政府职能变化与税收流失

一、政府职能变化与税收流失

我国国家与企业、中央财政与地方财政的分配制度不均衡，成为税收实现的负激励。国家与企业的分配关系过去曾经是推行以企业承包为主体的利润分配制度，税前还贷和税前承包不但弱化了税收的收入弹性，而且造成企业逃税必然多交利润的幻觉，误认为国有企业逃税是“肉烂在锅里”与“左口袋和右口袋关系”，从而不予重视，降低了纳税人逃税的各种成本尤其是道德成本约束。现在，这种逃税误区依然存在。中央和地方分配关系一度采取财政包干制，它在调动地方当家理财积极性的同时，也导致了地方保护主义。如果上缴中央财政较多的省市依法如数征税将调高上缴基数和递增速度，不如少征收以“藏富于企”“藏富于民”，为少数地方和部门的行政干部干预税收执法提供了动力。现在的分税制无论在收支划分、基数确定还是转移支付上都不规范，只要不打破按企业隶属关系划分收入、明确各级政府事权、完善转移支付制度，地方仍有庇护逃税的概率。

（一）中央与地方政府分享财权

社会主义革命及其胜利之后所建立起来的社会主义国家，从一开始就在经济体制上选择了计划经济模式。由社会主义制度基础所决定，这种体制有三个最基本的特征：（1）生产资料完全社会公有制；（2）高度集权的中央计划；（3）按劳分配。在相当长的时期，它们一直被当做社会主义制度优越性的重要体现。由此导致了社会主义计划经济体制下政府经济职能的全面泛化和深化。

当改革开放的旗帜树立起来的时候，政府的职能开始转变，政府的权力也发生了变化，在整个20世纪80年代和90年代前期，权力下放是中国改革的主旋律。中央政府把相当一部分权力下放给地方政府，扩大地方权力是为了调动地方的积极性，实际上是调动地方政府的积极性。在实行分税制改革的指导思想中，也承认是为了调动中央与地方的积极性。如果在社会主义民主和法制都比较健全的情况下，地方政府有积极性是一件好事，因为地方政府不仅是地方的国家行政机关，同时意志和行为也要反映地方选民的利益、愿望和要求。然而，在我国改革开放的进程中，经济体制改革与政治体制改革、民主法制建设还没有完成，还存在着一定程度上的脱节。这样，地方政府有了权力但没有相应的约束，正如公共选择理论所揭示的，地方政府的积极性就可能主要是代表地方官员的利益，难以完全反映地方民众的价值偏好，因而未必完全体现国家意志。

这种权力的下放主要有以下两个方面的内容⁽⁸⁾：

第一，中央向地方下放税收管理权。为了改变十年内乱中税收管理混乱状况，国务院于1977年11月13日向全国转发了《关于税收管理体制的规定》，明确规定了国务院、财政部和省、自治区、直辖市的税收管理权限。属于省、自治区、直辖市人民政府的权限包括：对地方各税确定征收范围、调整税额、确定减免税措施。对个别纳税人因生产、经营、价格等发生的变化，直接为农业生产服务的县办“五小”企业、社队企业纳税有困难者和灾区社队自救性生产等，进行减税或者免税照顾等。1981年9月国务院又批转了财政部《关于改革工商税制设想的报告》，明确了将各项工商税划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，使中央和地方政府都有相应的财力来源和税收管理权。从1984年11月起，中央又下放了经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的减免权。又陆续出台了赋予计划单列城市省级经济管理权限，进一步开放的沿江、沿边城市及省会城市，国务院批准的高新技术产业开发区、保税区等税收优惠措施。随着税前还贷和财政包干体制的执行，地方的实际税收管理权进一步扩大。

第二，中央向地方下放财权，在相对稳定的利益分配格局下，强化了地方税收管理权。自党的十一届三中全会召开后至1994年实行分税制改革这段时间，中央和地方的财政分配关系进行了三次重大的改革与调整。它们的共同特点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，统称为分级包干制，或称“分灶吃饭”体制。其中自1980年起除了三个直辖市外，其余地方均实行形式各异的“分灶吃饭”办法。其要旨是，对收入进行分类分成，划分固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，财政支出则主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分；地方财政在划分的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。1985年起对“分灶吃饭”体制做了改进：一是基本上以第二步利改税后的税种设置作为划分收入的依据，二是重新核定基数，地方财政支出基数按照1983年既得财力确定，地方财政收入的包干基数以1983年的决算收入为依据。从1988年起在全国三十九个省、自治区、直辖市和计划单列市全方位地推行了六种不同形式的财政承包（包干）制。包干制是财权分散的制度保证，使地方成为具有相对独立利益的利益主体，得以使地方税收控制权进一步扩大。

1994年出台了分税制改革方案，从目前实践情况看，有两个主要特点：一是它在一定程度上具有了现代分税制的基本内容，比如初步界定了中央与地方的事权、财权，划分税种，分设中央税与地方税征管机构等；二是它较多地保留了包干体制的痕迹，如仍实行部分税收收入分成，按基数法核定收支基数，按企业隶属关系征收所得税，沿袭原有的补贴办法等。

（二）政府角色的变化

计划经济向市场经济过渡时，政府角色也应该相应转变，但是，由于政府角色的转变还不到位，尤其是地方政府经济职能的错误定位，在中央政府向地方政府分权时，地方政府的这种错位就被放大了，也是导致税收流失的重要背景。这可以从以下三个方面来认识。

第一，一般而言，政府的基本职能主要有以下四种：第一种，政治职能。包括阶级专政的职能，就是保卫的职能、社会治安的职能、民主政治的职能以及国际交往的职能，这都属于政治职能的范畴。第二种，政府的经济职能。在经济职能中，大体包括三个方面的内容。第一方面，要调节社会经济的运行，实行宏观调控。经济职能的第二方面，就是有管理国有资产的职能，这也是中国政府职能的特色。第三方面，有参与国际经济竞争的职能。第三种基本职能即所谓的社会职能。社会职能大体包括实施社会福利和社会救济。保护环境、严厉地控制人口，这也是中国政府社会职能的特色。此外，政府还要促进社会经济可持续发展和提供各种社会管理和社会服务。第四种基本职能是文化职能，即政府所承担的文化职能。这里讲的文化职能是一种大文化的概念、广义上的文化概念，包括科学、教育、文化、体育、卫生等各类事业发展的职能。

我国政府的职能转变也经历了一个很长的时期，正逐步从一个全能型政府向有限型政府转变。（见案例：《中国政府职能转变的方向和主要内容》）

案　例

中国政府职能转变的方向和主要内容

1988年进行政府第二次机构改革的时候，就提出了转变政府职能的目标，到1993年，转变政府职能仍是政府机构改革的重要内容之一，1998年改革仍然把转变政府职能作为最主要的内容。当时大家注意到，我们在1998年这次政府机构改革以前，虽然在十年之前就提出了转变政府职能的历史性任务，但是并没有提出转变政府职能的内涵，即政府职能究竟往哪里转？对此在1998年以前我们没有明确的说法。在1998年这次政府机构改革中，我们对政府职能的方向做了具体明确的规定，要使我们在计划体制下形成的这种政府职能最终要转变到三个领域：第一，要转到宏观调控方面。第二，要转变到社会管理方面。第三，要转变到公共服务领域。1998年这次政府机构改革对政府职能的转变方向做了非常明确的规定，即宏观调控、社会管理和公共服务这三个方面。

2005年被认为是中国的改革年，而改革年中，处于中心位置的已非政府行政体制改革莫属了。这既是改革年的最大难点，也是最大亮点。

温家宝总理把国家权力机关的改革归纳为4个方面：转变政府职能、改革管理方式，约束公共权力、推进依法治国。

政府改革进展到今天，当务之急是要进一步调整处理好以下几个方面的关系：

政府与市场的关系，使政府的权力归政府，市场的权力归市场，从全能政府到有限政府； 政府与企业的关系，使政企分开，切实解决政府的“越位”“错位”和“缺位”问题；政府与社会的关系，使政社分开，构建服务型政府；中央与地方的关系，依法规范中央和地方的职能和权限，既维护中央政府权威，又增强地方政府活力；政府部门与政府部门的关系，切实解决职能交叉、多重多头执法等问题，建立廉洁高效的政府。

十六届三中全会做出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，特别强调深化行政管理体制改革、加快转变政府职能，具体提出了深化行政管理体制改革的基本方向和举措，提出了划分中央和地方经济社会事务管理责权的基本原则，确定了政府职能转变的具体方向。这标志着深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。也可以据此预料，我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化（地方拥有更多的自主权）将取得实质性的成果。

案例来源：根据《政府职能转变的方向和政府职能转变的主要内容》（中国国家培训网，www.chinatraining.net）和《政府职能转变述评：政府改革冲难点看亮点》（华新网，2005-5-14）相关报道编写。

第二，实际上我国地方政府的经济职能却并不限于宏观调控、国有资产管理和参与国际竞争，还出现了很多的错位、越位、缺位和不规范作为的现象，是税收流失的一个重要背景。引起地方政府职能错位、越位、缺位和不规范作为的原因有：

（1）以经济增长为主要指标的业绩评价体系中，地方政府的行为会发生扭曲，地方本位主义突出。只要是有利于经济增长的政策，即使与中央政府的初衷或政策相悖，或者会影响财政收入的完成，地方政府都乐此不疲。

（2）在税制改革后，预算内财力相对紧张，并且中央向地方的放权和税收制度的改革使各个地区有自筹资金的权力，这使地方政府和一些政府部门、单位有足够的权力、动力和压力去开辟新的财源。

第三，地方政府的角色错位、越位、缺位和不规范对税收流失的影响主要体现在以下几方面：

（1）正如前面第一点原因所论述的，为了促进本地经济增长，一些地方政府任意扩大减免税范围、擅自减税免税，将税收减免权作为当地招商引资、促进经济增长的重要法宝，政府领导动辄就许诺税收减免，甚至做出许多与中央政策制度明令禁止的规定。据统计，国家税务总局在2007年执法检查中共查出涉税违规文件127份，其中税务机关制定或参与制定70份（地税41份）；地方党委、政府及有关部门制定57份，其中涉及地税34份（已纠正24份），这种越权、擅自减免的行为不仅破坏了税收征管秩序，违背了税收法律，还对纳税人造成一种幻觉，即在不同的地方有不同的税收政策，税收不具有固定性，是可以讨价还价的，其副作用远远超过税收收入流失这一领域，对纳税人的纳税观念与对税法的遵从性的损害也是长远的。

（2）正如前面第二点原因所论述的，当政府正常的财政收入很难满足其巨大的资金需求，而不得不让一些地方和部门以各种集资或收费等形式，筹集预算外资金来弥补预算内资金的不足，而地方政府膨胀的资金需求不仅仅要求弥补预算内资金的不足，还要求更多的利益，收费过于膨胀，形成了“费挤税”的现象。

收费是政府为提供准公共物品和特定的服务而对企业收取的费用，具有兼行政机制与经济机制于一体的管理手段。我国改革在分配上实行了一系列“放权让利”的政策，国家财政收入占GDP的比重由1978年的31.2％逐步下降到最低点的1995年的10.7％。但同时在转轨时期，国家在经济、社会、政治、国防、司法、治安、教育、科技、卫生、农业、社会保障、城建等方面面临着百废待兴的十分艰巨的建设和发展任务，政府正常的财政收入很难满足其巨大的资金需求，而不得不让一些地方和部门以各种集资或收费等形式，筹集预算外资金来弥补预算内资金的不足，比如最初的“人民城市人民建”，后来的教育集资、公路集资、农田建设集资、治安罚款、交通罚款等。预算外资金的筹集在初期确实缓解了一部分政府资金困难，在一定程度上加快了以上事业的发展⁽⁹⁾。但逐渐地，这些费用的收取、支配和使用已经脱离了财政预算的管理，收费范围过宽过滥，许多不应通过政府收费方式筹资的公共服务项目也实行收费制度，成了地方、部门和单位“自收自支，自我管理，自谋其利”的非规范性财政收入来源（见案例《中国的行政事业性收费及税费改革》）。

这些预算外、制度外资金不像税收等预算内资金那样规范、法制、公开、透明，比如税收征收前要立法，征收中要依法，其使用要经过人代会批准，其结果要经过人代会审查。尽管目前因为种种原因，依法征税和依法用税还存在着各种不完善和令人不满意之处，但依法总比不依法为好，而且现在党和政府正在通过政治、经济体制的改革努力加以完善。相反，目前大部分预算外资金却没有经过立法，征收中也就谈不上依法，更主要的是其资金的使用长期以来也不需要经过人代会批准，其资金使用结果也不需要经过人代会审查，而基本上是由各个地区、各个部门、各个单位自收自支，缺乏必要的、有效的监督与制约，成为它们自由支配使用的“小金库”⁽¹⁰⁾。

这种政府行为的错位已经产生了严重的后果。许多政府部门还在收取各种各样说不清道不明的预算之外的“苛捐杂税”（费），而且在许多地区，尤其是广大农村，各种收费甚至超过正税，引起农民强烈的不满，甚至出现社会矛盾激化。据高培勇教授估计，2001年，虽然我国税收占GDP的比重只有15％左右，但如果加上预算外、制度外的各种政府部门收取的基金、收费、罚款等，政府总收入占GDP的比重就上升到34.3％，甚至超过改革开放前的1978年的31.2％的比重。换言之，2001年税收虽然只占GDP的15％，而非税收入则占GDP的19％左右，非税收入大大超过税收收入。这种“头税轻，二税重，三税四税无底洞”的状况，引起了广大人民群众的强烈不满，也对经济、社会发展形成严重阻碍。收费规模的不断膨胀还严重侵蚀政府规范性财政收入的主渠道——税收的基础，出现了“费收硬税收软，收费容易收税难”的情况，甚至出现了以费代税⁽¹¹⁾。不过，近几年，通过税费改革的深入推进，以上情况有了显著改善，官方数据显示：2009年全国财政收入为68477亿元，其中税收收入59515亿元，占GDP的比重为17.75％，而非税收入为8962亿元，占GDP比重显著下降至2.67％。

案　例

中国的行政事业性收费及税费改革

直到“九五”期间，行政事业性收费不仅规模大，在许多地区行政事业性收费占到当地财政收入的70％～80％，有的甚至超过了财政收入的水平，而且涉及面十分广泛，再加上行政事业性收费本身所具有的带有强制性和垄断性的特点，因而对人民生活的影响和社会的影响都十分巨大。

1999年初，中央政府实行了税费改革，对政府非税收入进行了初步规范和整顿，其总体思路是：对现在各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费，区分不同类别和不同情况，采取“一清、二转、三改、四留”的措施。近年来，各级财政部门全面清理取消不合法、不合理的收费、基金，切实规范和加强非税收入管理。2008年，在全国统一停征了个体工商户管理费和集贸市场管理费，涉及金额约170亿元；在全国统一取消和停征了100项行政事业性收费，涉及金额约190亿元；各省、自治区、直辖市取消和停征了1207项省级审批的行政事业性收费，降低170项收费标准，涉及金额约103亿元。完善预算管理制度，制订了到2011年将非税收入全部纳入预算管理的计划。对仍在预算外管理的全国性及中央部门和单位的行政事业性收费，2009年全部纳入预算管理；对仍在预算外管理的地方审批设立的行政事业性收费，2009年大部分要纳入预算管理，其余部分在2011年前全部纳入预算管理。同时，全面推进非税收入收缴改革，大部分中央部门实施了改革。地方财政部门在全面清理非税收入项目、取消执收部门和单位收入过渡账户、规范执收行为的基础上，普遍推行了“单位开票、银行代收、财政统管”的非税收入征管制度。以上措施对于完善税收管理、优化税收结构都取得了一定的效果，但仍需进一步调整。从整个中国税费改革的历程中可以看出，以行政性事业收费为主的非税收入在整个财政收入中占有巨大的比重。

案例来源：根据《我国9月统一停征个体工商户和集贸市场管理费》（新华网，2008-08- 22）等相关报道编写。