公债的适度规模管理

第一节　公债的适度规模管理

一、公债适度规模的含义及其特征

(一)公债适度规模的含义

公债适度规模是指公债的数量状况。充分而有效地运用公债，并不意味着公债的发行或累计规模可以无限扩大，多多益善。因为它毕竟是一种信用形式，终将受到客观经济状况的制约。从这个意义上来说，公债的运用必须从客观经济状况出发，将公债的规模控制在合理的范围之内，即公债的规模必须“适度”。

从绝对值来看，公债的适度规模有三层含义:一是公债的发行规模，指政府在一个财政年度所发行的公债数额;二是公债的剩余规模，也称公债累积余额，指某一个时点政府已发行但未清偿的公债数额;三是公债的还本付息规模，指政府在一个财政年度的债务偿本付息支出额。

探讨公债规模问题，实际上就是研究政府借多大数量的债务是最适合的。那么“最适合”的标准是什么呢?如果从微观经济领域来分析，例如一个企业，在其自有资金一定的情况下，最佳的借债规模就是使企业的边际效益等于边际成本时的债务规模，通常这是一个具体的数值。但对于政府而言情况就不同了，因为政府的债务规模更多的是一个宏观经济问题，更重要的是政府作为一个特殊的借债主体，它借债的目的与私人或企业有很大差别。在市场经济条件下，企业或私人借债的目的就是为了最大限度地赚取利润，即只重视经济效益;而政府借债的目的则是为了更好地实现国家职能，即政府要顾及借债所带来的社会效益。当然这并不是说政府借债只考虑社会效益，而不考虑经济效益。公债毕竟不同于税收等无偿财政收入形式，政府借债要遵循“有借有还”原则，而且归还时要以付出利息为代价。这就促使政府在借债时不得不考虑公债的经济效益，这也是政府借债通常都用于经济建设方面的原因。因此，我们说政府借债的目的是双重的，既考虑经济效益，又要考虑社会效益。而这种社会效益很难以货币化衡量，从而“边际效益等于边际成本”的原则很难贯彻，所以确定公债适度规模就不可能确定到某一数值。

因此，公债适度规模就是指公债在国民经济这一大参照系下的最满意或最合理的数量界限，这一数量界限是一个合理的区间而不是一个具体的数值。公债适度规模是公债管理的警戒线，在适度规模之内，公债的效益才能很好地发挥出来，既能促进国民经济稳步协调发展，又能保证政府如约履行偿付义务的公债规模，因此任何一个国家或政府在举借债务时都要充分考虑这一问题。

(二)公债适度规模的特征

总的来说，公债规模具有两方面的特征:

第一，规模效益性，即在一定的公债规模下能使公债发挥最佳整体效益。经济发展过程中所产生的公债需求量总是带有“量”的特征，若政府举债规模太小，则无法形成强大的推动力促进经济的发展;若政府举借规模太大，便会增加人们及政府自身的负担，而且会造成资金的巨大浪费，最终降低公债资金的使用效益。公债适度规模则能很好地克服这两项倾向，实现规模效益。

第二，成本适中性，成本是指进行某项经济活动所付出的代价。公债作为一项经济活动同样要耗费资本，包含直接成本和间接成本。直接成本包含发行成本和使用成本(公债还本付息);间接成本指公债对经济的负效应，即公债给社会带来的额外负担。一般来说，公债规模越小，成本越小，规模越大，成本越大。但这种相关关系并不是线形的，相对不同的规模其边际成本是不相等的。当公债边际成本大于公债边际收益(包括经济效益和社会效益)时，公债发行规模越大，国民经济的损失就越多;只有当公债的边际成本等于公债边际收益时，由此确定的公债规模才是最适度的，此时的公债成本才是最低的。

从短期来看，如果公债发行没有给宏观经济运行造成危害(导致严重通货膨胀)，并且市场接受公债，就说明公债规模还在合理的范围内;从长期来看，只要公债负担率不是无限制的增长，而是保持相对的稳定，那么公债规模就在可控制的范围之内。

二、公债适度规模的影响因素

总的来说，影响公债总规模的因素可以概括为社会上应债机构和个人的应债能力、发债主体的偿债能力和债务资金的使用效益三个方面。从纵向来说，一个国家在不同的历史时期维持经济良性发展的债务规模是不同的;从横向来看，不同国家在同一历史时期所需的合理的债务规模也是不同的。影响债务规模的因素很多，主要包括以下几方面:

(一)经济发展水平

经济发展水平是影响公债规模的主要因素。经济发展水平较低时，社会所创造的物质财富过少，政府从整个社会的角度举借的债务也不可能是大规模的。随着经济的飞速发展，社会财富也以前所未有的速度和规模创造出来，政府举借债务的规模也会随之增大。因此说，较低的经济发展水平决定着较低的公债规模;反之，较高的经济发展水平决定了要有较高的公债规模与之相适应。具体可以从两个角度来分析:一是对于政府这个债务人来说，经济发展水平越高，意味着社会所创造的财富越多，政府从社会所创造的国民收入中能够筹集到的税收等其他财政收入也就越多，这无疑会提高政府的偿债能力。二是对于社会上的债权人来说，经济发展水平越高，意味着他们的收入水平越高，从而手中的闲置资金也就越多，而这些闲置资本的存在才是公债(具体指国内公债)收入的最终来源。

(二)特定政治背景

在同样经济发展水平和同样生产关系的情况下，不同的政治背景决定着不同的公债发行限量。一般来说，当政府背景允许进行强制性发行公债时，公债规模就相对大一些，比如在西方国家中，战时强制发行了远比平时规模大得多的公债。反之，当公债进行经济发行时，其规模无疑是要小的。此外，如公众舆论的压力以及像美国国会对公债发行规模规定最高限额等，也将成为影响公债规模的因素。

(三)国家职能范围

这是决定公债规模的首要原因。国家职能范围的大小在某程度上决定了一国财政赤字的规模，而财政赤字的存在则是公债产生的最初动因，公债最初是作为一种弥补财政赤字的手段而产生的。直到19世纪以前，国家预算都未区分为经常费用和临时费用，各种临时费用发生的预算支出虽然一般都通过公债融资来解决，但以经常收入支付一切经常开支的均衡财政被视为健全财政的标准。到19世纪末，德国出现了以瓦格纳和施泰因为代表人物的社会政策学派。瓦格纳在总结德国预算支出逐渐增长的基础上提出了经费膨胀规律的“瓦格纳法则”。产生这一规律的直接原因来自两个方面:一是由于扩充和加强国家职能内容的经费增加引起的内涵性经费膨胀;二是由于国家新职能的产生而导致的外延性经费膨胀。既然经费膨胀不可避免，租税收入不足以支付经费开支，发行公债也就在所难免。

(四)财政政策选择

国家实现何种财政政策将在一定程度上影响公债的适度规模。如果做粗略的划分，财政政策无非是两种基本形式:扩张性财政政策和紧缩性财政政策。如果一国在一定时期实行紧缩性的财政政策，财政赤字的缺口就小，公债规模也会相应减小。但若实现扩张性的财政政策，拉动总需求必然要以较大规模的公债发行为代价，这从公债的历史发展和各国的历史实践也可以得到证明。1929－1933年的资本主义经济危机过后，凯恩斯学派主张通过扩大政府的财政支出以拉动有效需求，主张实行赤字财政政策，反对传统的预算平衡观点，而通过赤字规模扩大财政赤字主要是靠发行公债来解决。为缓和经济危机带来的恶果，凯恩斯的财政政策被很多国家采纳，从而扩大了西方国家的发债规模。我国近几年来实行积极的财政政策主要也是靠发行公债来支撑的。

(五)金融市场状况

公债是财政政策与货币政策的结合点，因此公债规模不但受财政政策的影响，而且还受货币政策的影响。公债作为货币政策的一种重要工具，主要是通过公开市场业务来操作的，而公开市场业务能否顺利进行有赖于金融市场的发育状况。中央银行开展公开市场业务要以公债的规模为条件。当市场货币供应量过多时，中央银行可以卖出公债，回笼货币，紧缩银根;当经济处于萧条状态，市场货币供应量偏紧，中央银行可以买进公债，扩大市场货币供应量。就公开市场业务操作而言，如果公债规模过大导致公债难以卖出，这时中央银行就难以开展公开市场业务，起不到调节货币供应量的作用。如果公债规模过小，中央银行吞吐的公债不足以影响货币供应量，公开市场业务也难以发挥作用。

(六)公债管理水平

公债规模是债务管理的一个重要方面，反过来，政府的债务管理水平也会影响公债的规模。如果政府的债务管理水平很高，具体表现在发行费用很低，种类结构、利率结构期限结构合理，公债使用效益较高等方面，此时较小的公债规模就能产生较高的经济效益和社会效益。反之，如果政府的公债管理水平很差，那么就需要较大量的公债规模才能产生同样的效益，因此政府的公债管理水平影响公债的适度规模。

另外，国民个人对公债的认识也会对公债规模产生一定的影响。不同国家的国民由于受不同文化习俗及不同公债历史的影响，由于处在不同发达程度的商品经济社会，他们对公债的认可程度也不同。如果一国国民比较习惯于债权债务关系，如果一国具有较长的公债发行历史，其国民对公债负担的承受能力便较强，由此决定的公债规模就较大。而不具备上述条件的国家，公债即使由政府这个具有较高信誉的实体作为债务人，而且公债即使具有较高的收益率，人们仍然会产生一些疑虑，由此决定的公债规模可能就较小。

(七)公债运用的成本和效益

公债的适度规模在很大程度上取决于政府举债的成本和效益。如果政府举债能够促进经济的稳定增长，而且还不至于给政府造成过大的负担，则公债规模可适度放大;反之，则应适当控制公债规模。