主要发展中国家的公债制度

第三节　　主要发展中国家的公债制度

一、发展中国家公债的分类

在现代，公债的发展早已远远超出了发达的资本主义国家的范围，成为世界性的财政现象。不论社会制度怎样，不论经济发展水平如何，包括社会主义国家以及发展中国家在内的几乎所有国家，无不将国债作为政府筹集财政资金的重要形式和发展经济的重要杠杆。就连沙特阿拉伯这样的富国，曾经发誓要与公债一刀两断，于1987年也开始破戒借债了。

发展中国家公债发展的历史主要是外债发展的历史，这是由发展中国家本身的经济特点决定的。因此，对发展中国家公债制度的研究将以归纳的研究角度着重研究其外债。

发展中国家取得政治独立后，纷纷大力发展本国的经济建设，由于参照对象主要为西方发达国家，因而其主要经济制度基本相仿，所以在公债设置与分类方面与西方国家没有太大的区别。

发展中国家的外债可以从不同的角度进行分类。根据其期限，可分为短期、中期和长期贷款;根据贷款的利率，可分为无息贷款、低息贷款式和市场利息贷款;根据贷款的优惠情况，可分为硬贷款和软贷款;根据外债的来源，可分为外国政府贷款、国际金融机构贷、外国商业银行和银团贷款和出口信贷等。其中，最后一种分类更为常见。

(一)外国政府贷款

外国政府贷款是指一国政府向另一国政府提供的，具有一定赠与性质的优惠贷款。它具有政府间开发援助或部分赠与的性质，在国际统计上又叫双边贷款，与多边贷款共同组成官方信贷。其资金来源一般分两部分:软贷款和出口信贷。软贷款部分多为政府财政预算内资金;出口信贷部分为信贷金融资金。双边政府贷款是政府之间的信贷关系，由两国政府机构或政府代理机构出面谈判，签署贷款协议，确定具有契约性偿还义务的外币债务。根据经济合作与发展组织(OECD)的有关规定，政府贷款主要用于城市基础设施、环境保护等非盈利项目，若用于工业等盈利性项目，则贷款总额不得超过200万特别提款权。贷款额在200万特别提款权以上或赠与成分在80%以下的项目，须由贷款国提交OECD审核。

多数债权国往往要设立官方或半官方机构专门负责对外贷款和经济援助工作，比如日本的海外经济协力基金，美国的国际开发署等都属于这种性质的机构。这种机构具体执行政府的贷款协议，根据政府贷款协议同债务国有关机构签订具体的贷款合同，对贷款的使用进行审批和管理。

外国政府贷款的条件有一定的优惠性，一般分四种情况。第一种为软贷款，也就是政府财政性贷款。一般无息或利率较低，还款期较长，并有较长的宽限期，如科威特政府贷款年利率1%～5.5%，偿还期18～20年，含宽限期3～5年;比利时政府贷款为无息贷款，偿还期30年，含宽限期10年。这种贷款一般在项目选择上侧重于非盈利的开发性项目，如城市基础设施等。第二种为混合性贷款，由政府财政性贷款和一般商业性贷款混合在一起，比一般商业性贷款优惠。如奥地利政府贷款年利率4.5%，偿还期20年，含宽限期2年。第三种为一定比例的赠款和出口信贷混合组成。如澳大利亚。挪威，英国。西班牙等国政府贷款中，赠款占25%～45%。第四种为政府软贷款和出口信贷混合性贷款称为“政府混合贷款”，这是最普遍实行的一种贷款。一般软贷款占30%～50%。如法国。意大利，德国、瑞士等国贷款都采用这种形式。

出口信贷的条件，凡是经济合作与发展组织(OECD)的成员，必须采用该组织的所谓OECD条件，目前利率为7.359 6%，偿还期10年，宽限期视项目建设期而定。有的还要收取一定的承诺费。手续费和担保费，贷款的支付一般以外币形式，涉及使用贷款国的货币购买贷款国的设备时，直接以设备体现，借款者实际见不到货币。外国政府贷款机构，一般由几个单位组成:确定贷款的机构，负责选择确定项目。多为政府职能部门，也有由专职的对外援助机构承担，有的国家需要几个部门共同研究确定提供贷款的项目;负责贷款协议(金融协议)的执行机构，一般由银行代表。

(二)国际金融机构贷款

国际金融组织贷款(Loans from International Financial Organizations)是由一些国家的政府共同投资组建并共同管理的国际金融机构提供的贷款，旨在帮助成员国开发资源、发展经济和平衡国际收支。其贷款发放对象主要有以下几个方面:对发展中国家提供以发展基础产业为主的中长期贷款，对低收入的贫困国家提供开发项目以及文教建设方面的长期贷款，对发展中国家的私人企业提供小额中长期贷款。全球性机构主要包括:国际货币基金组织(IMF)、世界银行以及其下属的国际复兴开发银行(IBRD)、国际开发协会(IDA)和国际金融公司(IFC)。地区性国际金融机构主要有:亚洲开发银行、泛美开发银行，等等。

国际金融组织贷款的特点:①贷款条件优惠。国际金融组织的贷款一般利率较低，期限较长，如国际开发协会，主要是对低收入的贫困国家提供开发项目以及文教建设方面的长期贷款，最长期限可达50年，只收0.75%的手续费。②审查严格，手续繁多，从项目申请到获得贷款，往往需要很长的时间。

(三)国际商业银行贷款

国际商业银行贷款(International Commercial Bank Loans)是指一国借款人在国际金融市场上向外国银行借入货币资金。外国银行既包括资金雄厚的大银行，也包括中小银行及银行的金融机构。

根据贷款对象的不同，可划分为企业贷款、银行间贷款以及对外国政府和中央银行的贷款。根据贷款的期限不同，可分为短期、中期和长期贷款;短期信贷通常指借贷期限在1年以下的资金。;中期信贷是指1年以上、5年以下的贷款。这种贷款是由借贷双方银行签订贷款协议。由于这种贷款期限长、金额大，有时贷款银行要求借款人所属国家的政府提供担保。;长期信贷是指5年以上的贷款，这种贷款通常由数家银行组成银团共同贷给某一客户。银团贷款的当事人，一方面是借款人(如银行、政府、公司、企业等);另一方面是参加银团的各家银行(包括牵头行、经理行、代理行等)。

另外，根据贷款银行的不同，可分为单一银行贷款和多银行贷款。单一银行贷款是指仅由一家银行提供的贷款。由于国际贷款风险较大，所以单一银行贷款一般数额较小，期限较短。多银行贷款是指一笔贷款由几家银行共同提供。

(四)出口信贷

出口信贷是发达国家的商业银行和进口银行向本国的出口商或外国进口商所发放的对外贸易信贷。出口信贷的利率一般低于相同条件资金贷款的市场利率，利差由国家补贴。这种贷款的发放与信贷保险相结合，如果贷款收不回，信贷保险机构将利用国家资金予以赔偿。出口信贷虽然利率较低，但使用国必须用它来购买发达国家指定的出口商品。

总之，发展中国家的债务来源，可分为政府贷款、国际多边贷款、商业银行贷款和出口信贷。其中，前两项贷款属于官方债务，商业银行贷款属于私人债务，出口信贷属于半官方、半私人债务。

二、发展中国家外债的产生与发展

前文提到发展中国家取得政治独立后，纷纷大力发展本国的经济建设，但是由于经济基础薄弱，为了能有较为充足的建设资金，发展中国家开始通过国际接待的方式筹措资金，以满足本国需要。

英国经济学家H·辛格于1949年最早提出，美国经济学家R·纳克斯在其1953年出版的《不发达国家的资本形成问题》中作了更充分的说明。该理论认为，资本形成(即资本积累)是经济增长和发展的重要因素。纳克斯认为，在不发达国家中，贫穷既是其资本形成率低下的原因，也是其结果。资本缺乏是产生贫困恶性循环的根本原因，资本形成不足是经济发展的主要障碍和约束条件。

从20世纪50年代后期开始，随着外债理论的发展和传播以及发展中国家经济的需要，发展中国家举借外债的数额不断加大。到1967年，发展中国家的外债从1964年的不足200亿美元增加到350亿美元。

到了20世纪70年代以后，发展中国家的外债开始猛增，据世界银行统计，1972年发展中国家所欠对外公私债总计达907亿美元。其主要原因是，1974年和1979年两次石油涨价，它一方面使进口石油的发展中国家进口石油费用大增，贸易逆差扩大，外债增加;另一方面，出口石油的国家过于乐观地估计其石油收入美好前景，并希望乘机一举建成现代化国民经济体系，扩大发展经济的规模。因而亦大量举借外债。目前，全世界外债已达2万多亿美元，其中拉美和亚洲新兴市场经济国家的外债占世界外债的65%。许多国家的债务危机都是由于政府过度扩张公共部门、过度举债导致的。一些债务国靠“发新债填旧债”来过日子。发展中国家1988－1996年偿债率平均在15%左右，其中亚洲一直保持在10%以下;欧洲转型国家保持在13%左右;非洲维持在28%左右;拉美最高，基本在40%左右。

三、发展中国家的债务现状及影响

(一)国际组织的定义

国际货币基金组织、世界银行、经济合作和发展组织及国际清算银行等国际组织对外债下的定义是:外债是在任何特定的时间，一国居民对非居民承担的已拨付尚未清偿的具有契约性偿还义务的全部债务，包括需要偿还的本金及需支付的利息。国际金融组织对外债定义的界定具有广泛的应用性和实际意义。在世界银行每年第三季度公布的《世界债务表》就是依此定义编制的。理解这个概念要注意四个方面:①必须是居民与非居民之间的债务;②必须是具有契约性偿还义务的债务;③必须是某一时点上的存量;④“全部债务”既包括外部表示的债务，又包括本币表示的债务，还可以是以实物形态构成的债务，如补偿贸易下以实物来清偿的债务。

顾名思义，债务危机就是指债务国不再具备还本付息的能力，一般用以下几个指标来衡量:①外债的总量指针。这是对外债承受能力的估计，反映外债余额和国民经济实力的关系。主要指标又有外债余额与国内生产总值的比率，亦称负债率，一般不得超过10%;外债余额与出口商品和劳务的外汇收入额的比率，亦称债务率，一般不得超过1。②外债负担的指针。它是对外偿债能力的估计，反映当年还本付息额与经济实力的关系。主要指标有外债还本付息额/出口商品、劳务的外汇收入额，亦称偿债率，一般参照系数是20%;当年外债还本付息额与当年财政支出的比率，一般不得高于10%。③外债结构指针。它是在既定的外债规模条件下，衡量外债本身内部品质的指针。主要通过债务内部各种对比关系反映举债成本，并预示偿还时间和偿还能力，旨在降低借款成本，调整债务结构，分散债务风险。主要指针有种类结构、利率结构、期限结构和币种结构。如果一国外债负担超过了上述警戒线或安全线，就表明该国发生了债务危机。

在众多负债国中，阿根廷和巴西的债务危机由来已久。阿根廷政府背负的外债还有1 300多亿美元，其中637亿美元是逾期债务。尽管2000年12月它被免除了400亿美元的债务，2001年8月国际货币基金组织又支援了80亿美元，但“9·11”事件之后，该国的货币仍然大幅贬值。2001年底，阿根廷政府宣布“无力偿债”，国际投资机构对此口诛笔伐，阿根廷对外国投资的吸引力也降至最低点。2002年年底，巴西外债高达2 600亿美元，约占国内生产总值的30%，出口总额的336%，仅每年还本付息就需470多亿美元，由此，每年财政赤字超过国内生产总值的5%。

亚洲国家也隐藏外债危机。不少国家的外债规模已达千亿美元以上。2001年年底，印尼背负着1 400多亿美元的债务，约为其年度财政预算的4倍多。印尼1997年政府债务占国内生产总值的23%，到2001年已上升至104%，远超过国际公认的安全警戒线。世界银行的报告已将印尼列为严重负债国。一些国际经济专家不无担心地表示，印尼如果不抓紧解决债务问题，很可能发生经济危机。

2002年，印度外债首次突破1 000亿美元。韩国外债达到了1 195亿美元，总体规模虽在警戒线以下，但其中短期债务高达400多亿美元，引起业内人士担忧。泰国的外债规模徘徊在500亿至800亿美元之间，处于外债警戒线边缘。

非洲的外债负担也相当严重，2001年，非洲债务总额达3 700亿美元，非洲每年大约用230亿美元还债，占其外汇总收入的30.9%。另据统计，每一个非洲人平均欠发达国家357美元。坦桑尼亚政府税收的40%都用来还债。外债尤其严重的是莫桑比克，债务和出口的比率已超过1 000%，几乎没有外债偿还能力。债务问题是非洲贫困状况恶化和经济严重滞后的主要原因，并影响非洲国家直接投资的下降，国家信誉的下降。

(二)国际债务危机的形成原因

1982年8月，墨西哥政府宣布它不能按期履行偿还债务义务。随后一系列国家相继宣布其无力清偿外债，世界性的债务危机就此爆发了。并从急性危机的演变为持续于整个20世纪80年代的慢性债务危机。

国际债务危机的形成原因，应从债务国国内的政策失误和世界经济外部环境的冲击两方面加以分析。债务国国内经济发展战略的失误和外债管理方针的不当，使外债规模的膨胀超过了国民经济的承受能力，这是危机爆发的内因。而世界经济的衰退以及储备货币国国内的宏观经济政策引起的国际金融市场动荡等，则是诱发债务危机的外部原因。

债务危机爆发的内因:①盲目借取大量外债，不切实际地追求高速经济增长。20世纪70年代的两次石油危机使石油输出国手中积累了大量的“石油美元”，使国际金融市场资金充裕，利率很低。于是很多国际收支逆差的国家在国际金融市场借取了大量资金，在世界范围内平衡了国际收支。但是其中的一些发展中国家却认为国际金融市场永远可以依靠，特别是一些产油国，急于求成的追求工业化和高速度，过高地估计了本国的生产能力和出口创汇能力。这样，当世界经济转入严重衰退，石油价格大跌。国际金融市场利率急剧上升时，贷款便难以按期偿还。②国内经济政策失误。许多债务国自20世纪70年代以来，一直采取扩张性的财政政策和货币政策。进入80年代后，国际金融市场利率水平开始快速上升，世界贸易也处于停滞状态，这时主要债务国家产东风有采取适当的汇率和外汇管制措施，造成一系列严重的后果。③所借外债未形成合理的债务结构。外资只能作为内资的补充，对外资的过分依赖必将造成不良后果，陷入债务危机的主要国家无不是在国际资金市场蓬勃发展之时借入了超出自身偿还能力的大量贷款，而且未形成合理的债务结构，即债务的期限结构、利率结构、来源结构等。如在期限结构上，世界银行公布的17个重债国均出现债务短期化趋势，即短期债务比重迅速上升。④所借外债没有得到高效利用。重债国的外债资金利用效率低，未能把外债资金有效地用于生产性和创汇盈利性项目，而是将外债资金投向规模庞大而不切实际的长期建设项目，有的项目最终没有形成任何生产能力，显然不能保证外债资金投资项目的收益率高于偿债付息率，这样，在世界经济环境突变之时难以应付，无法如期偿还债务。

债务危机爆发的外部经济条件:①20世纪80年代初以发达国家为主导的世界经济衰退。1979年的石油价格大幅上涨，诱发了世界经济的衰退。以美国为首的发达国家为了转嫁国内危机，纷纷实行严厉的贸易保护主义，利用关税和非关税贸易壁垒减少进口，使发展中国家的出口产品价格，尤其是低收入国家主要出口的初级产品的价格，以及石油价格大幅下降。因此，发展中国家的出口收入突然下降，于是他们的偿债能力自然要下降，债务危机也就在所难免。②国际金融市场上利率和美元汇率的上升。1980年，美国为克服国内经济严重的滞胀，实行了紧缩货币和扩张财政的宏观经济政策，致使国内金融市场利率水平大幅度提高，从而吸引了大量国际资金流向美国，同时还形成美元汇率的大幅攀升。其他主要发达国家为了避免国内资金大量外流，也不得不相应提高其利率水平，从而形成世界范围的利率水平大幅上升。发展中国家的外债多数为浮动利率的商业性贷款，国际金融市场利率水平的上升大大加重了其偿债负担，同时，由于所借债务主要是美元债务，高利率形成的美元汇率上升，也必然会对债务国形成不利影响。

总之，国际债务危机的产生有着多方面的原因。从根本上说，这是世界经济多种矛盾发展激烈的结果。是长期以来国际经济发展不平衡造成的。国际债务危机的爆发对国际金融市场的正常运转产生了严重干扰，尤其是国际商业银行在管理面临一场新的挑战。各债权国和债务国都在寻求一种有效的解决途径。

如何还债，是国际金融市场正常运行的焦点问题。面临严重的债务危机，各债务国、债权国的政府、商业银行和国际金融机构都采取了一系列缓和债务危机的措施:

(1)国际债务危机爆发后，引起国际金融界的巨大震动，在墨西哥宣布无力偿还债务的数天之内，国际社会就采取了一系列紧急措施，如美国政府连续提供近30亿美元的贷款，国际清算银行提供了近10亿美元的过渡性贷款，主要债权国的出口信贷机构也同意对墨西哥增加20亿美元的贷款。此外，世界银行和一些国际性开发银行，也为债务国提供了相当数量的援助性贷款，同时国际货币基金组织着手制定大规模的援助性贷款计划。对墨西哥挽救计划成为此后几十个债务国重新安排到期债务的样板。在国际货币基金组织的协调下，由债权国银行、债权国政府和债务国政府共同协商，重新安排到期债务，即修改原贷款协议，延长偿还债期。官方间债务的重新安排，一般通过“巴黎俱乐部”或国际援助财团进行，而欠商业银行的债务则由国际货币基金组织带头进行。这就是最初的援助措施。其意义是有助于债务国暂时渡过难关，但紧缩性的政策使债务国的生产和生活水平急剧下降。国际货币基金组织提供的金融挽救计划不是解决问题的根本途径，反而会使债务危机愈演愈烈，最终失去控制，然后通过连锁反应，波及全球。

(2)到1985年下半年，发展中国家的债务问题又紧张起来。1985年10月，在国际货币基金组织的年会上，美国财政部长贝克提出了解决中等收入主要债务国债务问题的“贝克方案”。方案包括三个要素:第一是在债务国中实行全面的宏观经济和机构改革，允许市场力量和私人企业在经济中发挥更大作用，鼓励更多的国内储蓄和投资，减少预算赤字，使贸易和金融自由化。第二，是要求在三年内净增商业贷款200亿美元，为债务国启动经济提供新的周转资金;第三是发挥国际货币基金组织在大力协调债务问题中的主要作用。另外，贝克方案还提出了一些建立在金融市场基础之上的长期性债务缓解措施，如债务资产化、债权交换和债务回购等建议。“贝克方案”强调了必须实现债务国长期的经济增长，不能单纯依靠债务紧缩经济来平衡国际收支，在当前不失为解决债务问题的途径之一。但这个计划缺少具体的措施，一时难以完全实现，而且1985年发展中国家的外债总额将近1万亿美元，单利息支出就达1 000亿美元，贝克的数字无异于杯水车薪，不能使债务国真正摆困境。

(3)美国财政部长布雷迪于1989年3月提出新的减债方案，即“布雷迪计划”认为国际债务问题是债务国偿付能力的危机，而非暂时的资金失灵。故其强调债务本金和利息的减免，并提出应由国际货币基金组织和世界银行以及债权国政府为消减债务本金和利息提供资金支持。

另外，债务国和债权银行之间的债务减免交易条件必须得到国际货币基金组织和世界银行的批准。或者是在减债协议达成之前，先要获得国际货币基金组织和世界银行的贷款保证。“布雷迪计划”的初步尝试是成功的，但是，不可能所有的重债国都能得到“布雷迪计划”的援助，计划所能提供的资金毕竟有限，并且有的国家难以满足“布雷迪计划”所要求的进行国内稳定调整、实现经济增长的前提。

以上方案和办法只能说是解决债务危机的短期对策，对缓解债务问题确能起到积极作用，但债务问题并没有得到彻底解决。展望债务危机的前景，问题的解决仍然取决于能否有一个长期有利的国际经济环境，以及债务国能否成功地执行国内的经济调整计划;另外，还取决于能否有充足的外部资金流入以支持债务国实现持续的经济增长。只有具备这三个条件，才能真正恢复债务国的清偿能力，从而使债务危机得到彻底解决。

西方国家和国际社会实施了一些对发展中国家的债务减免计划，发展中国家自身的改革调整也产生了效应。从20世纪80年代至今，许多发展中国家经历了两个阶段，由经济停滞到经济起飞，大部分发展中国家都实行了旨在发挥市场作用、提高经济效益、促进经济增长的调整和改革，从而使得大多数发展中国家呈现经济看好、储备增长、债务缓解的发展趋势。缓解债务是经济增长的条件，外汇储备的增长又是缓解债务的保障，而经济改革的有效进行则是外汇储备增长的前提。目前，许多发达国家外汇储备的水平能维持两个半月的进口之需，而许多发展中国家和地区的外汇储备则能维持8个月或更长时间的进口之需。

发展中国家的经济安全问题是一个长期性问题。尤其要注意，短期资金大量流入将会迅速加大一国的债务负担。1992年后泰国经济快速增长，外债增长的速度也加快，由1992年的200亿美元上升至1996年的957亿美元，其中60%左右为短期债务;而墨西哥1993年的债务总额高达1 400亿美元，其中大约70%～80%为短期债务。

目前，发展中国家需要解决的问题是宏观经济失衡和结构性障碍问题，其中包括正确看待外汇储备持续增长。尤其是新兴市场经济国家和地区，应特别注重减少经济过热的风险问题。经济过热会导致宏观经济失衡，外汇储备增长过快会导致通货膨胀上升，外债使用不当会导致金融危机。过去几年，一些新兴市场经济国家和地区经历了突发性较强、破坏力较大、波及面较广的债务、汇率和银行等多领域的危机，并为此付出了巨大代价。因此，发展中国家在加快改革开放的同时，要重视保持政策的连续性和稳定性，重视加强宏观调控，既要注重内部的均衡管理——外汇储备的合理调配，又要注重外部的均衡效应——外债的合理引进和利用，从而使经济达到稳步增长。

基本概念

1.公募法　2.包销法　3.公卖法　4.摊派法　5.买销法　6.抽签法　7.一次偿还法　8.调换偿还法

思考题

1.分析公债的利弊之争。

2.阐述李嘉图等价定理。

3.公债利率的确定主要考虑哪些因素?

4.分析国际债务危机的形成原因。

【注释】

(1)大卫·李嘉图.政治经济学及赋税原理.北京:商务印书馆，1962:208.

(2)资料来源:http://www.gov.cn/gzdt/．