现行特殊和差别待遇的缺陷

二、现行特殊和差别待遇的缺陷

有人批评特殊和差别待遇没有执行性，不能为发展中国家获得具体的、有实质意义的结果:

1.从市场准入这方面看，许多与此相关的条款是劝告性的，对发达成员国不产生拘束力。这些条款的语言并不指引任何行为，而仅仅是鼓励或促进工业化国家积极参与发展中国家的发展，是“软法”，WTO争端解决机制不能审查对这些条款的违反。^[13]市场准入条款主要是通过普惠制来运作的。但是，从概念角度而言，普惠制应确保发展中国家通过出口份额的增长来充分参与世界贸易，而普惠制计划在执行上存在缺陷。首先，由于普惠制计划主要是由给惠国管理的，因此，它特别容易受到给惠国国内产业的操纵。^[14]例如，依据美国法，普惠制的特征包括单边性、条件性及对“进口敏感”的商品的排除。普惠制计划的单边性使之受到年度审查，不仅不稳定，而且更依赖于给惠国的国内考虑。将普惠制授予某一发展中国家的条件包括对该受惠国知识产权保护程度的评价、对美国产品和投资的市场开放的公平性、受惠国不从事不合理的出口措施的保证，等等。如果美国撤销普惠制，受惠国的出口商可能丧失他们的投资，从这一点而言，条件性会对这些出口商产生不利影响。另外，对进口敏感产品的排除与发展中国家在给惠国保护竞争力不足的产业有特别的利害关系，它将使普惠制对发展中国家的吸引力减少，同时对给惠国的消费者施加更高的价格。其次，由于持续的谈判回合导致大幅度的关税减让，因更优惠的市场准入而产生的经济利益正在消退，普惠制变得不那么吸引人了。这将发展中国家置于抵抗全球贸易自由化的尴尬位置，因为全球贸易自由化削弱了现存的优惠待遇的价值。再次，“授权条款”被“毕业条款”所平衡。毕业条款即如果某个发展中国家经济发展水平提高和贸易地位改善，或达到了一定的发达程度，则不能再享受普惠制和其他贸易优惠待遇；这些国家和给予优惠的发达国家之间的贸易，应该通过协商，提供对等和互惠的关税减让。^[15]基于上述原因，在乌拉圭谈判过程中，大的发展中国家倾向于放弃普惠制方法，普惠制没有为它们提供对发达国家有意义的市场准入。

2.在市场保护措施方面，发展中国家过去经常使用GATT第12条和第18条偏离GATT纪律以及限制他们关税减让的范围和幅度。有人批评关税减让的非互惠性和给予发展中国家偏离GATT纪律的灵活性，主要是出于两点:首先，发展中国家不能从发达国家处获得对它们有利益的产品的重大减让，因为它们不能参与贸易壁垒的互惠减让的交换。^[16]比如说，工业化国家挑选出纺织品和农业(这对于发展中国家而言是重要的产品)并对它们施加很高的进口限制。同时，发展中国家不得不接受发达国家将知识产权、服务和投资等领域纳入到乌拉圭回合谈判中的动议。其次，市场保护使发展中国家扭曲国内资源配置，鼓励寻租及浪费，对生产力的增长和持续发展产生消极影响。^[17]不仅这些市场保护措施从经济发展角度而言是不效率的，而且为支付平衡目的而施加的贸易限制也不如汇率调整等微观经济政策那样有功效。

对市场保护措施持批评态度的人认为积极参与关税减让谈判可以将发展中国家置于更好的位置，它们能够从发达国家处获得重要领域的主要减让。换句话说，如果发展中国家通过解放经济和开放市场来提高其谈判地位，它们的长远利益会得到更好的维护，发展中国家可以更有效地讨价还价以获得对其经济有利益的产品的市场准入。^[18]

3.在履行方面，乌拉圭回合中所达成的过渡期具有一定的吸引力，因为所有的成员国都承担了相同的承诺，同时对发展中国家在实现承诺的过程中将面临的技术性的履行困难给予宽容。但是，发展中国家现在认为过渡期是不现实的，与为履行协议的能力建设需要不相称。发展中国家已经注意到特殊和差别待遇“在乌拉圭回合协议中经历了巨大转变”。因此，发展中国家认为乌拉圭回合协议中为发展中国家规定的不同的逐步采用期限没有认识到它们特定的发展需要。^[19]如今，某些履行期限已经届满，少有发展中国家有能力充分整合乌拉圭回合的结果。^[20]尽管发展中国家认为乌拉圭回合的技术援助条款至关重要，它们仍然将这些条款视为形同虚设的规定。例如，在贸易的技术壁垒领域，基本上没有作出多少努力来履行帮助发展中国家处理他们在设置和适用标准中所面临的特殊困难的承诺。尽管这些技术援助可能不是“特殊和差别待遇”，但如果发展中国家要承担WTO成员的完整义务，技术援助是非常必要的。缺乏履行现行承诺的能力经常被引证为发展中国家不愿意承担新承诺的原因之一。另外，乌拉圭回合协议没有为发展中国家产品获得有意义的近期的市场准入，除了因为发展中国家不愿意在对发达国家有利益的某些领域作出有力的承诺之外，还部分地由于发展中国家对WTO承诺采取延长的过渡期。乌拉圭回合没有达成一项发展中国家认为显著地削减进入发达国家市场的贸易壁垒的协议。纺织品协议规定10年期限在美国、欧盟、加拿大和挪威逐步取消关于纺织品的现存的配额和关税配额，尽管发展中国家批评对该协议执行不够，但在很大程度上问题出在该协议没有规定确定的近期市场准入。在农业领域(也是发展中国家另一个重要的产品领域)，乌拉圭回合的农业协议对发达国家的出口补贴几乎没有制定纪律。总之，乌拉圭回合与传统的GATT“特殊待遇”途径一样，在促进发展中国家利益方面是不成功的。在其存在的30年中，从经济发展和市场准入的角度而言，特殊和差别待遇并没有为发展中国家争取到很多利益。^[21]

上述对特殊和差别待遇的批评观点有合理的一面，但也有不客观的一面。GATT/WTO关于特殊和差别待遇的大量条款的确包含着许多属于“劝诫性”或“宣示性”的措辞，其突出的特点是非常含混、模糊，缺乏法律术语应有的准确性和可预见性，因此，尽管这些条款确立了一系列有利于发展中国家的原则和宗旨以及权利和义务，但由于其表述的不精确性和宽泛性，使之难以得到有效的执行。在“规则取向”不断加强、整体趋向“硬化”的WTO法律体系中，意在为发展中国家提供公平机会的条款却继续处于“软法”状况，显然是极不和谐的缺憾。它使发展中国家难以实现预期利益，并妨碍了它们在其权利被侵犯时求助于WTO争端解决机制。其结果是，原来的弱小国家如今处于更加脆弱的地位，早已存在实质上不平等的主体之间又增加了法律上的不平等。^[22]此外，关于普惠制和过渡期的批评也是有道理的。

但是，以互惠是获得有实质意义和有法律保证的市场准入的必要条件为理由要求取消特殊和差别待遇却失之偏颇。不可否认，互惠是多边贸易体制的重要基础。对于所有国家而言，它们都有一些贸易保护的理由，如果让每个国家单独决策的话，各国根据这样或那样的理由都会倾向于采取贸易保护的政策。对于独立决策的国家而言，这种贸易保护都是理性的、有利于提高本国福利水平的。然而，如果所有国家都实行贸易保护政策，那么任何一个国家单方面实行关税减让或者自由贸易政策，这个国家的福利水平就会下降。因此，如果没有互惠原则，各国都不愿意单方面削减贸易壁垒。^[23]然而，由于历史和现实的原因，发展中国家在全球竞争中处于实质性的不利地位，要求保护幼稚产业的灵活性，争取优惠待遇的法律行为符合其客观条件，特殊和差别待遇有利于促进发展中国家的经济发展。尽管随着发展中国家在世界贸易中影响的扩大，随着关税水平的降低及普惠制的作用日益变小，发展中国家需要部分地回归到互惠原则的轨道上，但“不平等者间的平等就是不平等”仍不失其真理性，发展中国家需要差别和优惠的待遇以保障其利益，它们只需要作出与自己的经济发展水平相适应的减让。

坚持特殊和差别待遇的基点是为发展中国家提供更多的时间与空间来提高其参与国际竞争的能力，从而使发展中国家具备更适宜的条件参与贸易自由化，如果特殊和差别待遇被用于封闭市场，避免市场准入，则是歪曲了其真意。因此，强化特殊和差别待遇应从开放市场而非封闭市场的角度进行。从长远来看，特殊和差别待遇如果是通过发展中国家增加关税而进行，则不如通过促进对发达国家的市场准入的方式有利于持续发展。目前，贸易自由化安排出现了不平衡的趋势，体现发达国家利益的议题被越来越多地纳入多边贸易谈判，而反映发展中国家比较优势的议题却得不到强调。发达国家和发展中国家必须一道努力，对贸易自由化加以平衡，充分体现对发展中国家的关注，制定可行的方案以促进发展中国家有特殊利益的部门的市场准入。