古典学派的财政支出理论

通过第三章政府制度运行理论的探讨我们已经了解到，古典学派的开创者亚当·斯密奉行自由主义经济思想，认为政府应尽可能少地干预经济，政府是“廉价政府”，政府的职能仅限于三项：保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；保护个人，使其免受其他人的迫害或压迫；建设某些公共设施。与这三项政府职能相应所需的经费是：国防义务——国防费，司法行政义务——司法费，公共设备及土木工程义务——公共土木事业费。根据亚当·斯密的生产性劳动与非生产性劳动理论，这些经费以及王室经费是非生产性的，不能带来国家财富的增长，因此必须加以限制，但不能取消，因为它们毕竟是对社会有用的经费。这样，在限定的政府职能的范围内制定出最低限度的预算规模，并制定向公共部门提供资财、服务内容与向公共部门提供资源的比例，这就是亚当·斯密的最低限度财政支出基准。

在这种思想的指导下，亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》的第五篇探讨了君主或国家的费用问题，涉及国防费、司法经费、公共工程和公共机构的费用、王室的费用等。

对于国防费，斯密认为这是必要的，但社会状态以及进化时期的不同，军费也会大不相同。在一个比原始社会更为进步的社会里，上战场作战的人以自己的费用维持自己是不可能了，这一方面是因为制造业的进步，另一方面是因为战争技术的改良。亚当·斯密说：“在一切技术中，战争的技术确是最高级的；所以改良进步的结果，这种技术也就必然成为一切技术中最复杂的了。”^〔1〕战争技术的复杂化、社会分工的发展，使得国家有必要设立常备军即职业军人，常备军是文明和自由的唯一保护者，它决定着战争的命运。为了在战场上取胜，军队必须不断地改良武器，增添新式装备，这些都决定了国家经费的不断膨胀：“君主的第一义务，就是策本国社会的安全，使其不受其他独立社会的横暴与侵侮。这种义务的实行，势必随社会文明的进步，而逐渐需要越来越大的费用。……近代战争火药费用的浩大，显然给能够负担此浩大费用的国家提供了一种利益，而使文明国家对野蛮国家立于优胜的地位。在古代，富裕文明国家很难防御贫穷野蛮国家的侵略；在近代，贫穷野蛮国家却很难防御富裕文明国家的宰割。火器的发明，乍看起来似对文明的持久与继续有害。但实际上，乃对文明的持久继续有利。”^〔2〕这段话说明斯密认为军费的不断膨胀在一个文明国家里是一件正常的事情。

对于司法经费，斯密首先探讨了其产生的必然性：“就保障财产的安全说，民政组织的建立，实际就是保护富者来抵抗贫者，或者说，保护有产者来抵抗无产者。”^〔3〕这就说明，随着私有财产的确立，保护人民不受其他人压迫的司法经费就成为一国政府必需的支出了。由于最初司法权属于君主，裁判费用由提出申请裁判的人负担，而这些收入又成了君主的一大收入源泉，因此导致了许多弊端，司法行政成为一种敛财的组织，司法的公正性也就受到极大的损害。斯密接下来着重探讨如何从源头上杜绝司法腐败的问题。他认为，君主开始征收赋税时，为了防止司法的腐败，在司法部门实行审判官工薪制，后来又采用以法院手续费或诉讼印花税抵充司法费的制度，这就又发生了以增加收入为目的，使案件趋向复杂化的问题。因此，他提出必须让审判官独立，司法权和行政权分离：“司法权和行政权的划分，似乎是由于社会进步、社会事务因而增加的结果。……司法权如不脱离行政权而独立，要想公道不为世俗所谓政治势力所牺牲，那就千难万难了。……审判官不应由行政当局任意罢免，审判官的报酬也不应随行政当局的意向或经济政策而变更。”^〔4〕可见在斯密看来，实现司法公正的经费是必不可少的。

建立并维持公共机关和公共工程所需的经费是公共事业费。亚当·斯密将公共事业分为国防及司法行政所需费用、社会商业所需费用和振兴人民教育所需费用三类。用于便利商业为目的的费用还可分为“为一般商业提供方便所必需的”和“为特殊商业提供方便所需的”两种。斯密认为：“一国商业的发达，全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程。这类工程的建造和维持费用，显然，在社会各不同发达时期极不相同。……这类工程的费用，似乎不必在通常所谓国家收入项下开支。在许多国家，国家收入的征收和动用都是委之于行政当局的。这类工程的大部分不难如此管理，使它们自身提供足以支付自己费用的特别收入，而无须增大社会一般收入的负担。”^〔5〕这类经费的使用无疑是有利于全体社会的。至于教育经费，那无疑也是对社会有利益的，斯密主张加强青年教育，特别是青年人的基础教育，因为这能使劳动生产率提高，国民财富增加。斯密还指出，分工虽然促使劳动生产率提高，但它也有负面作用，即对人类智力健全的破坏，而这也需要通过教育来消除。这部分教育经费当然应由国家来负担。至于王室费用，也是一国君主为维持其尊严所需的。

总之，斯密根据其生产性和非生产性劳动理论，将政府的经费视为非生产性经费，但是，它们对全社会是有用的，这是斯密不得不承认的。没有它们，便不可能有公共社会的存在，财富的生产和增长亦不可能。不过，斯密以其一贯的“廉价政府”的思想，提出要对经费支出加以限制。这在今天还是有很大的现实意义的。

大卫·李嘉图与亚当·斯密一样，将国家经费几乎全部都看作是非生产性的消费，是对资本的侵蚀：“资本可以由增加生产或减少非生产性消费而增加。”^〔6〕为了增加一国的资本，从而增加一国的生产量，就应限制政府方面的非生产性开支。

约翰·斯图亚特·穆勒在将政府职能分为必要职能和选择性职能后，并没有对履行这些职能所需的支出进行探讨，只是涉及了教育问题。他特别指出每个人都有权利享受初等教育，最好应由政府免费提供，或规定极低的费用并由政府支出补助费。穆勒强调政府收支时，大量地使用“政府”而不是国家。因此，有学者认为：“西方财政学关于财政主体从国家向政府的转变，至少是可以追溯到穆勒这里的。”^〔7〕

萨伊在其《政治经济学概论》一书中，用一章的篇幅专门论述了公共消费的各项支出，内容包括行政费、司法费、军事费、公共教育费、救济机构和公共土木工程费用。萨伊认为行政及司法费用要由人民负担，其经费额随专制王权体制或民主体制有所不同。对于有才能的官员的报酬应和其向人民提供的利益相称，即使报酬很高，也会给国家和人民带来好处。萨伊在这一部分主要探讨了如何合理地运用行政司法费用，以提高行政司法效率。关于国防费用的认识，萨伊和斯密有所不同。萨伊认为军费增加的原因是争夺殖民地战争的扩大，各国之间争夺财富的斗争日趋激烈，这会给一国的产业繁荣造成重大损失。战争不仅没有增加任何生产物，相反，却频繁地破坏别人辛勤劳动的果实。因此，要防止战争，把国家军事设备减少到仅仅够抵御外来攻击的程度。很显然，萨伊反对国防费日益增加，主张尽可能减少军费。对于公共教育费用，萨伊持肯定的态度，认为它能增进国家财富、纯正风俗和传授道德品质，因此国家须支持办好初等教育和高等教育。至于其费用如何分担，萨伊没有作进一步的说明。对于救济机关的费用，萨伊提出要以成本—收益对比的方法来比较救济机关为社会服务承受的牺牲与社会由此而获得的利益。这种提法在今天看来也是比较新鲜的。关于最后一项费用——公共土木工程费用，萨伊讨论了订立一些关于估算国家公共建筑费用的一般规则。建设公路等公共设备需要花费很大的费用，但它们对社会提供的利益远远超过它们的费用。萨伊是这样来计算它们的收益的：假定公路不存在，一年中的货物所需的运费与现在有了公路以后的运费相比较，两者的差额就是那些物品消费者所得的利益，也就是社会所得的确实的、纯粹的净利益。

萨伊的经费论已经不再局限于论证为什么这些经费是必要的，而将兴趣转移至如何更合理地利用这些经费、如何提高经费的使用效益上来。

托马斯·罗伯特·马尔萨斯（Thomas Robert Malthus, 1766-1834）是英国早期庸俗经济学的代表人物之一，他一生著作颇丰，提出了著名的人口理论，其代表作是《人口论》（1798）和《政治经济学原理》（1820）。马尔萨斯建立了他自己的政治经济学体系，彻底批判了亚当·斯密、大卫·李嘉图和萨伊等人的古典经济学理论。在财政支出方面，他提出了独特的理论。他认为，资本主义自由经济并不像亚当·斯密等人描绘得那么美妙，而是存在着经济危机的可能，危机的根源在于有效需求不足。而要增加社会的有效需求，即增加人们的购买愿望及其实现此种愿望的购买能力，就必须依赖地主、牧师和政府的支出。增加政府支出是可以做到的，政府通过扩大财政支出就可以兴建公共工程项目，增加对生产资料的需求，并多购买一些消费品，这样，政府就增加了社会的有效需求，防止了经济危机的爆发。以马尔萨斯的观点来看国家的支出，政府有时挥霍浪费也不失为一件好事。这样的理论当然不符合当时的潮流，因而被视为异端邪说而备受冷落，然而100年之后，与此相似的理论经凯恩斯重新提出后，却受到了空前的欢迎，这一理论渊源不能不溯及马尔萨斯。