上海中长期教育发展改革的政治性因素

影响和制约上海中长期教育发展改革的若干政治性因素_跨越教育的教育思

第三节　影响和制约上海中长期教育发展改革的若干政治性因素

在看到上海的政治发展为教育改革发展提供了新的有利条件的同时，也要看到教育发展改革还面临着诸多制约因素，这些因素从主要方面看当然有着教育发展改革中自身存在的问题，也不能否认一些消极滞后的政治性因素的内在制约作用。

在政治发展的层面上，制约上海中长期教育发展改革的重要根源，在于改革开放以来，包括上海在内的中国各级政府在推动教育发展改革时，基本定位都是在经济建设为中心的核心理念下致力于推动教育发展，“GDP崇拜”或多或少地成为教育改革的主流价值导向，在这样的理念和导向下，教育不可避免地一度呈现出产业化发展趋势，这一趋势蕴涵着两个方面的内涵:一是教育体制的产业化，为了有效地主导经济发展，政府教育管理的体制结构和组织方式日益按照市场化的要求加以改革和重构，为企业提供优质人才成为教育工作的重中之重；二是教育行政行为的产业化，由于上级部门的GDP考核标准以及教育机构内在的趋利冲动，教育行政行为带有浓厚的营利色彩，大量的收费项目不断出台，公共教育投入被异化为教育机构收入，少数教育行政机构甚至蜕变为特殊利益集团。

在教育产业化趋势下，教育与受教育者的关系逐步发生异化，教育服务于人的理念在教育定位中日益淡化，教育的公共性本质在“以经济建设为中心”向“以经济建设为政绩”的渐进异化中被边缘化为教育的附属功能，公共性不再是目标而是手段，逐步弱化的公共教育只是在“为经济发展提供合格人才”的语境下存在，教育为大众服务的宗旨在许多教育机构及其教育官员的行为中变异为“为人民币服务”。在此意义上，教育的产业化理念和趋势如不得到根本的转变，中长期教育发展改革目标就不可能得到实现。影响和制约上海中长期教育发展改革的政治性因素主要有:

一、教育改革的理念不完全适应科学发展观的要求(www.guayunfan.com)

科学发展观需要科学的教育发展观，但从目前看，上海的教育发展改革理念中至少存在着两个方面的不适应:一是教育如何放在上海的总体发展战略中加以规划和部署，这也是中长期教育发展改革规划需要从根本上加以解决的问题，从目前的情况看，无论是义务教育、高等教育还是其他类型的教育都主要着眼于自身的需要加以推进；二是如何平衡教育的知识功能和教化功能问题，尤其是在知识功能已极端化为应试功能的现实下，教化功能已经极大地被消解为形式化的思想政治教育课程，培养一个合格的公民的问题始终没有真正引起教育机构和教育管理部门的重视，在发展、改革、稳定并行成为中国经济社会发展三大主题的今天，这一缺失已经成为严重制约社会稳定的深层次问题。

二、政府体制改革中教育行政管理体制改革有待加强力度

近年来，服务型政府建设成为行政管理体制改革的重要方向，这一方向投射到教育管理体制上，要求政府教育管理体制改革同样向服务型教育体制方向发展，而从目前看，管理乃至控制教育发展仍然是上海教育的基本体制特点，教育行政机构在提供公共教育服务方面的意识和功能明显不足，公共服务理念严重滞后，无论是教育行政部门还是教育主管官员对于公共服务重要性的认识都严重不足，传统的控制性教育管理理念仍然主导着政府行为，这是上海市教育公共服务制度缺失的深层次原因。

进一步说来，目前上海市的教育行政管理体制在教育发展改革方面仍然存在着“越位”、“缺位”，或者说“错位”和“不到位”现象，严重制约着上海应有的教育发展速度。“越位”主要是教育主管部门仍然管理着应该由社会或者市场承担的教育事务；“缺位”主要是一些应该由政府提供教育资源的事务没有到位或到位不够，尤其是在职业教育、终身教育、公民教育等非学历教育领域，这一现象更加明显。

三、“强政府”思路下教育发展体制的相对失衡

传统上说，上海是一个“强政府”的发展模式，这一模式的核心是政府主导乃至包揽包括教育在内的几乎一切经济和社会活动，在这一模式下，政府是教育理念的确立者、教育体制的安排者、教育规则的制订者、教育投入的承担者和教育过程的执行者，受教育者个人对接受教育的方式和手段没有自主选择的权利，始终处于被动的、被安排的地位。这一方式和路径在经济落后和教育水平较低的情况下是有合理性的，有助于集中和整合有限的经济社会资源加快教育发展的步伐，满足市民对教育的起码需求。但在上海人均GDP已超过1万美元，率先达到中等发达水平的今天，人们对教育产生了新的期望和新的需求，“强政府”理念下的教育体制不可避免地会受到来自各方面的挑战。

“强政府”教育体制的首要弊端在于不同层级政府和政府部门提供教育管理和服务的功能界定不清，缺乏整体性安排和协调。而且，目前上海无论是地方法规还是政府规章都尚未将这一问题纳入议事日程，进而导致教育资源的提供与城市的实际财政能力不相适应，教育经费在公共财政中开支的比例常年达不到应有的比例，增长的绝对数甚至不如社会投入和居民自费投入的增加，公共财政投入的不足决定了教育产品和质量难以满足民众多方位的教育需求。

社会机构和自治组织对于政府教育资源的补充性支持严重不足。在传统的政府体制中，工会、妇联、共青团等群众组织都是教育资源的重要提供者和公民受教育权的重要保障者，但随着市场化程度的不断提高和代表性的不足，传统群众组织在教育体系中地位和作用受到极大削弱，对于政府教育资源的补充作用难以继续得到有效发挥；另一方面，社会自治组织由于起步晚、自身资源受到限制，更难以有效弥补政府在教育发展中的不足，从发展方向看，如何发挥社会自治组织在提供教育资源方面应该发挥的不可替代的作用，正越来越成为上海市推动中长期教育发展改革亟待解决的紧迫课题。

四、不同社会群体在享有受教育权方面存在着程度不同的公平缺失问题

城市的多元化发展是所有人的共识，但在现实的教育格局中，多元化社会结构中不同社会群体在享受教育权益水平方面的不均衡现象同样是社会的共识，尽管早已深受诟病，但在现行教育体制下，不同社会群体平等享有受教育权的理念并没有在教育部门中切实树立起来，相关的教育发展规划和政策都对这一问题没有实质性的制度安排和有效举措，导致中心城区与郊区之间、城市居民与农村居民之间、本地户籍人口与外来人口之间享受的教育资源呈现出明显的不均衡状态。其中最大的矛盾体现在:尽管从表面看，城市教育资源的最大受益者是拥有上海户籍的人群，但实际上，他们所享受的不过是最起码的基本教育方面的保障，少数强势群体往往实际享受着更多的教育资源。

更具有挑战性的问题在于，上海长期以移民城市的形象而自豪，但“新上海人”尤其是农民工实际享受的教育资源与其为城市发展作出的贡献不成比例，大量的受教育机会只对拥有上海户籍的人口开放，大多数流动人口难以享受均等的教育服务；“不到位”主要指一些教育资源和教育服务尽管各级政府已经开始提供，但不能满足民众的实际需要，或者没有达到应该有的水平和质量。这一状况如果长期维持，直接的后果是造成上海的总体人口素质难以得到提升，不同人群接受教育的差距进一步拉大，更深层次的后果在于社会的公平正义始终难以在教育领域得到体现，不同人群之间的隔阂和价值对立甚至有可能危及社会的稳定。

五、以民主、人权、公民意识等为核心的公民教育问题尚未提上议事日程

现代教育不仅是为受教育者提供生存和发展所必须的知识和技能，更必须确立起以培养合格公民为己任的教育理念，长期以来，这是一个被我国教育所严重忽视的问题。新中国成立后的很长一段时期，教育是为了培养“四有”新人这样一个带有浓厚意识形态色彩的政治目标，改革开放以来，教育依附于政治的状况得到了根本的改变，但在“去政治化”的发展理念下被推到了依附于经济和市场需求的另一个极端，尽管学校教育中保留了思想政治教育的内容，但主要停留在时事政治的层面，教育方式和手段严重滞后于政治发展的客观要求，普法教育虽然部分与公民教育相关，但也主要局限在了解基本法律知识这一知识教育的层面，如何培养受教育者正确的民主、人权和公民意识及理性的政治参与意识这一紧迫的公民教育问题远远没有提上紧迫的议事日程，而正是这一缺陷在很大程度上导致我们在推进社会主义民主政治建设中许多人对民主、人权、自由、法治精神的曲解和误读，民主常常在互联网上体现为大字报式的“大民主”，人权和自由被曲解为不受任何形式的约束，中国的政治发展步伐因此受到极大的制约。