我国税收流失腐败问题分析

四、我国税收流失腐败问题分析

1.从典型案例看我国现实中的税务腐败问题

政府官员的腐败行为给国民经济以及国民收入分配带来极严重的不良后果。本节拟引用一些较大的涉及税收腐败的案件，以事实说明我国税务腐败问题的严重性。

（1）远华走私案

涉案金额达700亿元、牵连700人的厦门远华走私案是我国历史上尤为重大的走私案件。厦门特大走私案肇始于1996年。犯罪分子勾结政府官员，走私物品涉及成品油、植物油、汽车、香烟等货物，偷逃税款数百亿元人民币。厦门走私集团犯罪采取的手法为进口货物不报关、伪报贸易性质、伪报货物品名等，并以金钱、女色为手段，有预谋地拉拢腐蚀一批国家工作人员为其走私提供帮助和庇护。在走私犯罪分子有预谋地腐蚀拉拢下，一批国家工作人员因腐败落马。据新华社发布的新闻可以看出，此案中涉及的国家工作人员分布在厦门市委、市政府、公安机关、海关、银行等要害部门，而且收受贿赂的数额巨大。厦门海关东渡办事处船管科原科长吴宇波，一人即索取、收受贿赂人民币874.7万元。

（2）金华税案

金华税案中金华县原税务稽查大队长杨尚荣与原金华县检察院税检室副主任戴利明，从1995年12月起，两人截留纳税保证金，私设小金库，侵吞私分。在杨尚荣的纵容、支持下，在金华税案中虚开发票最多的胡银峰一人就在金华开了7家“皮包公司”，虚开增值税发票达6000多份，价税共计6.43亿元。胡银峰先后塞给杨尚荣现金共4.5万元。而早在1995年8月，稽查大队在查处一起虚开增值税发票案时，扣押了某企业一笔保证金。后案件移送，却有25万元无法退还企业。杨尚荣就与该企业私下谈妥一笔肮脏交易，那25万元钱就算企业“赞助”，作为补偿条件，由他给这家企业虚开增值税发票。两人利用过去查案时扣下的空白增值税发票，虚开价税合计567万元，以国家税收损失80多万元的代价，换来了25万元的非法收入。

（3）潮汕税案

粤东骗税大案是新中国成立以来金额最大、作案最为疯狂、涉案人员最多的世纪税案。2000年8月开始，国务院工作组进驻广东潮阳、普宁。不法企业骗取出口退税案的盖子被揭开后，人们看到了一个巨大的黑洞：在过去几年里，潮阳、普宁1000多户出口企业，98％以上存在违法犯罪。据不完全统计，他们共虚开增值税发票8.8万本，虚开税额323亿元，涉嫌骗税42亿元。到现在为止，该案已有30人被判处无期徒刑以上刑罚，19人被处极刑。虚开金额是号称“共和国第一税案”——金华税案的6倍，涉税犯罪团伙约150个。出口退税，是专业性很强的工作，涉及工商、银行、海关、税收等多个部门；而这些不法分子之所以能够在多个执法部门眼皮底下轻易得逞的原因，国务院出口退税工作调研组领导小组成员冯光泽一针见血地指出：其诀窍只有一个，就是用金钱铺路。权钱交易是不法分子疏通各有关职能部门和打通管理环节的主要手段。在工作组已查处的61名违法违纪干部中，既有书记、市长一级的地方党政领导，也有税务、工商、海关、银行、外汇、财政等主管部门的有关负责人。可以说，正是这些腐败分子对骗税行为的纵容、支持，甚至直接参与，为骗取出口退税行为编织了一张无形的“防护网”。据初步统计，潮阳、普宁两市大约有一半的财政收入，直接或间接地与骗取出口退税的活动有关。当国家有关部门来检查时，有的领导甚至亲自部署，应付检查。

（4）黄光裕税案

2006年6月，国家税务总局稽查局要求6个省市的国税稽查局对国美公司纳税情况进行全面检查。2006年8月，北京国税稽查局指派梁丛林和凌伟参加专案组，具体负责组织实施检查工作。调账后，国美老板黄光裕通过北京市公安局经侦处税案大队副大队长靳红利，要求两人关照国美公司，希望税案调查要保密并尽快结案。两人回应保密和尽快结案是税务部门的办案要求。最终，北京市国税局稽查局调查认定，北京的两家国美公司在供货商返点问题上应缴纳增值税，而非营业税，责令国美共补交增值税近200万元。事后，黄光裕的密友许钟民给了梁丛林、凌伟每人50万元的银行卡。除国美税案外，梁丛林等人在平日办案中大肆收取企业贿赂，情节恶劣。梁丛林曾威胁一家企业老板，进而收取600万元打点费，梁丛林、凌伟、梁敏进3人各分得200万元，这是3人合伙收取的最大一笔贿赂款。2007年1月，梁丛林、凌伟带队对一家服装公司进行税务检查，公司老总陈某给了梁丛林20万元，但此后税务稽查没有停止，陈某又拿出20万元给了梁丛林。意外的是，40万元送出后，梁丛林突然撤出调查组，税案负责人换人。最终，该公司只好补税1200多万元，缴纳罚款600多万元。

（5）滥用税收优惠政策的税务腐败

我国的税务腐败还通过部分政府官员滥用税收优惠政策体现出来。政府赋予纳税人一定税收优惠的权利一旦被滥用，就会以表面合法的形式导致国家税收大量流失，同时使国家宏观调控机制失效。从宏观上来说，政府对税收优惠的规模、使用方向、效益状况缺乏有效的控制和反馈机制，减免税政策的运用与宏观经济及整体效益存在较大的偏差，它往往被用作强化地区、部门、企业本位利益的手段。一些地方政府为了本地方、本部门的利益，擅自越权给纳税人减免优惠，直接导致了政府税收的减少和税收流失。例如，国家税务总局在2007年的执法检查中，共查出涉税违规文件127份，其中税务机关制定或参与制定70份（地税41份）；地方党委、政府及有关部门制定57份，其中涉及地税34份。违反税收制度未征少征税款现象严重，突出表现在违规减免税、违规税前列支和弥补亏损少征税款、房地产行业税收管理不严以及整改落实不到位等问题。执法检查发现违反税收制度涉及的税款共计10.54亿元，是2006年的1.26倍，其中地税系统2.89亿元，主要是违规税前列支、弥补亏损少征税款0.12亿元，违规批准缓税0.13亿元，违规少计滞纳金0.16亿元，其他2.4亿元（主要是房地产行业的少征税款）。2007年，查出房地产、建筑业少征税款5.97亿元，其中地税系统2.20亿元。此外，还存在混淆税款入库级次问题及税务处罚决定不规范的问题。

又如，某些地方的税务征管部门与纳税人达成某种协议，采用承包税收定额的方法来简化计算征收税额，使纳税人实际缴纳的税额比按照税法规定应交的税额要少，也就是所谓的“包税”。从微观的角度看，税收优惠政策的滥用是由于缺乏对减免税政策的执行主体（各级税务机关）进行考核审计的力度，缺乏对减免税政策的承受主体运用减免税款效益的跟踪管理制约制度，对实际中存在的税务腐败现象采取放任的态度。这个问题在关税的征收上表现比较突出。我国关税的实际税率大大低于名义关税税率，其中很重要的一个原因就是关税优惠政策太多。经过多次调低关税税率，我国从1997年10月1日以后关税负担率为17％，但海关关税收入仅为354.1亿元人民币，按当时8.27元人民币兑换1美元的汇率，折合42.8亿美元；同年我国进出口商品总额为1432.6亿美元，实际关税负担率仅为3％。我国其他各年份的实际关税负担率也大致如此。1995年我国实行进口不征税、出口不退税的加工贸易额占进口总额的45％。此外，享受各种减免关税政策的进口商品占进口总额的40％。2006年，根据加入世界贸易组织的关税减让承诺，我国进一步降低100多个税目的进口关税，涉及植物油、化工原料、汽车及汽车零部件等产品。

税收通过以上这些方式转移到享受税收优惠的那部分纳税人手中，这中间包含那些原本不具备享受优惠条件的纳税人。税收在这种“税收优惠政策”的实施过程中实现了再次分配，而这种再分配却无法遵循税收调节经济的原则，甚至对社会公平、公正原则造成严重破坏，如一些本来已经具有一定竞争优势的纳税人通过与征管的税务官员串谋，获取税收优惠政策以减轻自己的税收负担，同时税务官员的腰包也肿胀起来，而可能那些本身极需要政府给予支持的纳税人却没有享受到相应的优惠。这些税务腐败的存在极不利于社会的公平竞争，导致贫富差距日益悬殊，处于不利地位的人们对政府逐渐缺乏信任，甚至产生厌恶情绪，形成破坏社会稳定的潜在威胁。

2.国内相关研究

我国著名学者胡鞍钢提出“税收流失性腐败”，是指违反公平竞争的各种合法性税收减免与海关税收等部门官员贿赂、收买、勾结、分赃等方式引起的海关税收和其他税收的流失，前者是以合法的形式，但是相当于一种租金，被减免税的企业或个人从中获益；后者为非法性收入。

税收流失性腐败在这里实际上指的是纳税人与征税人之间串谋造成的税收流失，无论这种串谋是否在法律制度范围内运行，它对税收公平和经济秩序都带来了极大的负面影响。尽管对腐败造成的税收流失规模的估算口径和范围不一定相同，导致具体的数值结果与前文的结果存在一些差异，但从分析的角度来看，笔者与胡鞍钢等学者的基本观点是一致的。

国内对税务腐败的相关研究，一般从实际经验出发，分析税务腐败的成因及其负面影响，从立法、司法和行政上提出治理建议。从税务腐败的原因来看，大致包括：（1）税收负担的加重和税务干部自身收入的有限；（2）税收征收管理自由裁量权行使不当；（3）税收行政监督制度的不完善；（4）惩治违法乱纪税务干部“重教育而轻处理”“重政治惩处而轻经济处罚”的约束机制乏力；（5）理想信念动摇，价值观的异化，道德约束力的下降（欧阳国庆，2004）⁽⁴⁴⁾。从税务腐败的形式上看，主要包括：（1）税收立法腐败；（2）税收执法腐败；（3）税收司法腐败（廖楚晖、薛刚，2003⁽⁴⁵⁾）。税务腐败的特点包括：（1）直接性；（2）隐蔽性；（3）多元性；（4）连续性；（5）顶风回潮严重；（6）监督不到位（邱滨，2008）⁽⁴⁶⁾。

肖刚（2002）⁽⁴⁷⁾认为，信息不对称是税收领域的主要特征，主要表现为：偷逃税、税收欺作、税收腐败等，应从信息不对称原理出发加以研究解决。廖楚晖和薛刚（2003）⁽⁴⁸⁾认为税收管理部门的腐败在许多国家是根深蒂固的，并且与其他腐败形式相互依存，其经济危害、政治危害巨大，认为应建立税收权力制约机制，以增强税收管理透明度，提高税收执法效率。刘华伟和李里（2006）⁽⁴⁹⁾分析了税收征管中存在的政府与纳税人，政府与税收机关，以及纳税人与税收机关三种委托-代理关系。胡俊坤（2006）⁽⁵⁰⁾认为，推定课税制度存在的必要性，但推定课税制度自由裁量性也决定了这一制度在满足国家公平治税需要的同时也存在课税权被滥用、引发税负不公和税收腐败等等的风险，为消除其风险，就必须将其纳入法治的轨道。郝文娟（2010）⁽⁵¹⁾认为，征税信息的不对称是导致税收流失的主要原因，针对税收腐败和税收流失现象，可以建立委托-代理理论模型对政府的税收机制进行分析；分析指出，使政府净税收收入最大化的最优税收机制是存在的，政府可以通过选择一定的税率、监督概率、惩罚率和奖励率等，实现最优税制，会使征税人腐败的收益与不腐败的收益无差异，进而抑制税务腐败与税收流失。

税收腐败具有较大的经济危害和社会危害，具体表现为：（1）税收腐败削弱并扭曲了政府资源配置职能；（2）税收腐败扭曲税收对要素收入的再分配功能；（3）税收腐败影响经济的稳定和增长（薛刚，2005）⁽⁵²⁾。胡鞍钢对腐败造成经济损失初步估计的结果是1995～1999年的平均税收流失规模为5700亿～6160亿元，其中关税流失为1500亿～2000亿元，增值税流失为1850亿～2000亿元，营业税流失为1000亿元，土地、资源税流失为1000亿元左右，以及地下经济偷漏税为700亿～1600亿元⁽⁵³⁾。我国的税收腐败和税收流失非常严重，已经是一个不争的事实。税收理论界和税务部门一般且保守地分析认为，全国税收流失率在25％以上，税收流失额达3000亿元；我国近年来税收征收成本率已接近8％，一般发达国家的税收征收成本率基本维持在1％左右；我国在1994年税制改革前，税收征收成本率为3.12％，税制改革后，征收成本率就一路升高，从1996年的4.73％，升到如今近8％，翻了一番还多⁽⁵⁴⁾。