适度规模的决定因素

一般来讲，一个国家在一定时期，政府间转移支付的规模在客观上取决于两方面的因素。

其一是财权的集中程度。该概念需从“质”与“量”两个角度理解。从量的角度出发，即中央财政收入占财政收入的比重和中央财政收入占GDp的比重；从质的角度出发，即是财政管理权限在中央与地方的划分，更具体的则表现为地方政府是否拥有税收立法权和举债权。

其二是事权重心的定位。虽然从理论上讲，政府间事权的划分主要是依据公共品的受益范围原则，同时考虑地方政府的可操作性，例如在没有户籍制度的市场经济中，地方政府很难行使社会保障事权。但是实践中，各国事权划分的具体做法不尽相同，例如我国近几年讨论较为激烈的基础教育的事权定位问题，法国将其定位为中央的事权，而美国则将其定位为中央与地方共同的事权。

因此说，一国政府间财政转移支付的规模客观上取决于该国地方政府财权与事权的非对称程度。然而“非对称程度”又是一国对分税制管理模式选择的结果。这种选择在某种程度上可以说属于主观因素。

如果一国选择集中度较高的财权，同时事权的重心又是下沉的，即所谓“中央收钱，地方花钱”的分税制管理模式，那么要保证地方基本公共品的提供就必须通过大规模的转移支付来完成。但是实施这一模式的前提条件是具备规范的转移支付制度。例如，采用因素法制定科学合理的计算转移支付量的公式，尽可能避免寻租现象；通过立法明确中央政府与地方政府在保证转移支付金额与使用该资金方面的义务与责任。如果一国不具备实施大规模转移支付的条件，那么可以有以下两种选择。

一种是财权集中度不变，事权重心上移。例如将基础教育、公共卫生、社会保障等保障公民基本权利以及具有较强收入分配效应的公共品的事权上移，以便通过相对少量的转移支付，就可以使地方政府的可支配财力与事权相适应，保证基本公共品提供到位。这一模式具有较高的集权程度，可称之为“中央收钱，中央花钱”的分税制管理模式。该模式对于缩小地区间公共品提供能力的差距具有较好的效果。但是对于通过地方竞争提高公共品提供的效率具有一定的局限性。

无论是“中央收钱，地方花钱”的模式，还是“中央收钱，中央花钱”的模式，均属于集权程度较高的模式，均需以牺牲地方政府自主权为代价，对地方政府的税收努力起到消极影响。但是，前一种模式需要大规模的规范的转移支付制度支撑；后一种模式则要求中央与地方的信息较对称，否则中央难以提供令各地均满意的公共品。

另一种是事权重心不变，下放财权，即所谓“地方收钱，地方花钱”的分税制管理模式。例如赋予地方举债权和适度的税收立法权，同时也可以在税收划分方面适当提高地方政府在共享税中的比例。这一模式的分权程度相对较高，同时，转移支付的规模也相对要小。该模式赋予了地方政府较大的自主权，对于调动地方政府筹集收入的积极性、提高公共品提供效率具有优势。但是却可能因中央调控力度的减弱而不利于缩小地区间公共品提供能力的差距。

由此可见，集权程度相对较高的分税制管理模式与集权程度相对较低的分税制管理模式都存在各自的优势和局限。因此，一国在选择分税制管理模式时，需根据本国的具体情况，权衡各种模式的优势与局限，不存在哪一种模式绝对好或绝对不好的问题。这也说明一国一定时期政府间转移支付的有效规模取决于分税制管理体制中财权与事权的合理划分及其配套措施——政府间转移支付的规范程度。

总之，在分税制财政管理体制中，无论设计何种模式，选择多大规模的转移支付，都必须保证地方政府，主要是基层地方政府的财政支出任务有相应的收入来源保证，无论是上级政府的转移支付，还是地方政府自己筹集的财力。