高速公路融资与现行融资市场的差异

5.4.3　高速公路融资与现行融资市场的差异

高速公路建设的资金需求量大，建设周期长，涉及面广，投资回报相对较慢，对制度环境要求较高，它的这些特点使得高速公路融资在我国社会和经济转型的现阶段遇到不少难题，也成为交通和有关部门的重要课题。高速公路建设任务重，资金缺口大，融资难，主要是它与现行的融资市场、资本市场、金融制度等在经济效益和管理效率等方面出现了差异，呈现出融资市场边缘化和融资渠道单一等问题，具体有以下一些表现：

（一）融资结构性差异

高速公路融资结构与现行融资市场、资本市场均存在结构失衡，融资市场化成分不足等问题。现在的高速公路融通资金一半以上来源于国内外银行贷款，其比例过高，由于建设期过于集中，到期还款压力很大，存在一定的债务负担和银行风险。据统计，2003年全国重点公路项目（主要是高速公路）投资到位资金1183亿元，除去国家预算内资金23亿元，加车购税这两项中央直接投资外，国内贷款融资633亿元，国外借贷融资62亿元，两项之合占全年总投资的59％，占地方融资的80.7％。^[27]银行贷款实际上成为高速公路建设最主要和最重要的资金来源。

20世纪以来，随着基础设施领域单一国家投资体制的逐步改变，公路建设虽然开始形成以利润为导向，以地方集资、贷款、发行债券、利用外资、BOT等多种融资形式筹集建设资金的市场化投融资建设和运作机制，但受国家金融政策、投融资体制改革滞后和资本市场发展不健全等因素影响，民间资金参与高速公路建设受到诸多限制，这是高速公路融资渠道单调的主要原因。

另外直接融资与间接融资，中央融资与地方融资、外源性融资与内源性融资的失衡，削弱了高速公路融资的市场参与性与经济效益，表现出对国家直接投资和投融资政策过分的依赖性，限制了高速公路融资的成长性和高速公路事业和产业的正常发展。这种结构上的差异和错位正随着我国宏观调控、货币政策调整和国家逐步淡出竞争性行业和领域政策的实施越加严重，单一的融资渠道和不合理的融资结构正在抹杀高速公路的社会效益、经济效益和成长空间。

（二）机制和体制上的差异

机制上高速公路融资是“有形的手”在发挥主导作用，而融资市场是遵循市场规律，经济性是首要的，由“无形的手”在掌控。由于我国高速公路80％以上为国家拥有或控股，因此在高速公路融资的决策方面，在融资量大小、融资工具选择、融资周期长短、融资对象取舍和融资风险管理诸方面考虑政治性、社会性和眼前利益较多，而对其经济效益、管理效率、运行模式和高速公路产业，高速公路企业自身的成长和发展考虑不够，最后表现为在融资规模、融资项目数量等方面贪大求洋、盲目攀比，使高速公路融资项目成本不断加大，延长了还款周期，推迟投产盈利时间，挤压利润空间，使高速公路的发展道路更曲折、漫长，大大降低了高速公路的融资能力，使高速公路融资市场发育不健全。

体制上，高速公路融资表现出较大的计划经济的特点，政府、官商的气氛太浓厚，体制上对制度（政策、法规）的依赖性过大，一遇国家政策性调整，特别是金融、货币政策对高速公路融资有时会起到生杀大权的作用。高速公路在建设、管理方面适应市场经济规律和规避市场风险的能力还不强，不少高速公路公司在承担义务时被视为一个平等的市场主体，在纳税、贷款等方面与一般经济实体没有两样，但在享受权利方面，高速公路车辆通行费（产品）的定价权、收费期限和高速公路项目的审定（生产产品）的决定权，这些《公司法》赋予企业的法定权益，在高速公路公司身上并未落实。这种权利与义务的不对等，使高速公路企业在市场经济的大环境中处于不公平的地位，使其投入产出率大大低于同类其他行业的企业，使其在追求经济效益最大化的融资市场被边缘化，在国家经济体制改革中又被从财政、税收优惠和政策扶持的名单中去除。夹缝中的高速公路产业举步艰难就不难理解了。

（三）高速公路融资项目的效益性缺损

融资的过程是参与融资活动的各经济主体（即资金供求双方），利用各种金融工具，通过融资市场采取一定模式，操作融资客体双向互动使其增值的过程，也就是投融资主体通过行政机构与市场机制实现融资对象（资金）在全社会的优化配置，以提高资金使用效率，实现企业利润最大化。而大多的高速公路公司属国家所有，其经营权和所有权分离，这种委托代理模式由于管理和监控不力增大了经营成本，降低了经济效益和融资能力。融资代理成本理论认为，代理关系即委托人授予代理人某些决策权。要求代理人提供有利于委托人利益的服务。假设委托人和代理人都追求效用最大化，那么代理人不会总是根据委托人的利益采取行动。代理成本的存在源于经营者不是企业的完全所有者。即产权和经营权分离，产权经济学认为，这会大大降低企业的获利能力，因为“每个人利用财产获利的能力大小，取决于其产权的实现程度。”^[28]高速公路公司这种事实上的产权虚置使经营者的业绩与自身缺乏直接的关联关系，导致在建设和经营中缺乏当家理财的自我约束机制，使资金使用效率大打折扣，公司盈利能力下降，甚至亏损。

高速公路运行成本高，债务负担重，是其经济效益不高的另一重要原因。据统计截至2002年底，收费公路（高速公路大部分收费）贷款余额5900亿元，贷款利息约500亿元，而同期收费仅400多亿元，不足以支付贷款利息，每年超过70亿元的管理成本。^[29]较大比例的非生产性支出，多达上百种的公路建设和营运税费，使一些高速公路建设项目的税费占建设造价的2/3，这种低下的资金使用率使高速公路融资成本和融资风险不断增加，获利能力和吸引力肯定不会高。

（四）融资风险管理难度的差异

随着高速公路向前不断延伸，建设资金的需求和建设管理的难度都在不断增加。高速公路建设的主战场正在向自然条件差，地质状况复杂，经济欠发达的地区推进，这无疑加大了建设难度和建设成本，使我国本来就不好的高速公路获利能力不断下降，使高速公路融资能力不断打折扣。高速公路风险管理的难度更加凸显。高速公路的融资主要来源不是资本市场的主体——股票市场，而是银行，这种对银行的过分依赖，使其融资的计划经济成分很浓，政府的指令性东西很多，市场经济规律发挥作用的空间非常有限，使其应有的经济效益和自我发展能力不能很好地发挥出来，所以高速公路建设管理和经营的资金融通活动和现行融资主体市场就产生了不少差异，其融资风险管理难度大于一般融资风险管理，产生的原因主要是：

1.对制度环境的依赖性过大

制度环境是指由政治制度、法律体系和政策规定所形成的对高速公路融资产生巨大影响的外部环境。目前高速公路主要是通过银行借贷和政府融资筹措建设资金，所以，金融体制和政策改革的不断推进，国家产业扶持政策的调整，国家宏观经济政策的修正都会直接影响对高速公路建设资金的投放。具体在投放数量、投入条件和使用要求上都有很大的变化。由于改革开放的推进参差不齐，高速公路管理体一直不顺，导致经营管理过程中经常在体制、管理模式、管理范围和经营管理等方面遇到政策、法律障碍，直接影响了高速公路创收能力和融资能力，加大了高速公路融资过程的不确定性，这种制度性缺陷给政府和银行留下了不少潜在的风险，也使得高速公路在现行融资市场的融资边缘化更加严重。

2.抵御经济风险的能力不强

其主要是指在价格、收入、汇率和利率等方面的风险。高速公路融资特别是贷款融资大都以通行费收费权和收入作担保，但高速公路公司事实上不能像一般的公司按《公司法》规定具有产品（通行费价格）的定价权。通行费的初次定价和事后调整的主要是由政府有关部门决定。所以，高速公路公司对通行费收入控制能力是很有限的，这种不确定性使其按期还款的能力很脆弱。另外大量的银行借贷融资包括与世界银行、亚洲开发银行和一些外国政府，如日本、德国和沙特等政府的国际贷款融资项目中，由于利率、汇利波动往往会加大还款成本，延长还款时间，这将增加还贷难度，突破工程预算，有时还会违背国家有关部门的政策规定（如因成本加大、工期延长、建设用地不能按规定使用面临被无偿收回的风险），使整个项目难以实施，使融资受损甚至夭折。