高速公路融资的特点

5.4.2　高速公路融资的特点

融资是社会经济主体之间的一项重要活动，……融资是人类很老的经济活动，它经历了实物借贷、货币借贷和证券买卖等形式。^[15]高速公路是由普通公路演变而来的，而公路建设就离不开资金，筹措经费就是公路建设的第一步。公路建设资金的融通活动伴随着公路存在的始终。根据公路建设的融资特点可将其分为传统，现代和市场经济融资模式三种。

（一）传统的道路资金筹措模式

1.古代就地取材，因地制宜的筹资模式

中国是一个有5000多年文明史的国家，就道路建设而言，从先秦道路的开拓，再经其后各代的长期发展，经历了一个光辉的历程。秦代的驰道是秦始皇完成统一大业之后于秦始皇二十七年（公元前220年）开始的，其目的一为军事、二为运输财富、三为兴建阿房宫，共动用人员70余万，历时两年半，工程巨大，耗费了极大的人力物力。秦代的道路总里程达29 670里（约合今12 387公里）。其中驰道17 920里，占总里程的54％以上。^[16]当时的建设费用——人力和建筑材料，绝大部分来至民间，民工几乎是无偿提供劳动，口粮、工具大多自备。唐宋以来驿运站、所遍及全国。巴蜀先后因地制宜，就地取材，创建了“栈道”、“索道”，出现了“栈道千里，通于蜀汉”^[17]的景象。以经过历年调整截汰后的驿道为基础在清朝形成了官马大道，简称官道，从北京为中心向四方分达于各省省会。

2.近代官方出资官督民办和官商合办以官为主的筹资模式

中国公路建设的初期始于北洋军阀割据时期，民国二年（公元13年），江苏、黑龙江、湖南和四川等省开始修建公路，如湖南长（沙）（湘）潭公路始建于1913年，费时9年，用款90万银元，里程为50.11公里；四川成都—灌县公路，全长55公里，1913年开工，1925年建成，先为官办后改为官商合办。当时军阀割据修路主要用于军事目的，如扩大防区，调动军队。为发展交通、振兴工业，有人提出“裁兵筑路”，于是有了兵工筑路，据不完全的史料，在民国16年（公元1927年）兵工筑路里程达到3196.20公里。^[18]史书记载的经费筹集，写道“（四川）成（都）简（阳）路在创办时，即议定占地作价入股，私人投资认股，按《渝简联线—马路计划书》所载……公路占地除公地应收回外，其他根据丈量作价，暂给以债券、路成归还”。经费采用公债，提取官公产、粮赋附加及派股、组织路政银行等办法筹集。甚至还有“对鸦片征捐修路”的筑路筹款办法，……“真是打破了世界上筹款之新纪录。”^[19]

（二）现代的公路建设维护资金筹措模式

新中国建立后，到1985年开始修建高速公路为止，在计划经济体制下，公路建设管理经费的筹集主要有征收养路费，民工建勤，以工代赈，开征车辆购置附加费等方法，具体情况如下：

1.公路养路费

1950年11月8日，中华人民共和国交通部颁发《公路养路费征收暂行办法》沿用了中华民国从民国15年（1926年）就开始征收养路费（初期称车税、护路捐补路费、行驶费、养路捐、通行费等）的办法。公路养路费一直是我国公路交通规费的唯一来源，完全用于公路养护与改造，其费率费额和计算标准随时间推移不断演变，按“四川省历次改订汽车与养路费标准一览表，1950年11月8日按月征收的大型车的费率为120斤大米、小型车为60斤大米，制定单位是国家交通部。”^[20]20世纪80年代中后期放宽养路费标准，把增收部分用于公路建设，公路养路费是按照有偿使用原则，由国家规定对使用公路的车辆收取一定的补偿费用，以价值补偿的形式完成对使用公路本身的实物补偿，这是一项专门用于道路养护、维修、改造和管理的专项事业费。

2008年12月22日按照国务院关于实施成品油价格和税费改革要求，财政部、国家发展改革委、交通运输部、监察部、审计署等五部门根据中华人民共和国公路法修改的条文联合下发通知，明确了从2009年1月1日开始取消公路养路费等六项收费相关政策。在中国实行了58年的公路建设维修资金筹措办法，完成了自己的历史使命。2009年1月1日以后燃油税已代替公路养路费承担起筹措公路建设资金的历史重任。

2.民工建勤

这是一种从20世纪50年代以来我国建设和养护县乡公路的筹集公路建设维护资金，以劳动折合成资金的政策和办法。

1955年11月29日国务院以[55]国六交字153号文发布的《国务院关于改进民工建勤养护公路和修建地方道路的指示》指出：“自一九五一年前政务院发布关于民工整修公路的暂行规定以来，各地的公路养护和地方道路修建工作，已经获得了很大的成绩。”要求“继续发扬我国人民修桥补路的优良传统贯彻依靠群众，节约民力，管好、养好和修建地方道路的方针”，“凡有劳动力年满十八岁至四十五岁的男性农民和年满十八岁至四十岁以上女性农民都有建勤义务”，每年每个劳动力义务建勤（义务投劳）“不超过五个工作日，车、船等运输工具及兽力的义务建勤为每年两个工日，所需工具由民工自带。”^[21]这项政策充分利用农村劳动力，有效地节省公路建设和养护成本，为县乡公路的建设和养护发挥了不可替代的作用。但这种方式难以适应劳动力市场化的要求，随着公路建设投融资体制的改革将逐步退出我国公路建设融资的历史舞台。

3.以工代赈

这是政府为了援助社会弱势群体，增加其福利的一种政策措施，主要是使由于自然环境恶劣或遭受自然灾害等原因而生活困难的人参加政府指定的生产活动，获得一定的收入以得到政府的救济（实物）。我国政府对老、少、边、穷地区的公路建设常常采用以工代赈的方法进行。

国家计划委员会1984年11月6日以《计地〔1984〕2295号文》，发布了《关于动用库存粮、棉、布帮助贫困地区修建道路和水利工程的通知》，指出：“在三年内，从商业库存中拿出粮食一百亿斤，棉花二百万担，棉布五亿米……主要用于修筑由县到乡（区或公社）以及乡到农村产品集散地的道路。”^[22]在三年内用于修建公路的粮食63亿斤、棉花125万担，棉布3.3亿米，折合人民币17亿元，共完成新建、改建公路机耕道12万公里。^[23]1987年底，国务院又决定用中低档工业品以工代赈修公路。

4.政府投资

从新中国成立到1985年高速公路出现这段时间，公路建设资金除以上各种办法筹资、筹劳外，其余建设资金均来至中央和地方政府的直接、间接投资和政策性扶持。在国家经济不发达、人民不富裕的这个期间，以计划经济的模式集中财力办大事，克服困难发展公路事业，取得了前所未有的成绩，“全国解放时，因大部分公路在内战中受到破坏，当时的通车里程还不到8万公里，而1985年全国的通车里程达94.2万公里。^[24]这段时期的公路建设管理资金来源主要是靠单一的国家投资和小部分由农民以劳折资的方式筹集。

（三）市场经济条件下高速公路建设资金筹措模式

从1985年开始修建高速公路至今，公路建设的融资渠道从单一的国家直接投资向中央政府直接、间接投资，地方政府多渠道筹资，资本市场直接、间接融资，境内外借贷融资以及政策扶持和民间融资等多条腿走路的融资方式筹集资金大力发展公路事业，使高速公路建设步入了快车道。其主要有以下一些途径：

1.政策法律支撑融资

主要是交通主管部门通过出台一些交通发展的扶持性政策、规定和国家、各级地方政府以及各职能部门通过立法的形式提高支持发展交通的力度，将发展公路建设特别为大力发展由普通公路升华的高速公路事业的资金筹措建立了依法筹资、市场化融资的制度和法律保障。

（1）车辆购置附加费，根据国务院第54次常务会议精神，1985年4月2日国务院国发[1985]50号文发布决定，从1985年5月1日起始征收车辆购置附加费，车辆购置附加费征收办法规定：

第一条 公路是为全社会服务的基础设施。为加快公路建设，以满足社会经济发展和人民生活水平提高对公路交通日益增长的需要，决定设置车辆购置附加费，作为公路建设专用的一项资金来源，特制定本办法。

第二条 车辆购置附加费在全国范围内征收，每辆车只征一次。

第三条 凡购买或自行组装使用的车辆（不包括人力车、兽力车和自行车，下同），在购买时或投入使用之前必须缴纳车辆购置附加费。

第四条 车辆购置附加费以车辆的购买者和使用者（包括国家机关和军队）为义务缴费人（以下简称缴费人）。

……

第十五条 车辆购置附加费的全部收入作为国家公路发展基金的一项来源。基金的使用由交通部按照国家有关规定统一安排。其主要用于公路建设和改造，成为公路建设一项长期稳定的资金来源，到1988年用这笔资金安排了105项经济干线建设项目，建成上海至嘉定等共147公里的高速公路，实现了中国大陆高速公路零的突破。1997～1999年车辆购置附加费收入年均190亿元左右，其中很大一部分用于重点公路（主要是高速公路）建设。2000年10月22日朱镕基总理签署了中华人民共和国国务院令第294号中华人民共和国车辆购置税暂行条例，自2001年1月1日起施行。2006年1月1日开始执行中华人民共和国车辆购置税条例。从此车辆购置附加费的法律等级从政府文件上升为行政规章，从而加大了车辆购置费（税）的征收和管理力度。

（2）车辆通行费，改革开放以来，尤其1985年交通部“贷款修路、收费还贷”改革措施出台后，为我国高速公路从数量到质量的突飞猛进提供了重要的资金支持。

1984年以来，在多渠道筹集公路建设资金的大趋势下，在全国范围内掀起了自力更生利用贷款集资修建高等级公路的投资高潮。广东率先对集资贷款修建的公路上过往的车辆收取通行费，以偿还贷款集资款和支付这些公路的养护、管理成本。人们把这样的公路称为收费公路，收取的费用叫做车辆通行费。

为调动各方面修路建桥的积极性，拓宽融资渠道，促进公路交通事业的发展，适应经济建设的需要。1988年1月5日交通部、财政部、国家物价局以〔1988〕交公路字28号文发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁隧道收取车辆通行费的规定》，从此我国高等级公路建设由政府单一投资转变为政府、社会、金融等多方面投融资的投融资体制改革获得了政策支撑。据统计，1985～2000年，依托公路收费政策，我国共筹集公路建设资金6700亿元，占同期公路建设总投资的60％。^[25]

（3）《公路法》，1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《中华人民共和国公路法》，这是新中国成立以来我国公路建设管理的最高级别的法律文件。根据2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》第二次修正案，在第三章公路建设的第二十一条写道，“筹集公路建设资金除各级人民政府财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票，公司债券筹集资金”，“出让公路收费权的收入必须用于公路建设。”第五十八条“国家依法设立收费公路”，“可以依法收取车辆通行费。”《公路法》的颁布把高速公路建设的融资渠道、融资手段、融资回报和融资安全进行了法律规定，提供了法律保障、极大地改善了高速公路建设、经营、管理和资金融通的制度环境。

2.银行借贷融资

高速公路融资中主要的资金来源是银行借贷。截至2002年底我国收费公路（高速公路绝大部分收费）贷款余额约5900亿元，银行贷款占总建设总资金的2/3以上。根据2003年交通部对公路重点项目（主要是高速公路）投资完成额和资金来源的统计，2003年我国全年资金来源总计1266亿元，其中银行贷款为821亿，分别是中央政府国内贷款636亿元，国外银行贷款62亿元，地方政府贷款123亿元，银行借贷融资占总投资的64.8％。东部地区的资金来源总计为501亿元，中央政府国内贷款293亿元，国外贷款15亿元，地方政府贷款68亿元，合计376亿元，占资金来源总额的75％。西部地区（含广西、内蒙）来源总额是405亿元，中央政府国内贷款211亿元，国外贷款20亿元，地方借款38亿元，贷款占资金来源总额的66.4％。^[26]以上数字表明高速公路融资的主要渠道是银行借贷融资，2/3以上的高速公路建设资金来源于国内外银行贷款，而且经济发达的东部地区贷款能力强于欠发达的西部，相对中央政府对西部的直接资金扶持，直接投资比例更大。

3.BOT融资

这是20世纪70年代后期在西方国家开始流行，并从上世纪80年代起逐渐成为发展中国家加强基础设施建设的一种有效的融资方式。它是Build-Operate-Transfer。即建设—经营—转让这一基本融资模式的英文缩写。我国从20世纪90年代开始在高速公路建设中较为普遍地采用这一种资金筹措的方法，开始的合作方主要为境外欧美、日本公司，包括港澳台地区的公司和一些世界级金融组织，如世界银行、亚洲开发银行等。目前采用BOT方式融资的高速公路项目已达数10个。

4.民间集资

在20世纪80年代和90年代中上期，在中央“贷款修路，收费还贷”的政策号召下，全国各地的交通系统在修建高等级公路高潮的初期为了解决建设资金困难，向社会各界、各行各业和个人进行定向募集资金，用于专项建设，为高等级公路建设的启动作出了一定贡献，但也出现了不少问题。

5.股本融资和其他融资方式

目前高速公路在国内上市的公司数量仅占总上市公司总数的1％左右。2004年上半年，沪深两市17家高速公路上市公司主营收入比上年同期增长44.1％，主营业务利润比上年同期增长45.6％，净利润比上年同期增长35.3％，虽然这三项数据比前三年有了大幅度提高，为高速公路建设提供了一些资金，但由于上市公司总数太少，再加上业绩虽有长进，但总量一直不尽如人意，所筹集的资金量对解决高速公路建设资金的缺口只能是杯水车薪。在一般融资的主战场股市上高速公路还有很长的路要走。另外还有少量的债券融资、实物融资和无形资产融资等一些融资形式。