中国公债理论发展及演变

第三节　中国公债理论发展及演变

一、建国初期的公债学说

新中国建立以后的20世纪50年代初期，结合我国当时发行人民胜利折实公债的实践，经济学家们主要对社会主义公债的本质及其与资本主义国家公债的区别等问题进行了讨论。建国初期，我国因为财政上的困难，发行了人民胜利折实公债;“一五”时期，我国为了筹集建设资金，又发行了国家经济建设公债。这一阶段，我国的公债理论基本上与同期苏联的公债理论保持一致。当时的主要观点有:

第一，公债资金来源是人民储蓄。随着社会主义事业的蒸蒸日上，人民群众的生活水平有所提高，人们用于消费后的结余资金也会增长。因此，公债可以成为政府组织广大劳动人民储蓄的有力工具。我国在20世纪50年代发布的国家经济建设公债的条例中，多次强调该种公债对于人民节约、促进储蓄的作用。

第二，公债使用的生产性。社会主义国家经济发展的目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需要，社会主义国家利用公债动员资金，主要是用于社会主义建设事业，公债是国家增加建设资金的补充方式之一。在当时，普遍认为社会主义国家公债的这一特性与资本主义国家公债的腐朽性形成对比。资本主义公债主要用在寄生性的目的上，绝大部分是为了进行掠夺性的战争而举借的。当时有一种观点认为:社会主义国家的公债与资本主义国家公债在性质上是完全不同的。社会主义国家公债是国家为满足全社会需要，依照定期偿还的原则向居民吸收资金的一种形式，它表现着新的社会主义生产关系，表现着社会主义国家与劳动人民之间的社会主义关系。社会主义国家利用国家公债有计划地积聚居民暂时闲置的货币资金，并将它投入社会主义扩大再生产，作为建设社会主义的手段。从社会主义公债与资本主义的对比看，资本主义公债的本质表现为“非生产性与寄生性”、“反人民性与剥削性”、“战争性与侵略性”。而社会主义国家公债的本质则表现为“生产性与建设性”，认为由于社会主义国家本身具有组织经济的职能，国家是社会主义企业的组织者和管理者，而且通过发行公债所集中的资金主要用于扩大再生产。社会主义公债的这种性质是由社会主义生产关系的性质以及社会主义国家的本质所决定的。社会主义国家发行公债是在居民自愿的原则下把个人消费基金与社会积累重新分配，适当扩大积累基金，扩大社会再生产，促进国民收入的增长。关于社会主义国家公债的“人民性和群众性”，认为，由于社会主义国家不存在资本家阶级，公债的发行不是为了资本家的利益，而是为了全体劳动人民的利益，是为了提高全体劳动者的物质文化生活水平，因此，公债的根本特征之一就是为人民所认购，为人民所持有。而且公债既不能在市场上流通，也不能抵押，与借贷资本没有丝毫联系。社会主义国家的公民以他们收入的一部分购买公债，使国家扩大了生产投资，自己同时也取得了利息或奖金。在我国当时的有关公债发行的文件中，多次明确地提出了我国公债的生产性。比如在《国务院关于发行1955年国家经济建设公债的指示》中，第一条就强调:“动员全国人民，拿出一部分多余的和可能节约的资金，认购公债，支援国家建设，是筹集社会主义工业化所需资金的重要的和经常的方法之一。”

第三，公债认购的自愿原则。当时多数学者认为:国家应该根据自愿原则来吸收广大群众的消费剩余资金，用于国家经济建设。这样做的好处，在于不违反信用关系的基本意义，维护借贷双方的利益。我国20世纪50年代的公债制度，强调公债发行的自愿性。如在有关文件中指出:“推销人民胜利折实公债，必须贯彻民主精神，做到公平合理，反对强迫摊派。各县市可按不同的行业分配预定数字，采取说服劝募、自报公议的办法，鼓励踊跃认购。”又如1954年国家经济建设公债的推销办法为，“在城市，采取人民自愿，一次认购的方法……在农民中推销公债，可采取定额分配与自愿认购相结合的方法，按农民的经济情况，合理分配数字，然后由农民自愿认购，农民可能而又自愿时，可以多购，但不必认购过多，以免影响生活，一般以不超过原分配数的二分之一为限……对于无力购买之工人、农民、公教人员及其他各界人民，不得强令购买”。

关于社会主义国家公债的“计划性与和平性”，主要表现在两个方面:第一，国家公债是有计划进行国民收入分配的工具。由于社会主义经济适应有计划、按比例发展规律，这就决定了国家公债的高度计划性。社会主义国家公债与国民经济计划之间有着密切的联系，国家每次发行公债都要根据国民经济建设任务，估计劳动者的收入以及以往公债推销结果来确定发行额和发行条件，确定利息和偿还期限等，公债发行额预先列入国家预算作为正规来源之一。第二，可以促使居民货币收支平衡，减少居民闲散资金。在社会主义条件下，居民个人购买力的增长虽然不超过社会总产值增长，但为了保证生产资料生产的优先增长，人民购买力的增长实际上会超过消费品产值的增长，会形成居民货币收入与消费品之间的不一致，使居民中存在着一部分闲散资金。发行公债就是国家有计划地调节这部分资金的一个重要手段。社会主义国家公债的和平性主要表现在其资金多用于社会主义和平建设，为了增进人民的和平幸福生活，即使在战时发行的公债，其目的也是为了保卫和平，保卫国家的经济建设。

20世纪60年代和70年代，我国的公债发行停止，公债政策不再是政府经济政策的组成内容。这一阶段，从理论上看，对公债采取了排斥的态度，讨论的也很少。不过有一点值得提及的是，我国在60年代后期“文化大革命”的高潮之际，曾高举“既无内债，又无外债”的大旗，将没有公债作为社会主义财政优越性的标志之一。

二、改革开放初期我国经济理论界对公债问题的研究探讨

随着1981年我国开始发行国库券，并将公债作为国家调节经济的长期手段，我国经济理论界对公债问题的讨论也活跃起来，讨论的重点集中于公债对国民经济的调节作用、公债与银行信用的区别等问题上。

关于公债对国民经济的调节作用，有一种观点认为:第一，公债发行可以对流通中的货币量起控制作用。国家发行公债就可以减少流通中的现金，而清偿债务就会增加流通中的现金。因此，当社会购买力大于商品可供量时，国家就可以发行公债，紧缩通货，稳定市场物价;相反，国家也可以通过清偿债务来增加流通中的货币量。其次，在国家财政由于某些原因出现缺口时，为减少赤字，适量发行公债，以达到财政收支平衡，是一种可行方式。第三，公债对国民收入的再分配可以起到补充作用。公债的还本付息主要依靠以后年度的税收，而税收是社会剩余产品价值的一部分。通过公债的发行和清偿可以对已形成的国民收入在国家、集体和个人之间的分配比例进行适当调整，促使其更为合理。第四，对提高效益具有开发作用。公债发行需一定时期后还本付息，公债资金使用得当，可以先投入，后产出，使这部分原来分散、闲置的资金得到更好利用，这不仅不会造成负担的后移，而且可能通过效益的改善为以后年度带来明显的利益。

为论证在社会主义经济建设时期，除国家银行信用方式外，政府仍需采用公债的方式融通资金，调节经济，有的同志还对公债与银行信用的差异进行了分析。认为两者的差异首先表现在进行资金分配的主体上。公债是以国家为主体，由国家财政支配管理，以国家财政的名义采用信用方式筹集资金，国家为债务人，从而形成以国家为主题的分配关系。而银行信用则是以银行为主题，通过银行的业务活动发生借贷关系，银行只是债权人和债务人的中介。第二，资金分配的渠道也不相同。公债是国家运用有借有还的方法，直接通过财政收支渠道予以实现;而银行信用是以存款的方式吸收社会间歇资金，用于发放周转性或投资性贷款。银行还要以存贷利息差额的形式获取利润，参与国民收入的再分配。第三，资金分配的重点不相同。银行信用主要用于短期性、周转性项目;而国家信用则侧重于长远的、全局的经济投资开发项目。

关于公债与银行信用的差异，有一种观点认为:第一，公债主动性较强。公债发行的主动权和支配权都掌握在国家手中，由国家统筹安排。而银行信用的存取权、资金支配权则完全掌握在居民手中。第二，公债稳定性强。公债发行期较长，未到期就不能随意兑取，而银行储蓄提取自由，流动性较大。第三，公债计划性强。其收入与支出都要列入国家预算，由国家统一安排使用，因此，有利于财政收支平衡，有利于国家对国民经济的调节与引导。第四，由于公债收入较稳定，因而可以用于基本建设的投资，在积累率不变的情况下增加积累资金。由于公债与银行储蓄各有特点，因此不能互相替代。

另外一种观点从经济发展的客观需要出发，结合各经济组织及城乡居民的承购能力以及公债对财政信用综合平衡的影响，探讨了在我国长期利用公债形式筹措建设资金的可能性与数量界限。认为，只要公债的发行控制适度，即把公债的发行严格控制在不影响企业生产经营的正常进行，不影响人民生活水平的逐年提高和改善的界限内，国家就可以在较长时间内连续发行公债。但是如果不加节制，随意扩大公债发行，超越企业和个人的承受能力，就会使国家负债总量逐年加大，导致债台高筑。他们还认为，要在较长时期内连续发行公债，公债投资效益的高低是不容忽视的。应尽量使其投资效益高于公债的还本付息水平，才能增加积累，扩大社会生产。当然，在通过公债筹集的资金用于能源、交通等重点建设，而这些部门盈利率又较低的情况下，就要考虑社会综合经济效益，考虑能源交通等重点建设对整个国民经济发展的带动作用。

三、20世纪90年代以来我国公债学说的进一步发展

进入20世纪90年代，随着我国经济体制改革的神话使人们进一步放宽眼界，解放思想，经济理论界出现百家争鸣、百花齐放的新局面，对公债问题的探讨也进入更深的层次。这一时期对公债的讨论主要包括公债的负担、数量界限、公债与财政赤字及货币发行的关系等问题。

(一)关于公债的负担

关于公债的负担，一种观点认为，实际上就是指由于公债发行所需还本付息资金而增加的税收，使人民所得减少或增大工作量;同时公债偿债费增多使其他有益于社会经济、事业的经费相应减少，从而形成一国人民的负担。公债负担可以分为直接负担和间接负担。前者是指人民纳税减少了所得，或失去享受，或增加工作量形成的负担;后者则是因偿债而使国家蒙受损失，如社会经济等各项事业的发展经费受到削弱，影响这些事业的发展，影响人民的长远利益。

公债负担还可以分为货币负担和真实负担。前者是指人民为了政府偿债而交纳的一定货币数量和税收等;后者则是指人民由于纳税等以偿还债务而蒙受生活水平的降低、工作强度的加大以及未能获得社会利益的享受等。公债的货币负担和真实负担之间是有联系的。在商品经济条件下，货币的持有意味着财富的保有和享受的可能获得，人们的利益可能通过货币的持有来表示，因而公债的真实负担是寓于货币负担之中的。但两者又有区别，货币负担仅指计量公债负担数额的多寡，而真实负担则包含负担轻重的意思。当货币价值保持稳定，国民财富分配极为平均时，公债的真实负担与货币负担是相等的;但当上述前提条件不具备时，公债的真实负担与货币负担就会出现不一致。

对公债货币负担的分析可以分别从其对全体国民的影响和对个人来进行。从其对全体国民的影响看，公债负担与税收负担没有什么区别。因为，国家如果不举债就会增加课税。举债时，其货币负担由偿债期增税负担体现，直接增税时则体现为现实的税收负担，负担的发生只是一个时间早晚的问题。但从公债负担对个人的影响来看，与国家采取直接增税的方法就有很大差异。因直接增税是按现有的社会财富分布状况来确定纳税额;而发行公债是按偿债期社会财富分布状况确定为偿债的增税数额，不同时期，各人收入和财富占有状况大不相同，因而所纳税额也会出现很大差异。从各人的货币负担看，在公债下和在税收下是因时而异的。正由于存在这种差异，所以凡是国家现实所需经费，如果是按照现实国民财富分布状况而分担的，就应以课税来解决。而如果目前的财政经费支出，其利益产生在将来，就应以举债来解决;而如果目前的财政经费支出，其利益产生在将来，就应以举债来解决，通过向将来的利益享受者征税来偿还，这才符合合理负担的原则。

对于公债的真实负担，由于国家发行公债意味着部分社会资源向国家转移，因此可以从转移资源的不同来源来分析。通过公债而出现的资源转移有的来自于国民节省消费或特地为认购公债而努力增加生产的收入，这一部分会成为国民的现实负担;有的则来源于减少资本的存量和增量，这一部分会减少国民将来的所得，是将负担遗留给将来。另外，从每个人的真实负担来看，以公债代替税收，会造成较穷阶层真实负担增大，而较富的债券持有人的负担减轻，因而加重社会负担。其原因可以从国民收入分配的变动、税收制度的变动、债券持有人的经济活动、利率与物价的变动、公债的分布状况等方面去考察。

(二)关于公债发行的数量界限问题

关于公债发行的数量界限问题，有一种观点认为，公债发行是有其客观限量的。影响公债数量的因素有:

第一，不同的经济环境。其中包括:①生产力发展水平的影响。公债数量界限是随着生产力发展水平的提高，物质财富的增长而相应变化的。②生产关系的影响。社会主义国家公债包括经济建设投资的内容，所以数量可以相对大一些。③商品经济发展程度的影响。自然经济中，国家对公债的举借受到所借实物品种与所需实物品种之间相错位的限制，因而规模不可能很大。商品经济中，不同使用价值形态的产品都可以用同一的价值尺度来度量，打破了公债发行所受的使用价值上的约束，便利了公债规模的扩大。

第二，政治背景的影响。一般讲，当政治背景允许进行强制发行时，公债发行数量较大;反之当以自由认购的方式发行公债时，其规模就相对较小。

第三，历史因素的影响。在有公债承购历史的国家中，民众心理承受能力较强，乐于多承购公债，公债的发行量可以大一些;相反，政府职能则压低公债发行限额。

由于公债发行数额受到多种因素的影响，因此在确定公债限额时，应综合考察，用各种相对指标进行衡量。这些指标包括:公债发行额与国民生产总值的比率、公债累积发行额与国民生产总值的比率、公债费与国民生产总值的比率、公债发行额与国民收入的比率、公债累积发行额与国民收入的比率、公债发行额与财政支出的比率、公债累积额与财政支出的比率及公债费与财政支出的比率。

(三)关于公债与财政赤字、货币发行的关系

在关于公债与财政赤字和货币发行的关系的讨论中，有一种观点认为，公债与财政赤字、货币发行发生联系是有其社会条件的。首要条件是商品经济推动的货币信用制度即现代银行和金融体系的发展。当国家法定的纸币逐渐取代金属货币，成为流通中的唯一货币时，就为国家以发行公债形式弥补财政赤字打开了方便之门。中央银行的出现，从管理通货、协调各银行业务的机构发展成国家发行通货的机构，使国家财政与银行业务紧密地联系起来，这种联系为财政赤字、公债与货币发行的联系打下了基础。其次，公债、赤字、货币发行联系程度如何，取决于一国财政、金融的分工协作方式，取决于一国财政、金融体制以及金融体系内部的结构和构成。

在分析公债对货币流通量的影响时，有的观点认为，购买公债的主体不同、公债的种类与性质不同、公债的运行阶段不同都会对货币流通量产生不同影响。从购买公债的主体来说，个人、企业、中央银行、商业银行所承购的公债对货币流通量的影响是不一样的。个人购买公债对货币流通量的影响取决于公债资金的性质和国家对公债收入的使用情况。企业购买公债如来源于必需的生产资金就会转而出现对银行信贷资金的需求，如银行信贷控制过死，会使企业生产、投资萎缩，公债产生“挤出效应”;如果银行为企业提供相应的信贷资金，则会导致信用膨胀和货币流通的扩大。商业银行购买公债如能相应收缩信贷量就不会对货币流通量产生影响;但如果原来信贷资金已不足，信贷发放又无法控制时，也会导致信用膨胀，增加货币供应量。中央银行由于是货币发行银行，是银行的银行，而且本身没有多少资金，因此它如购买公债一般会直接引起货币供应量的扩大。从公债的不同性质和种类对货币流通量的影响看，长期公债使用较为平稳，便于国家有计划地使用资金;短期公债需及时偿还，会对现实货币流通量产生明显影响。强制公债对货币流通量产生明显扩张作用;自愿认购公债的扩张作用相对较小。从公债运行的不同阶段对货币流通量的影响来看，在公债发行期，其影响为前述因素的综合。在公债资金的使用期，如用于经济建设投资，在使用初期会在一定程度上扩大货币供给量，但当项目发挥效益时，又是货币的回笼阶段。如公债收入用于国家消费，则可能加剧国家资金的紧张程度，引发通货膨胀。在公债的偿还阶段，一般会扩大流通中的货币量。

(四)关于增加公债发行以拉动内需

对于增长公债发行以支持政府支出扩张、拉动内需的做法，理论界也持有两种基本观点:一种是认为，大规模的公债发行集中了过多的民间资源，挤出了大量民间投资，无异于“与民争利”，不利于经济健康发展;另一种观点则认为，限于我国目前的实际，“挤出效应”的作用并不是很强，而增发公债可以为基础设施建设筹集资金，缓解国民经济发展的“瓶颈”压力，并且可以有效扩大内需，促进经济发展，因此不失为宏观调控的良策。只要今后由公债融资转化的财政投入继续用于基础设施等的“公共投资重点”，就会继续有助于促成公共物质资本的积累，从而形成“公共遗产”，就是对民间私人投资的互补而不是替代，就不会对民间私人投资产生不良挤出影响(况且中国还存在着国内储蓄剩余)，从而对私人资本形成具有促进效应，就会有利于抑制资本边际收益递减趋势，甚至会形成资本规模报酬不变或递增之势。这种情况下的公债利息即使由未来税收增加偿付，也不会对未来形成“净负担”。

关键概念

古典经济学派新历史学派凯恩斯学派公共选择学派公债有益论公债有害论

复习思考题

1.公债产生与存在的条件有哪些?

2.古典经济学派之前的公债理论主要是什么?

3.古典经济学派的主要代表人物分别持怎样的公债观点?怎样评价他们的理论?

4.选择一个反对古典经济学派的流派，阐述它的主要公债观点，并试着加以评述。

5.试从我国公债理论发展过程谈经济发展对公债理论演变发展的重要作用。