构建高速公路融资法律体系

8.4.1　构建高速公路融资法律体系

制度经济学的核心判断认为：“制度在协调个人行为上发挥着关键作用……制度构成着关键的社会资本。”^[9]外在制度“由一个政治过程选举出来，并高居于社会之上。这样的规则最终要靠强制性法律手段来执行，如通过司法系统。”^[10]要协调高速公路的融资活动，就要建立和完善这种法律制度，并形成一个体系，尽量减少人为因素，提高融资活动的透明度，遵循公平、公正、公开的市场经济规则，使融资活动真正做到有法可依，违法必究。高速公路融资的法制建设，在一般行政管理立法方面涉及国家在产业政策、税收、外汇、利润汇出等方面管制的规定；要加强促进外国投资在海关通关管制方面、外国投资者权益等方面和在担保方面如土地财产抵押、一些权利的质押，合同权益的转让，保险及保险权益和转让等方面的立法。在与交通建设有直接关系到的立法方面，首先是农村非农用地征用过程中有关的法律制度建设。^[11]高速公路是土地上的构筑物，附着物。没有土地就没有高速公路，在高速公路建设中要大量使用土地。征地费用在高速公路建设资金中占了不小的比例，是高速公路融资管理、成本控制的一个重要内容。由于我国现行的土地管理法规不严密，在非农用地流转过程中存在制度性缺陷。造成中华人民共和国《宪法》中有关土地管理、流转与《土地管理法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等土地管理法律、行政法规等法规体系和制度存在不统一，无法衔接的盲区，对农村土地管理、农业生产和农民生活造成了巨大的伤害。由于法律体系上的不完善导致土地管理、流转过程中的混乱，在高速公路建设征地过程中直接导致了征地寻租和征地价格无序并产生了严重的后果，对农村、农业、农民和高速公路建设、高速公路管理、高速公路融资造成了很大的损失，是常见诸报端的高速公路建设土地和已建成高速公路项目民工、农民上访“闹事”的直接原因。存在的主要问题是：土地管理法规不严密；土地征用补偿标准不合理；农村土地所有权产权主体不明确；征地制度不完善。一些地方政府在经营城市的幌子下，通过一些大型基础设施建设项目和招商引资项目把眼睛盯住国有最大的资产——土地，超越审批权限，破坏审批程序。有的损公肥私，中饱私囊，违反了等价交换的基本经济规律，背离了公平、公正、公开的市场经济原则，给农村带来倒退，农业带来衰退，农民带来灾难；给高速公路融资管理造成混乱，大大降低了高速公路融资的效率，使一些高速公路融资项目无法按期完工，按期收回投资甚至会导致整个融资项目失败。为此要努力做到：

（一）完善土地管理法律制度

现在农村土地流转征用过程中出现的各种违法乱纪，违背经济规律，损害农村集体利益、个人利益坑农害农的事件背后，土地管理法律体系、制度缺陷问题已凸现出来，主要应从三个方面加以改进：（1）完备土地管理法律体系。制定法律要符合“实事求是”，从实际出发，原则性与灵活性相结合，稳定性、连续性与现时相结合，专门机关工作与群众路线相结合的基本原则。某个方面的法律体系，自身要完善，整体要相互衔接，按照大法管小法，新法管旧法，专业法优于普通法的原则，各司其职，形成一个严密的循环系统相互支撑，丝丝入扣。所有的法律、法规不能和《宪法》相抵触，否则将造成灾难性的后果。（2）提高立法质量。与土地有关的具体法律法规，在立法时，应做充分地、仔细的立法调查，避免出现相互抵触，超越权限甚至违反宪法的现象，立法要遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发、维护社会主义法制的统一和尊严，应当体现人民的意愿。（3）抓紧制定有利于规范，土地流转（征用）的法规，尽快将农村土地市场法制化建设提到一个新的高度，促进城市化建设进程，加速城乡二元结构调整，为从法律制度上解决“三农”问题做好制度安排。

（二）建立新型土地流转制度

在我国现行体制下，农民同土地的关系可以从两个层次去考察。一是从提高土地产出发展生产角度，要考虑的是土地资源的合理利用及其对社会经济的贡献；二是从农民的土地收益角度，主要考虑的是与土地价值、地租相关的农民经济利益。为加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、最重要的是强化、稳定农民的土地承包关系，所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有，使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利。这样农户才能成为土地使用权流转的主体。这样才能利于严格控制征用非农用地。出于商业目的征地行为，必须征得土地所有者和使用者同意，而且补偿金额要体现土地使用权的市场价值，不能剥夺农民在非农用地征用过程中获得的土地极差利益，只能把行政性征地限于国家的“公益性”使用，而商业个人使用农地，应体现市场经济的等价交换原则，堵塞非农用地征用中的非法利益空间。避免“搭便车”现象，这有利于提高农民的生产积极性，增强他们对土地的安全感，达到稳定农村，促进农业和农村经济发展的目的。

土地是农民生计和农村稳定的基础，要坚持家庭承包经营制度，土地经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，采取慎重态度。部分农用地转为非农用地是不可避免的，但要统筹规划，节约使用，保护农民的权益。有研究称，在土地转让费中，征地费用所占比重很低，一些地方不到5％。在不少地方，50％以上的农民上访同土地使用权转让有关。廉价征地使农民遭受的损失一部分变成了工业化的原始积累，一部分进了开发商的腰包。这需要有新的立法和政策，既保证国家建设用地，又保证农民的土地权益。

另外，应该逐步建立起有利于维护农民权益，有利于保护耕地，有利于经济社会可持续发展的征地制度。第一要明确征地的目的。必须明确征地权作为国家的强制性权力只能严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不能启动国家的征地权。经营项目用地必须通过市场与农民集体和承包农户平等谈判协商取得土地使用权。同时，应允许农民集体土地以使用权入股。第二要改进征地补偿办法，土地对于农民具有生产资料和社会保障双重功能，国家征地对农民的补偿也应考虑这两个方面，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要保证失地农民能被纳入当地城镇居民社会保障体系之中。第三要完善征地程序，关键是建立土地征用的协商机制和司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。第四要加强土地管理。十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地。

（三）明确农村土地产权关系

农村土地征用过程中，农民权益受损害，补偿标准低，征地谈判不能参加，安置发生争议，没有争辩权，关键是因为没有明确农民的土地产权所有者身份，土地产权关系不明确。产权经济学理论认为，在资源稀缺的前提下，产权这种制度形式对于分工高度发展和社会生活高度复杂化的现代市场经济非常重要，是现代市场经济和社会得以顺利运行的重要法权和制度基础，其基本功能有：（1）激励功能。产权越明晰，激励功能越高，反之亦然。（2）约束功能。它有助于提高产权运行的效率；外部性内部化。（3）资源配置功能。现在就需要深化产权制度改革，进一步调整农民同土地之间的关系，重塑农民作为土地主人的地位。这一变革的外在动力是土地稀缺性的增强和土地价值的提升，内在动力是农民对土地利益的要求，核心则是明晰产权关系。在现有制度柜架内，进一步强化集体所有权，强化农户承包权。这种承包权把占有、使用、收益和处分权都给了农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人，才能从根本上解决保护农民在土地上的权益问题，使耕地保护真正有了主体。

另还需要一些专门针对高速公路融资的立法，如像美国、意大利和日本等国已颁布的专门资助高速公路法、高速公路税收法、高速公路建设财源措施法、高速公路特许经营法和高速公路建设证券条例、专门的BOT体系的法规、国家扶持的基础产业方面的法规等。高速公路融资能否成功在很大程度上取决于国家是否有足够完备的法律体系和良好的法律结构作保障。融资能力的实现需要一个良好的内在和外部法律环境，这些法律的制定要依照市场经济规律结合我国的实际，符合国家和人民的根本利益，具有前瞻性、可操作性才能达到高速公路协调、健康可持续发展的目标。