国外公债适度规模

第二节　国外公债适度规模

一、国外公债适度规模的标准

对外借债固然有利于债务国经济发展，但它并不是无成本资金，更不是什么“免费的午餐”，而是需要还本付息的，因此，外债规模就有一个“度”的问题。举债过度，不仅可能降低外债使用的宏观效益，而且会导致沉重的债务负担;举债不足，又意味着国内的发展潜力未被充分发掘，从而使一部分经济增长的潜力白白虚耗。

(一)国外公债规模的基本概念

界定正确地理解国外公债规模，是准确确定国外公债规模的基础。它包含外债规模系统和外债结构系统，外债规模又包含外债必要规模、外债吸收规模、外债安全规模和适度外债规模。外债必要规模是指一定时期经济发展所客观需要的外债规模，在国际资本市场与利用外资结构相对稳定的情况下，制约外资必要规模大小的因素主要有国内经济发展对资本的客观需要和国内资本积累能力两个方面;外债吸收规模是指一国一定时期内由人才、技术、资源、配套设施等因素决定的能被消化吸收的外债规模;外债安全规模是指具有偿还能力且不影响国际收支平衡的外债规模;外债适度规模是外债必要规模、吸收规模和安全规模的有机统一体，一国的负债规模是受一定时期国内经济建设对外债的需求、国际资本市场的可供量和一国对外债的承受能力三个因素共同制约的，其中外债承受能力是确定外债规模最重要的因素。

(二)衡量外债适度规模的指标体系

根据世界银行的《世界发展报告》，国际上通用的外债规模衡量指标主要有以下几个:

(1)偿债率。偿债率为一国当年的外债还本付息额与出口创汇收入的比率。偿债率被用于评价债务国偿债能力的高低和债务风险的大小，它是目前衡量外债规模最重要的指标。一般认为这个比率应控制在20%以内，最高警戒线为25%。

(2)负债率。负债率为一国或地区的当年外债余额与国内生产总值(GDP)的比率。负债率被用来考察一国或地区的对外负债与整个国民经济发展状况之间的关系，它反映了经济总量对债务的负担能力。该指标的国际警戒线为20%。

(3)债务率。债务率为一国或地区的当年外债余额与出口创汇收入的比率。债务率反映了一国或地区按目前的创汇水平对整体外债的负担情况，该指标的国际警戒线为100%。

(4)外债增长速度。外债增长速度就是指一国或地区年外债增长率。对此国际上并无固定标准，通常认为不应超过GDP的增长速度。

上述四个指标构成了衡量一国外债规模的指标体系。利用指标体系来衡量一国的外债规模具有一定的科学性，而且简单明了，易于操作。如东南亚危机爆发前，各国的负债率分别为:泰国46%、印度尼西亚47%、马来西亚39%、菲律宾54%，均大大超过了25%的国际警戒线。20世纪80年代初南美爆发债务危机时，各国的债务指标更是达到了令人咋舌的高度，阿根廷的债务率曾达到537%、智利曾达到427%、墨西哥曾达到333%。表9－2、表9－3分别为2001－2006年发展中国家债务率和偿债率数据，表9－4反映了2008年金融危机后发达国家的负债率。

表9－2　发展中国家债务率　单位:%

表9－3　发展中国家偿债率　单位:%

资料来源:《中国与世界经济发展回顾与展望》2005－2006年卷.

表9－4　2009年发达国家负债率

注:以09年年平均汇率1欧元兑1.393 6美元计算。

但另一方面，指标体系也并非尽善尽美，债务指标并不能作为评价一国外债规模是否适度的唯一依据，原因如下:

第一，没能有效地反映举借外债的成本—效益状况。外债的适度规模理论告诉我们，举借外债的适度规模本质上是由外债的成本—效益决定的。偿债率和债务率都以债务国的出口创汇收入为基础，既没有准确反映外债的直接效益—外债投资收入，更没有考虑到外债对国民经济的影响等间接效益。负债率将外债问题置入一国的经济总量中进行研究，在一定程度上扩大了考察问题的视野，但外债的效益与一国国民生产总值的大小并无直接关系，二者的变化不仅很难同步，甚至有时还是反向的。

第二，没能全面反映一国的偿债能力。偿债率和债务率均以出口创汇收入为基础，但它们并没有全面反映出一国的偿债能力。比如，有的国家经济发展停滞不前，但在政府补贴下实行高亏损出口，也可以获得较多的外汇收入，但这并不代表该国具有较强的偿债能力;反之，一国即使外汇收入不高，偿债率和债务率超过了通用警戒线，但经济运行状况良好，外汇储备充裕，也不会发生偿债困难。又如，一国即使出口创汇能力不强，但如果具有较高的国际信用，以至于能够持续地借入外债，也具有相当的偿债能力。负债率尽管以一国经济总量为基础，但它只表明本国经济对全部债务的承担能力，并不直接反映偿债能力。

第三，国际通用警戒线并不具有权威性。指标体系中的各个指标虽然都有国际通用的警戒线，但这只是靠经验总结而得，既然只是经验数据，那么就不可避免地存在“例外”。世界银行的研究报告表明，1991－1996年有债务风险的国家的偿债率都在通用警戒线之内，而无债务风险的国家的负债率却长期高于通用警戒线。通用警戒线并不“通用”，使指标体系的使用效率大打折扣。

表9－5　世界银行统计的不同类型国家的债务指标　单位:%

资料来源:上海财经大学公共政策研究中心.1999年中国财政发展报告.上海:上海财经大学出版社，1999:373.

第四，没有对未来的外债规模作出预测。对一国的外债规模进行衡量，最终目的就是为了控制债务风险，防患于未然。如果一国政府能够预知由于未来某种因素的变化导致外债规模增加，外债风险加大，就可以提前采取措施(如提高债务审批标准)控制债务风险。而指标体系显示的只是过去发生的情况，并没有对外债的未来发展趋势作出预测。

外债的规模问题牵涉面广，涉及因素复杂，各国国情千差万别，不是仅仅通过建立一系列指标并规定相应的警戒线就能反映的。因此，指标体系只能作为参考，评价一国的外债规模和债务清偿能力应当根据实际情况进行全方位、多角度的分析。

(三)影响国外公债适度规模的因素

综合前述，可将影响国外公债适度规模的因素总结如下:

1.财政赤字的大小和内在的发行状况

政府的财政收入状况和国内的筹资能力是国外公债产生的重要原因，如果政府的财政赤字很大，而国内居民的应债能力又不强，可适当提高外债的发行数量;反之，则应减少外债的发行。政府可以采用比较内外债边际成本的方法对外债的规模进行调节，如果内债的边际成本大于外债的边际成本，政府可考虑增发外债来弥补赤字;如果内债的边际成本小于外债的边际成本，政府可减少外债规模，通过发行内债弥补赤字。

2.储蓄缺口(投资大于储蓄的差额)的大小和国际收支不平衡的程度

一国储蓄缺口越大，国际收支逆差越大，政府举借外债的规模也应当越大;储蓄缺口越小，国际收支逆差越小，政府举借外债的规模应当越小。政府可以通过一些经济指标的变动来掌握经济的运行状况，从而对外债规模进行调整。一国储蓄与投资的力量对比通过利率表现出来，当本国利率提高，表明其储蓄缺口增大，政府可考虑增加举债规模;反之，则应当减少外债规模。一国的国际收支状况通过汇率表现出来，当本币汇率下降时，表现其国际收支逆差加大或顺差缩小，政府可考虑增加外债规模;反之，政府则应当减少外债规模。

3.外债的使用效益

外债的使用效益高，政府即可适当增加举债规模;使用效益低，则应减少举债规模。国外公债的使用效益主要取决于两类因素，一是外债的管理水平，主要包括:外债的使用率情况;投入的产业和部门;在多大程度上能够兼顾直接效益与间接效益、局部效益与整体效益、微观效益与宏观效益的关系等。二是外债运用的配套设施，主要包括:本国的技术消化能力;相配套的国内资金和物资的落实情况;有利于引资的经济政策等。

4.举借外债的成本

政府举借外债的成本较高，国外公债的规模应当减小;举借外债的成本较低，国外公债的规模可适当增大。政府举借外债的成本取决于以下因素:本国对外借债的渠道是否广泛，尤其是获得官方贷款的机会是否较多;政府对全球国际金融市场的分布、类型及内部运作等信息的掌握程度;国际金融市场的资金供应情况;对外借款所需履行的程序和时间等等。

5.本国国际清偿力的大小

国际清偿能力指一国采取各种措施清偿外债的能力，它既包括一国的国际储备、本国商业银行持有的外汇数额等静态因素，也包括本国的出口创汇能力、国际融资能力等。如果本国的国际清偿力提高，政府可适当增加举借外债的规模;国际清偿能力下降，则应减少举债规模。

二、我国国外公债风险指标分析

根据世界银行的建议，我国的偿债率应以15%为安全线。从国家外汇管理局2011年公布的数据看，2010年我国外债偿债率为1.63%，远远低于国际25%的警戒线。这说明我国目前的债务负担比较适当，外债偿还能力较强。我国的债务率从2001年的56%逐年下降，2010年为29.25%，都低于国际警戒线，说明我国的外汇收入本身的偿债能力相当强。2010年我国的负债率为9.34%，低于20%的国际警戒线，这说明我国的外债规模在国力所能承受的限度之内，对国外资本的依赖性不大，能够承受国际金融市场变化的影响。

我国外汇储备增长很快，2000年以后更为迅速。到2011年9月末，国家外汇储备余额超过3.2万亿美元，远远超过6 971.646亿美元的外债余额。外汇储备与外债余额的比率也一直呈上升趋势，外汇储备的快速增长，增强了我国偿还债务的能力，减轻了发生外债风险的可能性，提高了抗外债突发风险的力量。

从外债期限结构看，我国在2000年以前，长期债务占绝对支配地位。2000年，长期债务所占比重已达到了91%，而短期外债所占比重越来越低，到2000年仅为9%，远低于20%的国际安全线。长短期外债结构逐渐优化，有利于我国长期经济建设资金的稳定需要，有利于我国在时间上根据国情对还债资金进行调剂，降低债务风险。但是2001年以后，我国的短期外债急剧增长，短期外债占外债总额的比率也飞速增长，到2011年9月末，短期外债占到我国全部外债的72. 81%，已高于国际公认的40%的警戒线。如何合理安排债务的期限结构，成为我国目前面临的一个重要问题。

长短期外债比例的均衡配置，才是理想的外债期限结构。尽管短期外债比例较高，但如果考虑到我国超过3.2万亿美元的外汇储备，我国的支付能力完全可以满足总量外债和短期外债的支付需求。2011年9月底国家外汇储备相当于短期外汇的6倍多，低于国际货币基金组织的警戒标准。

20世纪90年代以来，我国外债规模尤其是短期外债增势如此迅猛，从整体上看，主要是受国内经济及进出口贸易快速增长等因素影响的结果。由于我国GDP增长迅速，对外贸易顺差，外汇收入大幅度上升，使得外债规模相应增大。另外一个原因是最为敏感最为警惕的汇率投机问题，由于本外币正利差仍然较大，国际市场上对人民币普遍有升值预期，所以中、外资企业处于规避本币市场升值风险、降低经营成本的考虑，最大程度的以外币借款替代本币借款。因此，外债增长较多，特别是短期外债增长较多，主要表现为贸易信贷项下的出口预收货款和进口延期付款。还有一部分套利“热钱”流入国内，也是一个不可忽视的重要因素。随着我国加入WTO协议承诺的逐步兑现，我国将对外资银行实行与中资银行一样的“国民待遇”，这也是近年外债迅猛增长的原因之一。

外债的类型结构是指一国对外负债总额中各种不同类型外债的构成比例。从债务类型看，外债有外国政府贷款、国际金融组织贷款、国际商业银行贷款和其他形式的借款四大类。前两项属于官方优惠贷款，具有开发援助和贸易性质，贷款期限长，利率低，有的甚至是无息贷款，但贷款条件较为严格。商业贷款的程序相对宽松，但期限短，利率高，且多为浮动利率，易受国际金融市场的影响。一般认为，国际商业银行贷款占外债总额的比重以低于60%为宜。我国外债中商业贷款的比重一直较大，而官方优惠利率贷款的比例偏小，近几年这一比例一直保持在1/3左右。20世纪90年代以来，由于我国政府积极筹措官方优惠贷款，严格控制商业贷款的增长，商业贷款的比重逐年下降，同期官方贷款基本呈现稳中有升的趋势，从而在一定程度上减轻了我国的还本付息压力，但融资成本较高的国际商业贷款仍然占据主导地位。尤其是2000年以来，国际商业银行贷款的比例大幅上升，官方贷款比例却有小幅下降。我国的贷款成本问题仍应引起注意。外债风险管理之对策通过前面的分析可知，我国目前外债风险各项指标均控制在合理的副安慰之内，也均低于国际上公认的安全警戒线(见表9－6)，外债规模在国家的承受能力之内，外债结构较为合理，近期发生债务风险和危机的可能性很小，对外举债还有较大的活动空间。

表9－6　我国外债风险指标及国际公认的安全线标准　单位:亿美元

续表

资料来源:中国统计年鉴2011.中国统计出版社，2011.

总的来说，我国利用国外公债发展国民经济是比较成功的。但我国外债增长速度过快，国际商业贷款比重偏大，外债风险管理中存在着潜在危险。尤其是短期外债的飞速增长，会对经济产生冲击。对外债管理的重点应放在合理引导间接利用外资的投向，提高外资的使用效率，加强对外债的监控，采取有力措施，确保不发生外债偿还危机。在宏观管理上，首先应该把握好外债的总量问题。从偿债能力角度看，可以利用国际公认的经验性警戒线，结合最新的数量研究方法得到的结果，作为衡量外债总量是否适度的基准。同时，还要考虑外债的结果，并综合考虑国民经济的增长速度、国内资金、物资、技术及人员的配套能力，国际经济环境可能出现的冲击等，探讨建立我国特点的外债预警指标体系和外债监测机制，合理确定我国利用外债的规模，并加强对外债借入量的监控。通过总量控制，把外债借入量控制在合理范围内，力求使外债的借入达到成本最低、规模适度的目标，外债的使用达到风险最小、效益最佳的目标，外债的偿还达到按期如约偿还，保持偿债信用的目标。