中国国外公债管理

第四节　中国国外公债管理

一、中国国外公债管理现状

我国外债管理政策的调整，先后经历了墨西哥债务危机、亚洲金融危机、阿根廷金融危机等多次货币金融危机，这些危机带来的负面影响至今仍来完全消除。尽管每次危机的表现形式有所不同，但都与跨境资本流动密切相关。受其启示，近年来，加强监管外债项下的资本流动，密切监测外债的宏观与微观风险，成为我国外债管理工作的重点。

1998年国务院机构改革后，政府外债统一归口财政部管理，实现了政府外债借、用、还的统一管理。在偿还方式上，分为统借统还外债和统借自还外债，前者在由国家各借款窗口借入后，由中央财政承担还本付息的责任;后者由各借款单位借入后，转贷给用款单位，由用款单位承担还本付息的责任。

1998年9月，针对亚洲金融危机的教训和对人民币币值稳定带来的挑战，国务院进一步发出通知要求加强外汇外债管理，从严控制外债规模，加强资本项目外汇管理。国家对全国外债总量和结构实行统一监管，保持外债的合理结构和规模。国家发展计划委员会根据经济发展需要和国际收支状况，按照外债借、用、还和责、权、利相统一的原则，合理确定借用国外贷款的规模，并将主要外债指标控制在安全线以内。中国人民银行和国家外汇管理局严格控制短期外债的规模，使短期外债在外债总量中保持合理比重。对国有商业银行实行中长期外债余额管理，合理安排外债投向，提高外债使用效益，改善商业银行的资产负债结构。国家对各种形式的对外借款实行全口径管理，除国务院授权的政府部门有权筹借国际金融组织和外国政府优惠贷款外，其他政府部门对外借款必须经国务院有关部门批准;国内中资金融机构对外借款，必须有中国人民银行批准的对外借款许可。以上单位借款，必须纳入国家借入国外贷款规模，其中短期外债必须严格按照外汇管理局核定的余额对外筹借。

2001年调整统计口径。2001年6月开始，我国在外债统计方面采用新的国际标准口径，其主要内容包括:将境内外资金融机构对外负债纳入我国外债统计范围，同时扣除境内机构对境内外资金融机构负债;将3个月以内贸易项下对外融资纳入我国外债统计;将中资银行吸收的离岸存款纳入我国外债统计;在期限结构方面，将未来一年内到期的中长期债务纳入短期债务。统计口径的调整，使我国外债项下资本流动的统计和监测更全面、更及时。

2004年统一国民待遇。2004年6月，《境内外资银行外债管理办法》实施。该办法对外资银行外债进行总量控制，境内企业向外资银行借款无需审批，不再受指标限制。外资银行发放的外汇贷款，除出口押汇外，不得结汇。至此，外资银行和中资银行在外债管理上享受同等待遇。该办法的实施，不仅标志着我国对境内外资银行外债的统计职能到管理职能的深化，还促进了我国全口径外债监测体系的建立。以此为契机，我国开始着手建设包括银行和企业在内的以外债登记为主的管理制度，外债管理由重事前审批向重事后登记转变。

2005年改革对外担保管理方式。2005年9月，我国调整了境内银行为境外投资企业提供融资性对外担保的管理方式:对境内银行为境外投资企业融资提供对外担保的管理方式由逐笔审批调整为年度余额管理;将实施对外担保余额管理的银行范围扩大到符合条件的境内外汇指定银行;将可接受境内担保的政策受益范围，由境外中资企业扩大到所有境内机构，包括外商投资企业在内的境外投资企业。我国对外担保管理框架自颁布十余年来，一直没有调整过。此次调整，意义不仅仅局限于拉平了中外资银行和企业的国民待遇，还意味着我国建立全口径或有负债统计监测体系的开端。

2005年遏制投机资本流入。近年来，针对我国国际收支双顺差及短期外债迅速增长的格局，我国外债管理很重要的一项职能是防止投机资本过度进入国内市场，制约国内债务主体短期外债的迅速增长。

2005年10月，外汇局颁发了《关于完善外债管理有关问题的通知》。该通知的主要内容包括:将境内机构180天(含)以上、等值20万美元(含)以上延期付款纳入外债登记管理;规范特殊类外商投资企业的外债管理;境内注册的跨国公司进行资金集中运营的，其吸收的境外关联公司资金如在岸使用，应纳入外债管理;规范境内贷款项下的境外担保管理。2005年12月，高频债务监测预警系统和市场预期调查系统开始运行。高频债务监测预警系统重在对债务数据的收集分析，市场预期系统则更强调对未来宏观经济和市场主体的预期进行预测。

二、中国外债管理中存在的问题

从总体上看，我国现行的外债管理体制在借款权、管理权方面照顾了不同部门的利益，在偿还方式上使外债的借、用、还相统一，并尽力避免出现无力偿债的问题。但体制中存在的问题也不容忽视。

一是尚未建立一个权威的、统一的国家外债管理机构。尽管已经规定外债由财政部统一管理，但传统的分口管理体制仍有很大的影响，外债的借入、管理、使用仍有相当程度的分散性。这一点上我们与其他国家、包括很多发展中国家都有很大差距。很多发展中国家都设有负责管理全国外债事务的最高决策机构。这些机构一般直接对国家最高立法机关负责。它负责起草一切有关外债的法规和条例，并提出国家外债的总政策建议。这类机构通常由财政部、中央银行和计划经济部门的代表作为它的主要成员。这一做法值得我们参考借鉴。

二是外债的统计监测制度还不够完善，特别是对未来债务的变化和发展尚未形成科学的分析和预测，对现有数据的处理和运用不够灵活，也很不充分，这与许多发达国家相比存在较大差距。

三是在外债偿还上仍存在“大锅饭”心理。用款单位认为外债都是由政府批准或政府担保的，最终国家都会承担偿还责任，结果造成外债使用效益不高，也增加了国家的偿债负担。

四是外债流入速度加快。按债务人类型分析，我国的外商投资企业的外债增长最快，占全国外债总额的比重逐年升高。由于我国对外商投资企业的对外借款不纳入国家外债规模管理，对其借入外债实行事后登记政策，不必像国内企业那样事前报批。因此，外商投资企业外债中有不少是国内企业通过外商投资企业对外筹资，由中方机构提供担保，这部分外债逃避了外管局的监管，成为我国外债管理的一个难点。

五是隐性外债问题严重。我国隐性外债的主要表现形式有两种;一是假合资，真融资;二是境内机构未经批准对境外借款予以担保。由于隐性外债未纳入国家和地方国民经济和政府社会发展中长期计划，又脱离了政府各职能部门的有效管理和监督，还绕开了外债登记，使国家公布的对境外实际负债的数字失真，可能导致国家宏观债务经营管理偏离预期的目标。

三、进一步完善我国外债管理的举措

(一)加强外债的统一集中管理，树立统管部门的权威性

外债的集中统一管理机构，必须具有对借款项目统一计划，对借款指标统一审批，对借款市场、借款条件和对外窗口统一协调的权威职能;负责我国全部对外债务的计划、审批、统计、监督和管理;根据国民经济和社会发展需要，确定外债总规模、结构，制定总政策;建立并统一管理外债偿债基金;组织各金融机构分析国际市场变化趋势，有效地防止利率和汇率风险。上述职能和任务不是哪一个单独的部门可以承担的，可以考虑在国务院统一领导下设立一个能有效地进行领导和指挥的权威性机构，如“国家外债管理委员会”，以财政部为主，办事机构设在财政部。只有这样，才能从根本上改善我国的外债管理体制，实现国家对外债宏观控制的目标。

(二)完善外债统计监测系统，搞好外债分析、预测

对外债的统计首先应明确外债的定义和统计口径;其次应根据管理的需要对外债进行分类，搜集统计资料。有了统计资料还需要建立监测系统，对外债在借、用、还三个环节进行跟踪检查和分析，发现问题及时反馈到上层管理机构，涉及重大问题时，还需要及时上报外债的统一管理部门，以便及时采取措施解决问题。在建立外债统计监测系统的基础上，应进一步建立完善的数学模型，从宏观上对我国外债的现状及未来发展趋势进行科学的分析和论证，并将其纳入国民经济管理的整体规划，这是我国外债管理体制发展进程中的重要任务。

(三)建立偿债基金，维护国家债信

对于外债偿还的管理是外债管理体制的重要环节。为了增强各部门和单位的责任感，提高外债使用效益，减轻国家的偿债负担，在借款之前要先制定还款方案，落实还款的外汇来源。为了保证国家、地方、部门和企业的外债偿还顺利进行，应及早建立国家和地方两级外债偿还基金，国家可以从外汇储备中拨出专款用作偿债准备，进行基金化管理，以保证外债按期偿还，维护国家对外信誉。

(四)协调好利用外资的各种形式之间的关系

适应我国目前社会主义经济发展的实际，协调好利用外资的三种主要形式，即对外借款、外商直接投资和外商间接投资。安排好这三种形式的外资在利用外资总规模中的比例关系，尤其应注意扩大利用外商间接投资的规模，相对缩小对外借款的规模，并且使利用外资的三种形式相互协调、有机配合，这是我国外债管理体制改革中所要解决的一个重要问题。

关键概念

国外公债外债外资国际收支国外公债规模偿债率负债率债务率国外公债结构

复习思考题

1.利用国外直接投资与举借外债有何不同特点?

2.长中短期外债对经济影响有何不同?如何科学安排外债期限结构?

3.政府贷款、国际金融机构贷款和私人贷款各有何特点?如何合理安排外债的债权结构?

4.如何分析外债与国际收支的关系?

5.如何评价我国现行外债管理体制?如何进一步完善?