新古典庸俗经济学派的财政支出理论

在近半个世纪中，奥地利、瑞典、意大利等国经济学家的财政分析方法并没有进入英语作家的视野。从约翰·斯图亚特·穆勒一直到20世纪20年代，他们延续着古典经济学的传统，基本上是用某种特定的方式去描述各种政府支出职能。对于这一主题，马歇尔没有说什么，杰文斯也没有将他的边际分析方法用于公共部门。英国直到19世纪末也没有出现过完整体系的财政学著作。弥补这一空白的是巴博斯特在1892年出版的《财政学》，这是英国第一本系统性的财政学著作。他的财政学继承了古典学派的穆勒的英国财政理论体系，接近于亚当·斯密的学说，同时深受德国财政学的影响。在他的著作中，巴博斯特讨论了各种类别的公共支出。

巴博斯特认为的财政，是国家为完成其职能就要提供财政、服务——公共财的活动，获取并使用公共财的方法因社会进步的程度有很大的不同。国家财源的供应与使用在英语中叫做财政（Public Finance），研究这种社会科学的就是财政学。他认为财政与私人经济相区别的一个特点是为国家提供的公共财物因非物质性的，所以是无形的生产，对最高限度与经费数额没有精确的评价尺度。还有一个特点是关于公共支出的用途，是为了国家本身的利益趋向于牺牲一般的利益。私人经济是以盈利为目标的，而国家则谋求收入与支出的平衡，国家支出必须以收入来调整。巴博斯特赞同亚当·斯密的观点，即将国家收入与支出作为财政学的研究对象，以财政作为国民经济的一环。他同时批判了李嘉图将赋税问题从财政学中分离开来的做法，认为将赋税理论作为财政学中心而将财政支出予以轻视甚至排除在外的趋势，是财政学研究的不幸。正确的研究方法应把国家收入与支出纳入到行政管理制度的轨道，把财政学研究范围扩展到涉及收入与支出的作用、效果，以及国家收入与支出的平衡等。巴博斯特指出：“无论研究任何公共支出，对其在国民经济方面社会经济的影响之不理，不能说是周密的。国家通过中央与地方两种职能，既是最大的货物买主，同时又是劳务的最大雇佣者，对物价与工资具有强大的影响力，并通过这种影响力对财富分配予以变动。……对人民给予最大利益，而且为人民将来的发展作出最佳考虑的政府才是最好的政府、最廉洁的政府。”^〔19〕巴斯博特的这种重视财政支出理论的观点无疑是值得肯定的。

巴博斯特的《财政学》是围绕着国家经费、赋税和公债、财政收支平衡论的主题来展开的。我们来看他在“国家经费论”中的阐述。巴博斯特首先是认可亚当·斯密的国家职能论的，但认为国家职能并不是固定的，它将随着社会经济的发展而有所扩大。巴博斯特根据政府职能，将公共支出依次划分为国防费、工商警察费、行政监督事务费、贫民救济费、教育宗教费、工商业奖励费、宪法及外交费、中央与地方费等。这些国家支出都是执行国家职能所需的无形财货服务，即非物质财货所必需的经费。巴博斯特还将国家经费划分为“经常费”和“临时费”、“经济的经费”和“非经济费的经费”，但它们之间的界限模糊不清。他认为这些支出项目能提供无形的效果，属于消费性质，必须由国民所得的积累部分开支，这就使国家经费受到经济状况较强的制约，因此，要适当地安排各项经费开支。巴博斯特接下来考察与经费开支密切相关的公共收入问题。他认为不能一律按国民所得决定赋税负担，还必须考虑如下的条件：（1）若支出目的是用于经济的费用则多些也无妨；（2）依赖于国民所得之多寡；（3）财富的分配的种类。当然，决定经费的恰当规模是困难的，他早已指出，有效的办法是对经费进行局部变更^〔20〕。

对于财政经费的膨胀问题，巴博斯特认为这从世界各国的情况看，都是不可避免的事实。经费膨胀不外乎是国防费、行政管理费、文化教育费等膨胀的结果。他主张短期持续的收支平衡理论。非经济的经费必须由主要的岁入支付，而购进生产的财产或创立收益事业所需经费应由公债来支付，如普及教育的经费和改善工人住宅的经费等由税收收入来支持，由公债来作为取得经费收入的手段必须经过周密考虑，否则公债费用将加剧社会经济资源实质性的负担。

总的来看，巴博斯特的财政支出理论是在前人的基础上加以概括和总结，并没有提出多少独特的见解，也没有超越穆勒的水平。

道尔顿（Hugh Dalton, 1887-1962）是英国经济学家，他在1922年出版的《财政学原理》一书中阐述了他的财政理论。他认为财政理论历来偏重于收入方面的研究而忽视经费方面的理论是不对的，财政学由收入理论与支出理论这两个等价的部门组成，“财政学系研究公共机关（国家）之收入与支出及公共机关（国家）和其他公共团体（地方）相互调节的学问，所以财政学原理应该是讨论上述关系的一般原则。”^〔21〕因此，他的财政理论首先就是从研究国家经费入手的。

他指出，任何财政活动都要考察公共收入的效果与公共支出的效果，要判断财政活动的生产性与非生产性，但判断的标准与古典财政学派的理论是不同的，不能将公共支出一律都视作非生产性的，而是要以在财政支出形成以后有没有带来生产性的经济福利作为判断的根据。根据财政学中的最大社会利益原理，他举例说，教育费和卫生费的支出与私人用于奢侈品的支出相比显然具有较大的生产性，这就承认了财政支出的积极作用，从而他倾向于扩大国家经费支出。道尔顿从这样的立场来判断经费的生产性，将国防费、司法费等不仅仅看作是经费问题，而且也看作是判断财政活动社会利益效果的经济指标之一。他指出，如果财政支出能促进生产力的改进，能缓和个人所得分配的不公平、减少贫困阶级收入的不稳定性，从而促进生产物分配的改善，那么这种财政支出活动就是正当的，是追求社会的最大利益的。虽然国家不能像个人一样测定各种经费的边际效用，但可以运用边际效用作为一般原则，所有各种经费对社会的边际效用必须相等，经费的分配也应该依据这一标准：“公共机关之视为法人，仅系法律的创意，显然与自然人有别，故不能估计其各种支出之边际效用。但为各政治家所应用之一般原则，仍属相同。各种形式的公共支出对社会的边际效用仍应相等，而如何分配全部支出于不同对象间这一问题，亦由此而能获得理论上之解决。”^〔22〕

但是，道尔顿并不主张无限制地扩大财政支出规模，财政支出也是要有一定总额的限制的：“公共支出的总额究应如何决定？理论上的解答显而易见。公共支出在每一方皆因达到此一程度，即继续增加些微支出对社会所引起的利益，适为相应的增加课税或其他方法获取收入对社会所引起的不利所抵消。换言之，即经费增加之数所给予社会之利益，较之税民因此项增加支出而招受之损失，足以相衡，则此项经费之增加，尚为限度以内所许，过此则非所宜有也。由此决定了公共支出与公共收入二者的理想总额。”^〔23〕道尔顿的公共支出限额规定，已运用到边际的概念，这一分析方法为后人所继承，并发展出公共品有效率配置的数学模型。

在书中，道尔顿还探讨了经费的作用，认为经费具有对生产的作用、对分配的作用，以及其他方面的作用。他是这样来认识经费对生产的作用的：经费支出如能与财政收入相配合，就能使经济资源从它原有的自由放任时的流通路线，转移到由政策所既定的流通路线上来，从而显著地改变生产的性质和数量。决定经费支出的原则应使生产尽可能增加。国防费、司法费等虽然是非生产性的经费，但这些经费使有组织生产成为可能，因而对生产是有用的。经费对生产的作用还表现为它能刺激劳动能力和储蓄能力，加强国民劳动和储蓄的愿望，例如补助支出与其说可能增加直接领受人还不如说增加其子孙将来的工作效率，从而具有直接的生产效果。另外，经费支出还使经济资源在不同用途与地域间进行转移，如教育、公众保险方面的支出，如其运用合理，那就能取得特别大的效益。经费支出对分配的作用表现在：当社会所得的分配状态呈现不平等的倾向时，如果无偿支出的组织具有比较强的累进性，那么所得的不平等将缓和。不仅如此，政府的无偿支出在不同时期对个人及其家族还有进一步促进其所得欲望的作用，因此还将改善分配状况，例如养老金、失业救济、医疗补助等项的支出。而经费支出的其他作用，主要是指行政经费、公共土木工程事业费的作用。道尔顿认为判断行政经费是否运用恰当，要看花费的行政费与得到的成果是否相当，也就是要进行成本与收益的对比。如果行政经费支出不能取得应有的效果，那就不仅对生产没有促进作用，还会减少生产能力。公共土木工程事业费在道尔顿看来远比民营企业具有巨大的效果，它不仅能减少失业、维持最佳就业，还能在经济萧条时期给予民间失业者就业机会，改善收入分配不均的状况^〔24〕。

可见，道尔顿的财政支出理论是西方财政学中关于经费问题探讨得较多的，他给予财政支出理论以比较高的地位和重视，为近代财政学的发展提供了宝贵的资料。

庇古是福利经济学的代表人物，他认为政府活动必须尽可能最大限度地提高国民经济福利，与这样的政府职能相适应，政府需要资源的筹措与消费。庇古将财政经费区分为转让支出和消耗性支出：消耗性支出是对社会资源的一部分真实消费，它的目的是获得邮政、煤气、教育、陆海空等的财货和劳务，直接支付于国民经济市场或作为偿还外债的本息流到国外；转让支出是指支付内债利息、养老金、抚恤金、救济金等方面的支出，并没有实际地消耗任何社会资源，对国民经济的影响作用是间接的。庇古还探讨了用于消耗支出的社会资源的来源问题，把它们分成六个方面，如国民为本身消费必须生产的财货、劳务、现有资本设备及劳动资料的直接使用、现有资本的间接使用等，并指出如果没有这种消耗性的支出，经济就不可能正常运转，它们如果不是政府来承担便要由个人来负担。因此，如果政府削减这种消耗性支出，将原由政府公共财产承担的生产转让给私人经济，那么就可能会给社会带来净损失，可见庇古对政府的财政支出持肯定的观点。在此基础上，庇古提出了财政支出的配置原则。庇古认为，政府并不具有决定适当的财政支出规模的自动机能，对于有些经费，政府是能够自由裁量的，而有些经费则政府不能自由裁量，划分能否自由裁量的经费，就可以大致决定政府支出的界限。转让支出在他看来就应列为无自由裁量余地的经费。而能够自由裁量的经费，由政府的年度预算政策决定。在预算规模给定的条件下，各项支出的组合应使得每一项目的边际效用相等，预算规模则要求公共产出的边际效益等于私人产出的边际效益。由此，庇古得出了国家财政支出和收入应该遵循的一些原则：

第一，政府总支出会随着国民人口数量的增加而有所增加，但是，在一定的人口数量下，财政总支出有一个最佳数额问题，即边际牺牲随社会总所得的变大而由小变大，或者说财政支出增长的最优规模是根据社会总所得的增长规模按边际牺牲最小的原则来决定。

第二，在其他条件都相等的情况下，若增加政府的财政支出可以获得最大的利益，或者可以减少甚至排除影响国民经济发展的不利因素，而私人经济的支出又无法取得这样的效果，就证明政府的支出是明智的，应当鼓励政府的这种做法。

第三，在一国的人口与国民收入给定的条件下，贫富差距越大的国家，富者越集中。此时因为边际牺牲小，国家的税收便易于征收，这就会使财政支出规模趋于扩大。但只要财政收入遵循边际牺牲最小的原则，支出规模的扩大也是可以接受的。

第四，假定如国民收入等的其他情况相等的条件下，采取累进税率的税收征收制度，直接的边际牺牲比其他税制下要小，因此，国民收入分配越不公平，就越要推行累进的税制，因为它越能增大政府的支出，从而在一定程度上消除收入分配不均的状况。政府的这种支出限度应是稍低于政府支出边际收益与国民的边际收益相当的均衡点。如果存在收支不平衡的缺口，则可由筹集附加资金的办法来弥补。

庇古提出了财政支出的配置原则，即各项支出的组合应使得每一项目的边际效用相等，公共产出的边际效益等于私人产出的边际效益，这是一个不小的贡献，但这一原则运用于现实还有一定的差距。如果社会是一个整体，事情就简单了，可惜社会并不是铁板一块，而且每个纳税人的支付意愿依赖于其他人所作的贡献。政府作为众多公民的集体代理就必须对某些个人实施强制性措施，而这种强制性不可避免地会产生间接成本。尽管庇古注意到政府采取强制性措施是必要的，但他并没有进一步考虑促使政府了解个人如何评价社会产品的机制。显然，他没有注意到30年前奥地利和瑞典经济学家早已作出的贡献。

然而，庇古在财政支出领域还有一个重要的贡献，那就是在公共提供方面。他运用外部效应这一概念，并以此作为区分社会净产品和私人净产品的关键。私人净产品衡量内部化的成本和收益，它们通过首次价格被记录下来。当参与产品交易的参与者之外的其他人得到好处时，社会净产品就会大于私人净产品。如果市场参与者之外的其他人承担了成本，而这种成本不需要在交易过程中补偿，因而不显示在价格中时，社会净产品就小于私人净产品。社会利益大于私人利益就需要用补贴的方式来使未能在价格中的那部分外部效益得以实现。在社会成本超过私人成本时就需要征税，政府可以按照生产者所造成的边际外部成本大小向生产者征税，使得税收成为生产者成本的一个组成部分，从而成为企业的内部成本。这种使外部成本内在化的税收被称为“庇古税”（Pigouvian Tax）。这样，政府的财政收支手段就成为调节外部效应（不论是外部效益还是外部成本）的机制了。

在需要政府的财政补贴时，需确定一个补贴的数量，这取决于私人产品与社会产品的差额。因此，庇古指出，如果农业耕作对公民从事军事训练有间接促进作用的话，那么为它进行财政支出、提供少量的补贴是适当的。庇古还说：“一种较为极端的方式，即政府提供某种产品所需要的全部资金，在城镇规划、治安管理以及在某种情况下的贫民窟清洁卫生等项服务中予以采用。”这就表明，庇古已意识到需要政府提供的某种产品是有一定的特性的，需要在理论上加以阐明，以便为政府公共提供确立一个明确的理论标准。但遗憾的是庇古在前进到离阐明公共提供的理论标准仅一步之遥时却戛然而止了。由庇古的理论逻辑可以引申出这样的一个结论，当私人净产品为零、全部价值都体现为社会净产品时，该产品应该由公共提供，即以税收方式筹资进行全额补贴。庇古将“全额补贴”这一极端情形纳入了外部效应这一范围广阔的概念，其范围覆盖了各种不同程度的“混合”的社会产品，一直到极端的利益完全外部化的社会产品，这就在政府公共提供的理论标准的确立上又向前迈进了一步。