古典经济学后公债理论的发展

第二节　古典经济学后公债理论的发展

19世纪前半叶，在德国从封建体制向近代资本主义体制急剧变化的历史背景下，德国产生了资产阶级庸俗经济学的一个流派，即历史学派。这一学派反对古典经济学派的自由放任的经济思想，主张国家干预经济生活，这就使得他们产生了与古典学派不同的公债观。

一、德国新历史学派公债理论

新历史学派的代表人物瓦格纳认为，当选择公债替代赋税时，按照公债取得收入的资本种类，可将公债区分为三种类型:①来自国民经济中现实处于游离状态的资本的公债;②来自外国资本的公债;③来自国内资本的公债。公债的发行将这些资本从国内其他生产部门那里夺了过来。从总的看，以这三种资本为源泉的公债，都可以用来满足国家临时的财政需要，可以用来满足私人经济投资、国家经济投资、固有的临时费(如战争费和其他开支等)。但从有利于国民经济发展的角度看，满足一般的临时财政需要，采用①与②的公债方法比采取赋税方法为好，而应避免③的方法，这时应以课税方法取代举债方法。瓦格纳还认为，在某种意义上发行公债比课税更不利于国民经济的发展。因为公债是由国家负担的，它造成了比课税更为不平等、不公正的国民收入分配结果，公债的这种不利作用可能在长时期内危害国家财政。

关于为吸收国内闲置货币资本而发行公债的问题，瓦格纳认为，“资本浪费在投机事业时，能以公债来避免危机，在繁荣之后的停滞时期以公债吸收资本是胜过课税的手段。”为吸收战争之后及经济萧条时期的闲置资本，瓦格纳提出政府征借方案，以增加就业。由于他将政府的财政开支与经济周期变动结合起来，从这一意义上可以说，瓦格纳是早期财政政策的倡导者。

关于来自外国资本的公债，瓦格纳认为，公债有使国内资本增加的作用，就可以断定它从总的来看是有利的。因为利用外资发展整个国民经济，使国民所得和国民财产增加，即使在扣除外债利息及其以后年度还本的对外支付之外还会有余。他还反对那种认为募集会加重对外国仰赖程度的论调，认为防止这种情况发生的最佳手段，是合理安排外债募集资金的规模和使用结构。

关于发行公债靠夺取其他部门的生产经营资本来实现的做法，他认为这种公债的作用是利少弊多。与课税相比，这种公债有助于维护有产阶级即向公债提供资本的阶层群体的利益，而加重了下层工人阶级的负担。

总之，瓦格纳一方面从保持原有的财政秩序的愿望出发，赞同继续维持传统的平衡预算收支的财政政策;但另一方面，他又从满足膨胀财政支出的需要出发，主张用举借公债的办法来弥补预算赤字。因为从社会政策学派看来，国家的活动是生产性的，它可以通过耗费有形财富，生产出无形的财富来。因此，国家的经费支出，甚至包括战争费用支出在内，从保护资产阶级经济利益的意义上来说，也都是生产性的。这就使得膨胀财政支出和举借公债都成为有益的了。不过，瓦格纳也提出，应当根据财政支出的不同性质，决定筹措财政经费的不用方法，这就是凡属于经常性的财政支出，必须以租税方式来筹集;凡属临时性的财政支出，则可用举借公债的方式来筹集。

二、凯恩斯学派公债理论

随着资本主义进入垄断阶段，尤其是1929－1933年的世界大经济危机，客观上要求资本主义国家放弃传统的健全财政政策，而采取积极地克服经济危机的政策。英国著名经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯于1936年出版了《就业、利息和货币通论》一书，他力求结合当时经济和社会现实，从根本上找出一条拯救资本主义的道路。正是在这种背景下凯恩斯主义应运而生，为资本主义国家全面干预社会经济生活提出了一系列的政策主张和理论依据，其中利用财政包括赤字、公债等直接干预经济生活以实现社会总供给与总需求的平衡，克服资本主义经济的周期波动，则是凯恩斯学派经济理论的重要组成部分。为此，凯恩斯学派主张扩大政府的财政支出，反对传统的消极节约开支的观点，认为扩大支出能挽救危机，解决失业问题;主张实行赤字财政政策，反对传统的平衡预算的观点;认为通过赤字预算扩大财政支出，能够促使经济繁荣，从而逐步实现预算的平衡。而对扩大支出形成的赤字，他们则主张通过发行公债来加以弥补，这就使公债成为重要的政策手段，使发行公债成为凯恩斯学派赤字财政政策的重要组成部分。第二次世界大战以后，根据资本主义国家公债不断增长的现实，凯恩斯主义的继承者们对公债理论做了进一步的修正补充。总的来看，现代凯恩斯学派的公债理论可以用以下几点来概括:

第一，公债无害而有益。他们认为发行公债是一种不足为虑的和有益于社会的措施。如汉森就认为公债并不是少数受公民群众纳贡的财阀所占有的，它是一种积极的社会利益。因为借发行公债来扩大政府支出，可以创造追加的国民收入，扩大就业人数，造福于全社会。萨缪尔逊则指出，只有在公债的增加没有相应形成政府的资本或导致私人资本的减少，以及这种公债是由外国借入而又不能形成足以还本付息的生产能情况下，公债才实际代表一种负担。否则，公债就不像某些人所说的那样，是压在国家肩上的石块，而使人民承受负担。

第二，公债非债，这是指国内公债而言的。认为国外公债的借入与偿还表示着资源在不同国家间的流入，而内债则只表示着资源在国内不同使用项目之间的流动。内债是政府欠自己人民的钱，是“左右口袋”之间的事情。这些债务只保持在国内，收利息的权利和付利息的义务正好抵消，因而就整个国家来说是不存在债务负担的。

第三，公债无须偿还。他们认为应将公债与私债加以区别，不能把公债与私人债务等量齐观。因为人终有一死，所以私人债务是一定要偿还的。国家则不存在这种个人的弱点，国家不必也很少还清自己的债务。国家可以通过债务管理这个“圆滑而顺利行当的艺术”，不断地用新公债去替换旧公债。旧的公债偿还了，同时又创造出更多的新公债来，这已成为当代资本主义制度中公认的一个部分。

第四，公债可以随经济的发展而不断增长。他们认为，尽管资本主义国家的公债绝对数有了惊人的增长，但同时表示着一个国家经济发展水平的国民生产总值(GNP)也是一个不断上升的数字。随着国民生产总值的增长，公债及其利息占GNP的比重变得越来越小。例如萨缪尔逊就说过，“在1970年看来是一宗庞大的债务，是今天看来是微不足道的。我们的儿子认为是巨大的债务将被我们的孙子看作是不重要的东西。”他举例说，在1945年和1946年，美国和英国的国债占本国当年国民生产总值的比重分别达到130%和270%，国家尚未破产;而今天其国债绝对额虽有增长，但它在国民生产总值中的相对数已大大下降，因此就更不足为虑了。

第五，公债不会造成下一代人的负担。有些资产阶级政治家和学者认为，公债固然解决了当前的财政困难，但是公债的偿还及利息支付却给下一代带来了未来的负担。如美国前总统艾森豪威尔就把公债称为“我们的孩子们继承的抵押”，是“对子孙的沉重负担”。但现代凯恩斯学派不同意上述观点。他们认为，就内债来说，从物质内容上看是把资源从一种用途转到另一种用途，本期资源用途的改变是不会影响下一代负担的。例如战争期间把生产民用品的资源转用来生产军火，它只涉及本期资源，承担这种转移负担的只是当代人，不会转给下一代人。老一代人不仅留下了债务，也留下了债券;下一代不仅继承了债务负担，也继承了债务支付的收益。尤其是政府发行的公债由中央银行购买时，这种方式不会降低资本总量，政府也不会增加税收以满足支付利息的需要，因为中央银行是属于政府的一个机构，利息收入最终会流回政府手中的;即使将债券兑换为现金，它也为中央银行所有，不会产生收入在各代人之间重新分配的问题。总之，内债是不会给下代人带来负担的。

第六，国家的资产和负债可以相互抵消。他们认为，人们在计算公债数额时，只看到国家的负债而看不到由于负债带来的资产收益是错误的。国家的财务与一般工商企业不同，它不计入政府的资产，也不区分资本预算和本期预算。实际上，虽然政府欠下了巨额债务，但政府又用债务收入和其他收入添置了大量资产。这些资产包括金融资产和有形资产，金融资产有现金、待收税款、库藏基金以及借给居民、外国的贷款等;有形资产有电厂、土地、水坝、军事基地、公路、医院、公共住宅、电脑等。如此计算下来，政府就不一定是净负债，而很可能是有净资产。

第七，公债是一种“待摊费用”。政府要对一些可在较长时期内使用的项目进行投资，比如修建公路、学校等等，用在这些项目上的支出不能都由项目建设时的纳税者承担，而应由这些项目的受益人(纳税者)逐渐承担。公债就是把这些支出公平分摊的一个工具。

三、公共选择学派的公债理论

20世纪60年代初期，以美国经济学家詹姆斯·布坎南(James M. Buchanan)和戈登·图洛克(Gordon Tullock)为代表的公共选择学派将经济问题的分析置于政治学研究的框架下，提出了自己的公债观点。

布坎南认为，第二次世界大战后，许多国家尤其是欧美国家赤字持续增长、公债负担率不断提高，正是源于凯恩斯学派提出的财政赤字有益的观点。在布坎南荣获1986年诺贝尔经济学奖而被诺贝尔奖委员会特别列举的代表著作《民主赤字论》中，他从立宪分析的视角提出了究竟在什么条件下，追求最大效用的个人在进行立宪性——制度性选择时会选择公债而不是任何赋税。

布坎南在1958年出版的《公债的公共原理》中列举了凯恩斯学派的三个基本观点，并针对它们作出了自己的分析，认为这些观点都是错误的。

与凯恩斯学派从宏观的角度来研究公债不同，布坎南是从个体的角度，注重从立宪分析和公债制度的层面来研究公债。布坎南深入分析了税收和国债这两种财政收入手段的差别，指出国债和税收是为公共支出进而公共服务提供筹集资金的两种相反的工具，国债“在其发行之后，即支出发生之后才把这种支付的负担转移到了纳税人身上。相反，税收是在支出发生时就把负担加在人们身上”。进而，布坎南认为国债成为绕过公众的应有约束和不同政治势力的牵制，成为扩大即期财政支出的有力工具，所以，国债融资比起税收融资更容易助长政府规模的扩张。此外，布坎南还从国债的偿还与公平的角度说明了国债的负担问题。他认为，既然国债应主要为长期公共投资融资而发行，本息就应在投资项目投入使用期间内偿还。而与“借新还旧”方式偿还不同的真实“债务清偿”，当然只有在政府预算有盈余时才能成为可能，但这种“清偿”实际上是在牺牲当期纳税人利益的同时，增加了未来纳税人的实际利益，即财富在不同代纳税人之间的净转移。凯恩斯学派与布坎南学派的公债观点比较见表2－1。

表2－1　凯恩斯学派公债观点与布坎南公债观点比较

资料来源:根据武振荣.国债经济运行研究.北京:经济科学出版社，2009整理。

四、对19世纪后公债理论观点的评述

随着资本主义经济的发展，市场机制的内在缺陷越来越明显，尤其是1929年至1933年大危机的爆发，动摇了经济学家们对市场经济内在稳定机制的信念，客观上要求资本主义国家放弃传统的自由放任的健全财政政策，要求政府干预经济以尽快摆脱危机，实现复苏和更进一步的发展。这种认识反映在公债理论上，就是大多数经济学家对公债的态度开始由否定转向肯定，由认为公债有害于经济转向认为公债可以有益于经济，尤其是在凯恩斯的进一步发展和完善之下，这一观点终于为大多数经济学家和社会所接受。具体来说，公债有益论的最根本的论据就是公债对于一国经济是有益的，它有利于刺激经济增长，有利于扩大就业，并可以为经济发展提供有益的外部环境。

国债有益论的第二个论据是国债不会构成未来的负担。有些西方经济学家认为，国债固然解决了当前的财政困难，但是国债的偿还以及利息支付却给人们甚至后代人带来了未来的负担。针对上述观点，美国经济学家保罗·萨缪尔森提出了自己的看法。萨缪尔森认为政府债务负担分为外部的债务(欠外国人的)和内部的债务(欠本国公民的)，外债还本付息使国内资源流向国外，从而加重后代负担，而内债则不会，因为“一代人把负担加给下一代人的主要方式是耗费掉国家现有的资本品的总量，而不对资本品增添通常的投资”，但由于国债具有生产性的特点，“确实直接增加国家的物质财富，且能够在目前导致出更大数量的资本形成和消费”。