为法律，提高决策转让权制度的科学性和权威性。要从国家产业扶持政策，国家投融资导向和国有资产管理的高度来综合考虑，科学制定高速公路融资的决策转让权规则，以交易成本管理和代理成本约束为核心，强化高速公路融资监督管理。

【注释】

[1]（美）德姆塞茨. 关于产权的理论（财产权利与制度变迁）〔M〕. 上海：三联书店，1990，（98）

[2] 唐涌. 深化产权制度改革与国有资产管理〔J〕. 经济体制改革，2004（2）

[3] （德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学〔M〕. 北京：商务印书馆，2002，（35）

[4] （德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学〔M〕. 北京：商务印书馆，2002，（1）

[5] （美）科斯·哈特·斯蒂格利茨（瑞）拉斯·沃固，汉斯·韦坎德编. 契约经济学〔M〕. 北京：经济科学出版社，1999，（66～67）

[6] （德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学〔M〕. 北京：商务印书馆，2002，（33），（152），（153）

[7]（德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学〔M〕. 北京：商务印书馆，2002，（33），（152），（153）

[8]（德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学〔M〕. 北京：商务印书馆，2002，（33），（152），（153）

[9] 德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学〔M〕. 北京：商务印书馆，2002，（7）

[10] （德）柯武刚，史漫飞. 制度经济学〔M〕. 北京：商务印书馆，2002，（35）

[11] 唐涌. 农村非农用地流转中的制度性缺陷及对策〔J〕. 四川师范大学学报（社科版），2004（6）

[12] （南）斯韦托扎尔，平乔维奇. 蒋琳琦译. 产权经济学〔M〕. 北京：经济科学出版，1999，（3）

[13] （南）斯韦托扎尔，平乔维奇. 蒋琳琦译. 产权经济学〔M〕. 北京：经济科学出版，1999，（26～27）

[14] 四川省交通厅. 交通法规汇集. （1996-1999分册）〔Z〕. 成都：四川省交通厅，2001，（390）

[15]　（美）科斯哈特，斯带格利茨. （瑞）拉斯，沃因汉斯，韦坎德编. 李风圣主译. 契约经济学〔M〕. 北京：经济科学出版社，1999，（76），（77）

[16] （美）科斯哈特，斯带格利茨. （瑞）拉斯，沃因汉斯，韦坎德编. 李风圣主译 . 契约经济学〔M〕. 北京：经济科学出版社，1999，（77）

[17]（美）科斯哈特，斯带格利茨. （瑞）拉斯，沃因汉斯，韦坎德编. 李风圣主译. 契约经济学〔M〕. 北京：经济科学出版社，1999，（17），（323）

[18] （美）科斯哈特，斯带格利茨. （瑞）拉斯，沃因汉斯，韦坎德编. 李风圣主译. 契约经济学〔M〕. 北京：经济科学出版社，1999，（17），（323）