上海市中长期教育改革和发展规划纲要战略研究报告

上海市中长期教育改革和发展规划纲要战略研究报告

中共上海市教育卫生工作委员会　上海市教育委员会

《上海市中长期教育改革和发展规划纲要》文本起草工作小组

导　　言

责任和目标

教育蕴藏着创新源泉和巨大财富，教育奠基和引领着未来。未来12年，上海教育要担当起历史重任，为促进人的全面发展和提升人力资源水平作出新的贡献，为实现全面建成更高水平的小康社会、建设创新型国家，为实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市宏伟蓝图和奋斗目标，提供更强大的精神引领、智力支持和知识贡献。上海教育要率先实现现代化。

成绩和挑战

上海教育创造过辉煌，为促进人的全面发展、提高市民整体素质和推动经济社会发展发挥了重要作用。现在，上海教育已经站在新的起点上，进入全面提高教育现代化水平的新阶段。在实现教育现代化的进程中，建设公平、卓越、创新的教育，是上海教育的新追求，也是上海教育面临的新挑战。

改革和发展

上海教育要适应未来12年形势发展的要求，必须坚持以人为本、追求卓越、改革创新、服务发展的工作指导方针，以改革开放为动力，走科学发展之路，走特色发展之路，在高原平台上不断攀登新的高峰。

为了科学规划未来12年上海教育的改革和发展，在市教卫党委、市教委领导的高度重视和直接指导下，《上海市中长期教育改革和发展规划纲要》文本起草工作小组坚持“世界眼光、国家战略、上海特点、全局高度、人民满意”五项原则，集各方面力量和智慧，对《规划纲要》可能涉及的一些发展环境、指导方针、发展目标和重大战略主题、各类教育发展思路以及体制改革和制度创新等问题作了比较深入的调研和分析，在比较和研究的基础上，提出了战略研究报告，以期为《规划纲要》的编制奠定坚实的基础。

目　　录

Ⅰ　时代要求、国家目标、上海使命：上海教育改革和发展面临的新课题

Ⅱ　站在新的起点迎接新的挑战：上海教育改革发展的成就和问题

Ⅲ　体现上海特点的科学发展：对上海教育改革和发展指导方针的思考

Ⅳ　率先实现教育现代化：2020年上海教育发展战略目标的选择

Ⅴ　明确重点、创新突破：上海教育需要关注突破的若干重大战略主题

Ⅵ　以功能为主线创新教育发展规划：各级各类教育改革和发展的新思路

Ⅶ　以完善公共服务体系为指向：大力推进教育体制改革和制度创新

Ⅷ　党的领导、依法治教、经费投入：上海教育改革和发展的重要保障

附件：上海教育改革和发展13项重大工程

Ⅰ　时代要求、国家目标、上海使命：上海教育改革和发展面临的新课题

教育不仅要优先发展，更重要的是教育发展要能够适应时代变革和人的全面发展的需要。

21世纪，是人类向知识社会大步迈进的时代，是一个创新驱动经济社会发展的时代。知识社会是人类可持续发展的源泉，而创新则是创造社会财富和增强竞争力的法宝。

一、知识社会和创新时代对教育提出了新课题

在迈向知识社会和创新时代的进程中，所有把知识和创新看作促进公平与人权享有、文明与社会进步、生存与全面发展、崛起与经济腾飞最有力武器的国家和地区，无不把教育放在优先发展的突出地位。教育是通向知识社会的桥梁，蕴藏着最强大的创新资源。知识获取的基本途径是教育，以及由无数接受过良好教育、掌握丰富“隐含知识”的人们所进行的知识传播、交流、扩散和共享。教育提供了基本的知识，也提供着不断学习知识的能力，提供着促进人的全面发展和开发人的潜能的渠道。创新的核心力量是掌握知识（包括思想和科技）、并将知识转化为经济社会价值的人才，而人才的基础是教育，创新之源在于教育。

迈入知识社会和创新时代，传统教育理念和教育模式将面临极大挑战。教育一方面要优先发展，另一方面要能够适应时代变革和人的全面发展的需要。从世界范围来看，教育面临的新课题主要有：

■知识社会是一个知识共享社会，消除知识鸿沟和在获取知识上的不公平现象，保障教育公平特别是基本教育公共服务的公平，已成为大多数国家的首要任务。为此，美国提出了“不让一个孩子掉队”；法国提出了“为了每一个学生的成功”；德国《2010年议程》认为，从一开始就为孩子提供平等的教育机会，而不应因孩子父母经济状况不同而有所差异。

■人们希望教育不仅提供基本的知识和技能，更希望教育更好地发展智能、启发兴趣、引导志向、激励意志、增强文化理解力，提供不断学习的能力、信息处理利用和知识运用的能力、判断和决策的能力、合作与交流的能力，以适应知识不断更新和急剧变革中的世界。

■创新本质正在发生变化，创新时代希望教育培养具有创新意识、创新精神、创新胆略、创新能力的，能够运用智慧和技能创造产生经济社会价值新奇迹的创新型人才，这并不仅仅局限于高等教育，基础教育也要为学生未来进入知识型经济做好必要的准备（参见表1）。

表1　创新的本质正在发生变化

■知识资本已经成为当今世界中一个强有力的影响因素，是经济社会发展的核心竞争力。“经济日益增加的知识密度也要求非常先进的技能和资格”，希望教育特别是高等教育能加快知识创新，并向社会提供有效的知识服务，促进知识的传播、扩散、共享、应用，为创新发展提供不竭的智力和知识源泉。

21世纪是一个充满挑战的时代。在人口老龄化、经济全球化、信息网络化、文化多元化和政治民主化，以及当前正在不断蔓延的全球经济危机的情况下，世界各国正面临着严峻的挑战，教育如何适应这些发展和变化，面临的任务相当艰巨。

二、发展知识、创新和教育面临激烈的国际竞争

发达国家把投资知识、推动创新和发展教育作为提升国家竞争力的重要战略举措。欧洲曾是世界科技发源地，但已被美国甩在后面20多年。为缩小差距，欧盟提出要重组欧洲优势，成为“世界最具活力和竞争力的知识社会”。2005年10月2日，欧盟委员会又通过了“研究与创新战略”，为实现把欧洲创建成为世界上最具活力和竞争力的知识社会的宏伟目标而发挥支柱性作用。欧盟提出，到2010年把欧盟的教育培训体系建设成“全世界质量教育的样板，使欧盟成为世界其他地区学生和研究人员深造的首选目标”。美国在过去的几十年中，知识社会建设全面推进，经济科技保持着绝对的领先地位。美国对知识的投资（包括：研发、软件、高等教育）在发达国家中居前列，在本世纪初已占GDP的7%，有效地推动了经济的发展和竞争力的提高（参见图1）。但是，美国也感到其强大的基础正受到世界各国的严峻挑战。面对挑战，美国把创新视为21世纪成功的唯一因素，认为“如果美国人停止了创新，那么就不再是美国人了”，提出必须以“优化创新的整个社会环境”为目标，实施新一轮创新，以“确保继续领导新世界”。美国众议院民主党提出的《创新议程：致力于保持美国第一的竞争力》认为：美国创新的最大资源存在于全国各地的课堂中。2006年提出的《国家创新教育法》议案，把教育创新作为增强国家竞争力的重要举措。战后的日本，把教育看作国家崛起的坚强基石和秘密武器，给予了高度的重视，再困难也要优先保障和发展教育，日本政府于2008年7月出台了题为《教育振兴基本计划》的中长期教育发展规划，重新确定了“教育立国”的战略决策，号召全社会重视教育，致力于教育振兴。

图1　美国等发达国家的知识投资（占GDP百分比的年度增长率）

资料来源：OECD 2003年科学、技术和工业计分牌，转引自《创新美国》。

经费优先是教育优先发展的重要标志。据世界银行统计，长期以来公共教育经费占GNP的比重，在低收入国家平均为3%—4%左右，在中等收入国家中平均约5%，在高收入国家则平均在5%以上。韩国的公共教育长期徘徊在4%左右，近年来韩国政府提出了建设“教育福利国家”的构想，把对教育财政的投入增至占国民生产总值的5%。从总体上看，重视教育的发达国家其教育投入都比较高，为后来的发展奠定了坚实基础。2005年部分OECD国家公共教育投入占GDP的比重，一般都还在5%左右（参见图2）。OECD国家1995年至2004年，对学校的投入不断增加（参见图3）。

图2　2005年部分OECD国家公共教育投入占GDP的比重

资料来源：OECD.Education at a Glance 2008.

三、我国全面建设小康社会和创新型国家迫切需要教育提供更大的支持和贡献

面对国际经济竞争日益激烈、科学技术突飞猛进和人才竞争不断加剧的新局面，党和国家相继提出了科教兴国战略和人才强国战略，并采取了一系列重大举措，教育事业得到快速发展，普及程度大幅度提高，有效地提高了我国人力资源水平，提高了科技创新能力，增强了国家综合实力。

2020年，对于我国是一个具有里程碑意义的时间节点。届时，中国将全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。其中，要实现人均国内生产总值2020年比2000年翻两番；自主创新能力显著提高，科技进步对经济增长的贡献率大幅上升，进入创新型国家的行列。全面建设小康社会和创新型国家，关键是提升人力资源水平。从人口大国迈向人力资源强国，根本在于大力发展教育事业，培养大批高素质的各类人才，从教育大国走向教育强国。党的十七大提出，到2020年，我国“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高”；“要全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育”。

图3　OECD国家学校投资不断增加

注：小学、中学、中学后非高等教育的所有教育服务在每位学生身上的年度支出（换算为美元，转化为购买力评价PPPs，相当于全日制学生）

资料来源：OECD（2007）：Education at a Glance.OECD Indicators.

从现状来看，一方面，我国要加快经济发展方式转变，提升产业结构，走新兴工业化道路，建设社会主义新农村，加快城市化进程，建设创新型国家，发展各项社会事业等，迫切需要提高劳动者素质和大批专门人才，迫切需要教育提供更多的智力支持和知识贡献；另一方面，我国教育的数量、质量、结构和模式等还不能很好适应经济社会发展的需要，人力资源水平不高，教育体制和运行机制还不能很好适应社会主义市场经济体制的需要。与发达国家相比，我国教育总体发展水平依然不高。正如温家宝总理所指出的：“教育还不适应全面建设小康社会的新要求，教育体制亟待改革，教育水平亟待提高，教育投入亟待增加。”我国教育事业的改革和发展面临着艰巨的任务。

科教兴国和人才强国是国家的重大战略。我们需要进一步提高认识，在推进上海改革开放和社会主义现代化建设的进程中，服从服务于国家战略，按照党中央和国务院作出的一系列战略决策和重大部署，加快教育的改革和发展，为全面建设小康社会和创新型国家作出新的贡献。

四、上海推进“四个率先”对教育改革和发展提出了新的更高的要求

到2020年，上海将基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，经济总量将提升到全球城市的前20位，城市的集聚和辐射功能全面增强，国际影响和竞争力全面提升。中央对上海提出要推进“四个率先”：“率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会”，这是中央对上海的期望，是上海加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的重要保证。

实现“四个率先”，将有力地推动上海城市的转型与发展，同时，也给上海教育的改革和发展带来全面而深刻的影响，并提出了新的更高的要求：

图4　上海各类企业高新技术产品出口比重（2008年上半年）

资料来源：上海统计局统计分析

一是以创新为主动力的城市发展模式，要求教育加快创新人才培养和提供知识支撑。上海的城市发展模式将从投资驱动转向创新驱动，知识资本和创新能力将成为城市的核心竞争力。医疗健康、生态环保、精品制造、信息数字将成为技术创新的重要领域，生命科学、材料科学与工程、物质科学与信息、空天与地学、交叉学科等将成为科研的重点学科。目前上海总体创新水平还不高，市民总体受教育水平与国际大城市相比有较大差距（参见图4、图5）。建设创新型城市，提高自主创新能力，关键在培育和集聚创新型人才，基础是发展壮大创新的“孵化器”。上海教育应成为各类创新人才的培养摇篮，成为创意无限的创新发动机，在基础研究和战略高技术研究中担当主力军，在国家和城市重大创新项目中担当生力军，在高新技术企业培育中成为孵化器；上海教育应成为学术文化繁荣之地，成为政府和各类经济社会建设主体信得过、离不开的思想库。

二是以服务经济主导的城市产业结构，要求教育加快调整学科

图5　部分国际大都市人力资源指标（25—64岁人口）

注：上海数据根据2005年上海市3.84%的人口抽样调查公布的分龄人口数据测算；其他国际大都市为1999年数据。

专业结构和人才培养模式。电子信息、装备制造、汽车制造、精品钢材、石油化工、船舶和海洋工程等已成为上海的支柱产业，航空航天、生物医药、新能源、新材料等战略产业也将是上海制造业发展的重点；金融服务、航运物流、信息服务及商贸流通等与“四个中心”建设直接关联的主导产业，专业服务、文化服务、会展旅游、时尚产业等新兴产业，以及总承包集成、节能环保服务、融资租赁、服务外包等与制造业密切相关的生产性服务业等，将成为上海现代服务业发展的重点。目前，上海服务经济与发达国家和地区还有很大的差距，知识服务业的差距更大（参见图6）。上海从工业经济向服务经济转型的过程，实际是从主要依靠依附于有形资源的物质资本，向主要依靠表现为无形资源的知识资本转变的过程。这就要求上海教育主动适应产业结构升级的大趋势，加快调整学科专业结构和布局，大力培养知识型人才，包括研究型人才、高技能型人才、经营管理型人才等；建成一批高水平学科专业和创新平台，成为现代服务业和先进工业发展的技术后台。上海教育应成为全国最大、在国际上有影响的高层次人力资源开发培训中心和知识服务中心。

图6　四城市主要知识服务业就业人口比较

资料来源：《全球城市》，《世界服务业重点行业发展动态（2006—2007）》，香港政府统计网2008：纽约数据为1996年，伦敦为2005年，香港和上海为2007年。

专栏1：上海离全球城市还有不少的差距

全球城市的七个理论假设：

●全球化的经济活动；

●公司服务外包化；

●一流信息产业的生产场所；

●高度专业化和网络化的服务部门；

●提供全球服务；

●高级专业人员和高利润专业服务公司不断增加；

●不断进行的信息化改造。

上海曾经有着作为世界城市的悠久历史，它现在重新站起；世界对于上海的想象似乎已超过了它真实的力量。可以说，上海是一个象征性的全球城市。

——《全球城市》作者：［美］丝奇雅·沙森

三是以全球化城市为目标的城市功能转型，要求教育进一步扩大开放和提升国际化程度。上海向全球化城市迈进，城市管理和经济运行将遵循通行的国际惯例，金融市场进一步开放，信息、物品、技术、资金、人才等要高度开放和快速流动；国际跨国公司总部、研发中心，人口国际化程度提高，国际化专业人才大量集聚上海，外来文化冲击逐步增强。与全球化城市相对应，上海教育发展也必将以国际化为主要选择，更要以世界发达国家和全球化大都市作为主要参照，主要教育发展指标应体现世界先进水平，形成一批具有世界级影响的学校、学科、科研成果，造就一批具有国际教育影响力的校长和教育名家大师；着眼于培养和造就能参与国际竞争合作的国际化专业人才，加强教育的国际交流与合作；提升上海教育的国际竞争力，扮演中国文化、人才和知识创新成果走向世界的“排头兵”；培养具有国际化意识和世界多元文化包容精神的现代市民。

四是推动长三角一体化和区域合作发展的城市空间布局，要求教育增强服务辐射功能。加强区域互动发展不仅是上海实施国家发展战略的一种责任，更是增强上海国际竞争力、建设全球城市的必经之路。在长三角新一轮发展和整合中，上海作为经济中心城市将起到更好的服务和带动作用，其中，上海要发挥其服务业的领先优势，形成包括总部经济、信息传播、国际物流、金融贸易、教育卫生和国际会展等在内的高端服务产业，以增强其对长三角地区的服务能力。在为全国服务中，要素供给进一步加强，发挥人才、资本、技术、信息和管理等生产要素方面的优势，为其他省市提供各种要素供给和技术支持。上海教育应在长三角一体化和服务全国的进程中发挥强大的功能，扩大教育资源对长三角地区的开放程度，打造长三角人才培训平台，加大人才力量的培养和输出。上海教育应实现无障碍联动，在强强联手、优势互补、合作共赢中，更好地为全国服务。

“教育涉及千家万户，惠及子孙后代，是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。保证人民享有接受教育的机会，是党和政府义不容辞的职责，也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求”。要“努力办好让人民群众满意的教育”。

——胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时的讲话

五是以构建文化大都市为主要特征的城市软实力发展，要求教育在精神塑造方面提供有力支持。上海在建设“四个中心”硬实力进程中，必将同时建设文化大都市，打造城市软实力。上海市民将逐步形成较高的文化道德素养，市民更具有开放、包容、创新、民主和法治精神；形成完善的公共文化设施网络，满足人民群众多样化的精神文化需求；上海的文化要素将高度集聚，文化产业高度发达，能够源源不断地产生体现民族风格、时代特点的海派文化和时尚文化成果，呈现出强大的文化自主创新机制与功能。上海教育是上海文化大都市建设的主要承担者，也是文化大都市的形象“名片”，学校应成为倡导社会主义核心价值体系的重要渠道；成为充满智慧和仁爱的文化圣地，源源不断地为文化大都市建设造就一代代具有良好科学素养、人文情怀的公民；培养和造就具有文化创造力的专业人才，提供高品质和时尚化的文化作品；教育资源将成为全社会共享的公共文化资源，全社会经济文化资源也将成为开放性的教育资源，推动上海建成处处学习、人人学习、终身学习的学习型城市。

六是以满足市民生存与发展需求为宗旨的城市发展理念，要求教育提供全覆盖、高质量、多样化的教育公共服务。上海在进入到比较富裕的社会后，居民生活品质的提高越来越依赖于精神文化需求的满足，知识和技能的拥有也成为市民适应社会转型的重要武器，全体市民对教育的需求也更加强烈。到2020年，上海人口规模将达到2 300万，常住人口中的外来人口比例大幅度提升，老年人口超过1/3，流动人口和老年人口对教育的需求日趋旺盛，人口结构的变化，对教育的结构提出了新要求（参见图7、8）。上海教育应坚持公平理念，各类群体的基本教育权益得到充分的、无歧视的保证，流动人群、老年群体、社会弱势群体的教育应受到特别的关心，办人民满意的教育；教育要在激发人口活力和提高人口素质方面发挥更大作用；促进人的智慧发展和身心和谐，增进受教育者的社会适应和竞争能力；教育应该体现优质化、多样化，满足不同群体、不同禀赋的受教育者的差异性需求。

图7　上海人口总量预测（万人）

图8　上海户籍人口60岁及以上所占比例预测（%）

Ⅱ　站在新的起点迎接新的挑战：上海教育改革发展的成就和问题

上海教育虽然保持着良好的发展态势，但依然存在诸多薄弱环节，在某些方面领先优势有减弱之虞，与城市发展的新要求和市民提出的新需求仍有较大差距，遭遇体制和制度的瓶颈挑战更为严峻。

上海自近代以来，始终是中国教育的重镇和窗口，在中国教育发展进程中扮演了开拓、示范和引领者的角色。当今的上海教育，又同时具有得天独厚的区位优势、经济中心城市地位和改革开放的先发效应，使上海教育汇集了丰厚的资源，综合发展水平居全国领先位置，源源不断地产生着现代教育发展的新成果和新经验。

经过近百年来的积淀，特别是近30年来的持续的改革发展，上海教育取得了突出的成就，在满足人民群众的教育需求、提升人力资源水平、推动科学技术发展、增强经济实力和促进社会和谐等方面发挥了重要作用。上海教育改革和发展的成绩具体表现在：

——各级各类教育全面普及。上海教育资源丰富，主要普及性指标领先全国，接近发达国家。3至6周岁适龄幼儿入园率达到96.7%，义务教育入学率保持在99.9%以上，义务教育均衡发展得到积极推进，高中阶段教育新生入学率达98%；职业教育调整取得瞩目成效，一些职业教育集团相继建立；高等教育在全国率先从精英教育跨入到大众教育和普及化教育阶段，全市新增劳动力平均受教育年限达到13.5年；终身教育体系基本形成，每年约有450万人接受继续教育，超过全市总人口1/4，其中在老年教育机构学习的老年人每年达47万人。

——教育基本条件显著改善。上海教育经费的公共财政投入逐年增长，教学条件不断改善。小学和初中生均公用经费拨款标准，从1995年的80元、94元分别提高至2007年的1 400元和1 600元。上海基础教育目前的生均预算、公用经费标准和实际拨款数都领先于全国主要城市，远高于全国和东部地区的平均数。20世纪90年代以来，上海通过实施危房改造工程、薄弱学校更新工程、中小学标准化建设工程、寄宿制高中建设工程等，全面改善了基础教育的办学条件。建设了东方绿舟、上海科技馆等一批青少年教育基地，并形成了市、区县和乡镇社区三级青少年校外教育网络。完成了百所中等职业学校重点建设工程和国家级重点职业学校调整，建设了一批高水平、开放性、覆盖19个区县的实训中心；基本完成了高校布局结构调整，形成了“2＋2＋2＋X”的新布局结构，2007年相比较2002年，校园面积增加1.4倍，在校生增加0.8倍，为高校进入普及化阶段提供了坚实基础。

——教育质量不断提高。各级各类教育全面贯彻党的教育方针，未成年人思想道德建设和大学生思想政治教育不断加强，德育工作形成坚实基础。率先实施了两期基础教育课程教材改革，形成了“愉快教育”、“成功教育”等一批在全国有影响的教育典型。重点建设了示范性中等职业学校和与上海产业结构升级相适应的重点专业。高等教育实施了“211”和“985”工程建设，建设了18个国家重点实验室，103个国家重点学科（占全国1/10），全市高校的科研经费、科研获奖、出版著作、论文数量等反映科研总体实力的指标处于全国前列。

——教育覆盖面不断扩大。建立了对社会特殊群体的关怀机制，努力使不同群体都能获得教育机会。残疾儿童的义务教育做到“零拒绝”，对重残儿童实行送教上门，使更多残疾青年接受职业培训和高等教育。开展了对待岗失业人员、失地农民、残疾人员、外来务工人员、低文化层次人员等群体的技能培训，为他们提高就业创业能力提供了帮助。农民工同住子女进入公办学校就读接近60%，农民工子女学校逐步纳入民办学校管理，得到相应的支持。通过财政转移支付和对口支援，促进郊区农村教育得到发展。

——教育综合改革持续推进。上海教育在中央和教育部的支持下坚持率先改革，进行了一系列以体制机制投资为重点的改革探索，显现了先发效应。办学主体日趋多样化，基本形成了政府办学为主，公办、民办教育共同发展，社会各界参与办学的格局，民办教育事业蓬勃发展，民办高校在校生占全市高校在校生的17.7%。教育对外开放加快，中外合作办学机构达到208个，占全国的1/6。实施了招生考试制度改革，普遍实行小学毕业生就近直接升入初中的招生办法，市实验性示范性高中招收“推优生”比例达到30%，并将名额均衡分配到各初中学校，缓解了过度的竞争。部属大学和高职高专院校进行了自主招生试点，在高校依法办学自主权等方面进行了积极探索。教育法治环境进一步完善，依法办学意识不断加强。

上海教育改革发展所取得的成绩来之不易，这是市委和市政府正确领导、教育部关心指导的结果，是社会各界热情支持和参加的结果，也是上海教育系统各级干部和师生员工不懈努力、开拓创新的结果。

现在，上海已登上教育发展的高原平台，迎来了新的挑战。上海教育虽然保持着良好的发展态势，但依然存在诸多薄弱环节；虽然总体水平仍居于全国前列，但在某些方面领先优势有减弱之虞；教育事业虽然有了较快的发展，但与城市发展的新要求和市民提出的新需求仍有较大差距；教育综合改革虽然持续推进，但遭遇体制和制度的瓶颈挑战更为严峻。上海教育发展存在的矛盾问题和面临的严峻挑战，概括起来主要集中在理念、服务、质量、机制四个方面：

——教育理念相对比较陈旧。以人的需求和发展为核心的教育理念尚未真正确立，全面而个性的发展等观念还比较缺乏；重学历轻学力、重智育轻德育、重知识轻能力、重记忆轻创新等陈旧观念还比较突出；以教师、教材、课堂为中心的传统思维仍然占据主导地位，教育评价封闭且单一，注重统一性而忽视多样化；学校特别是高等学校办学中相当程度上还是重硬件轻软件、重数量轻质量、重形态轻功能、重当前轻长远。

——教育公共服务体系建设相对滞后。教育服务公平意识还有待进一步强化，义务教育阶段城乡之间、区域之间、学校之间办学条件和教育质量还存在较大差距。统筹管理全社会教育活动的体制不够完善，财政性教育经费投入与既定目标相距较大，市级政府对义务教育等的统筹能力还有待加强，同时教育投入绩效也有待提高；政府、学校、社会职责关系还没有完全理清，政府管制过多而服务不够，问责制度缺乏，监管能力较弱，社会组织培育和作用发挥不足，学校管理和自治水平较低，部分学校自我约束能力不强，不规范办学现象严重。各类教育之间、教育和社会之间的资源分割严重，重复建设、低效使用现象严重，还没有形成相互开放、共享共赢的新机制。教师队伍的流动机制、科学评价机制和关怀激励机制还不够完善，阻碍了教师主体意识的激发、专业素质的提高。

——教育内涵建设相对滞后。教育教学方法比较陈旧，效能不高，中小学生虽然知识基础比较扎实，但课业负担过重、知识面狭窄、实践体验和创新意识、创新能力严重不足。素质教育有待进一步提高，德育的针对性、感染力和说服力不够，学生在接受思想道德教育中还不能很好地做到学思结合、知行统一；高校教育质量、学科专业和知识创新水平不高（参见图9），缺乏与现代化国际大都市相匹配的一流高校、一流学科专业，缺少具有国际对话能力和全国影响力的教育名师大家。学校管理行政化倾向严重，现代学校治理结构还没有真正建立。多数高校办学定位不清，办学模式趋同，办学特色不鲜明。

图9　“纽伦港”和上海高校学科竞争力排行榜对比（2007）

资料来源：邱均平等著：《世界一流大学及学科竞争力评价研究报告》，科学出版社2007年版。

——教育与经济社会互动相对滞后。与发达国家国际大都市相比，上海目前从业人员的专业技能、受教育年限、大专及以上文化程度，以及学习型社会等重要指标都明显不足。教育主动服务经济社会的能力还不强，自我封闭式的办学模式还没有根本改变，教育内部的层次结构、类型结构、学科专业结构、师资队伍结构等与经济社会发展的实际需要差距较大。知识创新、知识服务意识和能力不足，对经济建设和社会进步的贡献还比较有限。优质教育资源的数量和空间布局与人口变化、经济结构、就业市场和社会发展存在脱节。企业和社会组织参与教育发展的热情还不高，缺乏强有力的吸引全社会参与教育发展的政策设计和制度安排。

表2　两省三市部分教育指标比较

注：1.列1—3为2005年数据，列4—6为2007年数据；2.在校大学生数＝普通本专科生＋成人本专科生＋研究生。

Ⅲ　体现上海特点的科学发展：对上海教育改革和发展指导方针的思考

以人为本，追求卓越，改革创新，服务发展。

上海教育的改革和发展，要以毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，坚持教育面向未来、面向世界、面向现代化，全面贯彻党和国家的教育方针。围绕党的十七大对教育事业改革发展提出的新任务、新要求，立足教育的基础性、先导性、全局性的战略地位，立足国家发展的大局和上海经济社会发展的实际，把握和顺应知识社会和创新时代的大趋势，遵循现代教育发展规律，坚持优先发展、科学发展，切实保障人民群众接受优良教育的权利，为上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，作出更大贡献。

上海的教育工作要贯彻国家的教育工作指导方针，同时，要有体现上海特点的具体指导方针，我们建议上海教育工作指导方针可定为：以人为本，追求卓越，改革创新，服务发展。

以人为本，就是以满足人民群众的多样化教育需求为宗旨，推进教育公平，实现学有所教，坚持育人为本，促进学生的全面而有个性的发展，办人民满意的教育。

追求卓越，就是确立先进的教育理念，全面推进素质教育，着力培养创新人才，不断提高教育效益，争创一流水平，走具有上海特色、上海风格、上海气派的现代化教育发展之路。

改革创新，就是坚持解放思想，全面推进教育综合改革试验，突破瓶颈制约，推动教育体制机制和发展模式创新，不断增强教育的活力，实现教育发展与时俱进。

服务发展，就是发挥教育的基础性、先导性和全局性作用，服务人民群众的全面发展，服务全面建设小康社会的国家战略和区域经济社会联动发展，服务上海改革开放和社会主义现代化建设伟大事业。

Ⅳ　率先实现教育现代化：2020年上海教育发展战略目标的选择

现代化，既是一个发展过程，也是一种发展状态。上海有条件经过12年的努力，率先实现教育现代化。

教育发展要与时俱进。20世纪90年代，上海提出了建设与一流城市相匹配的一流教育的发展要求；21世纪初，上海提出了率先基本实现教育现代化和建设学习型社会的阶段性目标。规划上海教育未来12年的发展目标，必须全面洞察知识社会和创新时代的新要求，全面审视国际教育发展的新态势，全面贯彻国家和上海经济社会发展的新战略，全面回应广大人民群众对教育的新期待，站在新起点，设定新标杆，实现新跨越。

党的十七大在明确全面建成小康社会目标时，对我国教育发展提出了新要求：现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高。上海的教育发展，要围绕我国全面建成小康社会的奋斗目标和建设创新型国家、教育强国、人力资源强国的总体要求，在国家教育发展总体目标的指引下，与上海改革开放和现代化建设的进程相协调，与实现“四个率先”、建成“四个中心”和现代化国际大都市的宏伟目标相适应。

基于对知识社会创新时代教育面临的新课题、人民群众对教育的新需求和国家上海经济社会发展的新态势，以及上海教育未来发展的新定位的思考与认识，我们认为，上海教育应当发扬优秀传统特色，发挥国际大都市的资源优势，体现中心城市的发展功能定位要求，走追求公平、卓越、创新的科学发展之路，走体现上海功能、上海精神、上海风格的特色发展之路。

为此我们建议，上海教育发展的战略目标应定为：

到2020年，率先实现教育现代化。教育公平进一步扩大，全民受教育程度和人力资源水平得到全面提升，创新人才培养和知识创新服务能力显著增强，各类教育均衡协调可持续发展，形成全民学习、终身学习的学习型社会。教育总体发展迈入世界先进水平行列。

本战略目标是上海教育未来发展的愿景，为的是使上海教育发展更好地满足人民群众接受良好教育的新期待，更好地服务于每一个受教育者对知识和技能的新需求，更好地服务于全面建设小康社会和现代化国际大都市发展的新要求，为经济发展和社会文明进步提供更有效的精神引领、智力支持和知识贡献。

现代化，是人类社会发展的形态，既是一个发展过程，也是一种发展状态。美国学者戴维·波普诺认为，现代化是在一个传统的前工业社会向工业化和城市化社会转化过程中发生的主要的内部社会变革。美国学者英格尔斯（Inkeles）认为现代化包括经济现代化、政治现代化和人的现代化三个最基本的方面，其中人的现代化是现代化的核心和基础。

近代以来，我国经历了曲折发展的过程。振兴中华、实现现代化是历代仁人志士孜孜以求的百年期盼。胡锦涛总书记在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话中提出：“到新中国成立100年时基本实现现代化，建成富强民主文明和谐的社会主义强国。”

专栏2：关于现代化的几种观点

——塞缪尔·亨廷顿认为：“现代化是将人类及这个世界的安全、发展和完善，作为人类努力的目标和规范的尺度。现代化意指社会有能力发展起一种制度结构，它能适应不断变化的挑战和需求。现代化包括工业化、城市化，以及识字率、教育水平、富裕程度、社会动员程度的提高和更复杂的、更多样化的职业结构。”

——美国社会学家英克尔斯20世纪70年代提出对现代化度量的10项标准：（1）人均国民生产总值3 000美元以上；（2）农业产值占国民生产总值比例低于12%—15%；（3）服务业产值占国民生产总值的比例在45%以上；（4）非农业劳动力占总劳动力的比例在70%以上；（5）识字人口的比例在80%以上；（6）大学入学率在10%—15%以上；（7）每名医生服务人数在1 000人以下；（8）平均寿命在70岁以上；（9）城市人口占总人口的比例在50%以上；（10）人口自然增长率在1%以下。

——1993年，A.R.德塞认为：“现代化的目的在于把握、评估和量化人类社会发生的巨大量变和深刻质变及其合理分界点的判断。这些巨大量变和深刻质变开创了人类历史的一个新时代。通过现代化，人类将进化到一个理性阶段的新水平，使其社会环境建立在富足的和合理的基础之上。”

在众多研究中至少有不少看法是大家公认的：现代化过程就是从传统社会向“现代”社会转变的过程，是在人类社会从“传统”向“现代”变迁过程中所发生的一系列深刻变化，是一个社会逐步获得“现代性”的过程，是进步，不是退步；现代化是人类发生的社会和文化变迁的表现，是具有丰富内容的综合性运动，是一个基本标准、基本状态。

没有教育的现代化，就不可能有人的现代化，也就不可能有国家或地区经济、政治的现代化。教育现代化，可以理解为：教育为更好地适应时代发展变化和人的现代化的需要，而不断调整、完善、提升的过程，包括在各个相应阶段确定的教育体系、管理制度和实施政策等。

为到2020年全面实现小康社会建设目标、到本世纪中叶新中国成立100周年时实现国家基本现代化的总体战略目标，我国教育改革发展确定了超前发展、引领和推动国家现代化发展战略目标和行动框架，即：在2020年，基本实现教育现代化；在本世纪中叶新中国成立100周年时，全面实现教育现代化，并逐步进入到世界人力资源强国的行列。

按照上海教育发展在国家教育现代化坐标系中的功能定位，上海以及东部沿海发达地区的教育必然领先全国以及中西部地区率先进入到全面实现教育现代化的发展阶段，即：在2020年，在全国教育基本实现现代化之际，上海率先全面实现教育现代化，在国家教育现代化发展中发挥重要引领和促进作用。

到2020年实现教育现代化，也是上海教育继往开来、不断跨越新的发展台阶的重要标志和必然选择。2004年，上海提出了到2010年率先基本实现教育现代化的发展目标，从历史发展和国际比较结果看，这一基本实现教育现代化的发展目标正在逐步达成。在此基础上，进一步确定上海到2020年实现教育现代化发展的新目标，既适应新形势下上海率先发展的战略定位，又符合国家教育现代化总体格局中上海教育的应有地位，也满足上海教育实现不断创新发展的实际要求。

在总体战略目标的指引下，上海率先实现教育现代化，具体有四大标志性目标：

一是形成体现公平、卓越、创新追求的教育新体系。国民教育和终身教育相互融合，教育结构更加科学合理，教育公共服务体系更加完善，全社会教育资源得到充分开发和利用。

二是形成体现和谐、灵活、多样特点的教育新模式。受教育者全面而又个性发展，思想品德、学习能力和创新技能显著提升，现代信息网络技术在各类教育广泛应用，教育的选择性进一步扩大，每个学生都有发展、都有成功。

三是形成体现民主、多元、开放潮流的教育新格局。社会各界广泛参与教育发展，教育与经济社会发展联系更加紧密，区域教育合作交流进一步加强，教育国际化程度明显提高。

四是形成体现均衡协调可持续发展要求的教育新布局。教育资源配置向最需要地方倾斜，教育发展与人口总量结构变化相适应，与产业结构升级优化相衔接，与城市功能定位布局调整相匹配。

为到2020年实现上海教育现代化发展战略目标，需要在完成上海教育发展“十一五”规划各项目标的基础上进一步实现新的发展。到2012年，各级教育规模均实现不同幅度的增长，尤其是学前教育规模将实现快速增长，学前三年在园人数从2007年的31.3万人增长到51万人；普通高校招生中外地生源所占比例达到50%，高等教育在校生规模也将从78.3万人增加到97万人左右；届时全市适龄少年儿童都能接受高质量的义务教育，农民工子女就学获得同城待遇、初中毕业后实现正常升学；区县间、学校间义务教育资源差距明显缩小。在各级教育规模发展、质量提高的推动下，上海人力资源水平将获得进一步提高，新增劳动力平均受教育年限达到14.5年，25—64岁人口平均受教育年限由2005年的10.6年增长到11.8年，25—65岁大专及以上人口比例由2005年的17.8%提高到27.5%，达到21世纪初OECD国家平均水平。

经过“十二五”期间的发展，到2020年，上海教育和人力资源总体发展将全面超过发达国家的平均水平，并进一步接近著名国际大都市的水平。通过培养创新人才、科技服务和智力贡献，教育发展在上海城市创新发展中发挥引擎和支撑作用，在国家教育现代化发展中凸显引领和辐射地位。届时，每10万人口中在校大学生人数将超过5 000人，在2007年4 216人的基础上增长20%；普通高校在校生中留学生所占比例从2007年的2.7%提高到7%；新增劳动力平均受教育年限达到15年，相当于大专毕业程度；25—64岁人口平均受教育年限进一步提高到12.4年，总体高于高中毕业水平；25—65岁大专及以上人口比例达到37%，为支撑上海国际大都市“四个中心”的战略地位和驱动城市持续创新发展提供更为强大的人力资源基础。

表3　上海教育发展各阶段的主要指标

续　表

Ⅴ　明确重点、创新突破：上海教育需要关注突破的若干重大战略主题

未来12年，上海教育改革和发展面临着许多艰巨的任务，从编制中长期教育改革和发展规划纲要的角度看，需要突出重点，在若干领域取得重大突破。我们建议，以下六个方面可以作为重点关注和努力取得突破的重大战略主题：

一、在推进基本教育公共服务均等化方面实现重大突破

教育公共服务是惠及社会公众的公益性教育服务。基本教育公共服务是以政府为主，向社会公众提供的、人的生存发展所需的最基本的教育公共服务。这种教育服务无论是对穷人还是富人，对正常人还是残疾人，都是必需的。基本教育公共服务均等化最主要的特征是公平性和普惠性，就是让所有服务对象都能公平获得教育的机会，而且在教育设施、教育水平上都是均等的。就上海而言，目前基本教育公共服务主要包括九年制义务教育、特殊教育等，在向2020年迈进的过程中，应该逐步向两头延伸，即学前教育和高中阶段教育。

党的十七大明确提出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会……必须注重实现基本公共服务均等化。”实现基本教育公共服务均等化，对于未来上海教育的发展具有非常重要的意义。不仅有利于维护社会公平公正，使相对落后地区、相对落后学校的面貌加快发生变化，使弱势群体和学习有困难的学生同样能够获得公平和良好的教育，而且，也有利于真正提高教育质量，为所有学生得到全面和有个性的发展奠定基础，有利于提高教育资源的配置效率。推进基本教育公共均等化，上海应当走在全国前列，应当成为上海教育未来12年科学发展的一大战略突破点。

从总体上看，上海基本教育公共服务的覆盖面和服务条件在全国是走在前列的。但是，目前在学校的条件和水平方面，区域之间、城乡之间、学校之间资源配置还存在着明显的差距，致使一部分学生不能公平享受同等水平的基本教育公共服务，并造成了严重“择校”现象。教育公平是社会公平的重要基础，基本教育公共服务不均等，使公平原则受到损害。造成上海基本教育公共服务不均等的主要原因：一是在认识上还有偏差，基本教育公共服务公平的理念尚未完全达成社会共识。二是公共经费投入体制机制不完善。由于上海区域间财政资源和人口数量变化差异明显，在目前基础教育以区县为主的管理体制下，区县之间对教育投入差异明显（如表4），造成学校间的“贫富差距”。不合理的投入结构，源于财政体制的分割，补偿机制的缺失，有悖于义务教育法规定的义务教育由省级统筹的原则和基本公共服务的公平均等原则。三是政府管理体制和服务水平尚欠缺，在有些地区锦上添花多，雪中送炭少，甚至人为搞标志性、形象性工程。

表4　2007年上海市义务教育分区域财力资源配置状况（单位：元）

资料来源：《2008—2020年上海教育资源配置前瞻性研究》，陈国良等。

推进上海基本教育公共服务均等化的基本思路是：增量：向薄弱地区和学校倾斜；存量：促进优质教育资源共享；长效：建立均等化资源配置机制。

主要政策措施：

（一）增强市级统筹，逐步缩小区县财政投入差距

逐步提高义务教育市级财政统筹投入的比例，由区县投入为主到市级统筹与区县分担并重，最终建立市级统筹为主的义务教育财政投入体制。制定全市义务教育财政投入的基本标准，通过市级纵向和区县间横向的转移支付，缩小区县财政投入的差距。

（二）优化配置资源，逐步消除义务教育校际差异

逐步推行区县教师、校长轮校制。仿照公务员标准，建立标准统一的区县教师“阳光工资”体系，实施校长、教师在区县内定期合理流动，均衡配置师资。建立区县内义务教育学校设施、设备资源开放共享机制，制定示范学校教学资源向其他学校开放的有效措施。加强对薄弱学校的建设，专项教育经费向薄弱学校倾斜。推进基本教育公共服务均等化的核心是实现教育公平，这并不意味着要把所有学校办成千篇一律，千人一面，在坚持资源均等配置的基础上，鼓励各校从实际出发，在坚持教育公平理念的基础上，努力办出自己的特色和风格。鼓励区县扩大义务教育就近入学的划片范围，增加义务教育阶段适龄学生就近入学可选择范围。

（三）实施全纳教育，逐步消除义务教育户籍差别

实行非户籍人口义务教育阶段适龄子女全纳教育制度，实行同城待遇。扶持规范农民工子女学校有序发展，将达到标准的农民工子女学校纳入民办教育管理范畴。同步规划配置非户籍人口子女的义务教育资源，据学龄人口分布状况，增加外来人口集中区域公办学校的投入，改建、扩建一批学校，不断提高公办学校接受非户籍人口子女就学的比例。

（四）注重过程公平，逐步实现让所有孩子得到充分发展的目标

对所有学生一视同仁，引入反映学生成长全过程的形成性评价制度。加强家校沟通，对学习困难学生进行重点帮助，为所有中小学生营造良好的学习发展环境。

（五）强化政府责任，逐步提高基本教育公共服务能力

根据政府财政状况和社会经济发展的需求，适时扩大基本教育公共服务的范围。分阶段、分学段逐步在学前教育和中等职业教育、普通高中教育实行免费教育。加强绩效评价，将基本教育公共服务均等化作为区县政府绩效考核指标和干部的考核指标，定期向社会公布督导评估结果，实施问责。改革管理机制，尝试政府购买公共服务，对部分薄弱的义务教育阶段学校进行公开招标委托管理，吸引社会专业机构管理义务教育阶段学校。

推进基本教育公共服务均等化，必须加快实现城乡教育一体化。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：要“推进城乡基本公共服务均等化”，“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”。

专栏3：世界各国促进公共服务资源均等化配置

■韩国政府在推进免费义务教育时，采取了先从农村、渔村、岛屿等教育发展条件较差的地区开始；当政府财力增强时，再在大、中城市实施全面免费教育的战略。

■美国联邦政府教育经费优先投向欠发达地区、各州政府将教育经费的增量主要投向更困难的学校。

■日本将政府财力主要集中于全国性的传染病防治体系、为边远地区及弱势群体提供医疗服务等具有明显外部性、公益性强、低营利性的公共卫生服务领域。

■挪威政府将全国19个市划分为5个大区，统筹配置卫生资源，一方面着重加强各地区之间的医疗合作；另一方面严格新建设施在较发达区域的准入，以解决各区域卫生资源配置不平衡的问题。

■印度的农村医疗网络很健全，占印度人口72%左右的农村居民和城里人一样，享受国家提供的免费医疗。

资料来源：《中国经贸导刊》，2006年23期，林勇明。

城乡教育一体化是城乡经济社会发展一体化的重要组成部分，是我国工业化、城镇化、农业现代化进一步发展对教育提出的必然要求。对于上海来说，推进城乡教育一体化，有利于人口和产业布局结构调整，有利于全面提高全体市民（包括农民）的科学文化素质和创新发展技能，有利于城乡经济社会协调发展和“四个中心”建设目标的实现。

城乡教育在全国范围内存在着很大的差距，在上海也存在着明显的不均等现象。由于各区县的经济财力、原有的基础和承担教育人口负担的差异，造成了教育投入、资源配置、师资队伍、教育质量上的差异。2007年，中心城区小学生均仪器设备值是远郊区县的3.4倍，最高的静安区高达5 421元，最低的奉贤仅为675元，前者是后者的8倍；初中生均仪器设备值水平最高的卢湾区为8 543元，是区县中最低水平青浦区（1 087元）的7.9倍。即使在一个远郊区域内部，也存在着城乡教育的差异，学校间的条件设施、教育管理和教育质量也存在着差异。在郊区，中心城镇的学校容量超负荷运转，远郊和农村地区学生活动等公共资源比较短缺，而市中心城区的部分教育资源却有放空趋势。教育资源不足和管理服务不完善，已成为当前上海农村地区教育发展的重要瓶颈。

推进城乡教育一体化，就是要在城乡教育整体规划上一体化，统筹规划城乡基础教育、职业教育、高等教育和继续教育等与经济社会协调发展；在城乡教育资源配置上一体化，按照基本教育公共服务均等化要求，基本统一校舍建设标准、设施配备标准、师资建设要求，让城乡所有孩子都能享有公平而良好的教育；在城乡教育管理服务上一体化，统一管理制度，实施社会参与和民主办学方针，提供良好的政府公共服务和教育发展环境。

今后一段时间推进城乡教育一体化的主要任务是：（1）加大对郊区特别是农村教育的投入，完善财政转移支付体制；（2）加强城乡对口支持力度，积极探索建立中心城区志愿对农村地区进行项目援建制度，“输血”与“造血”并重，采取迁建优质学校、城郊结对、对口办学、委托管理等多种形式，促进中心城区优质教育资源向农村辐射；（3）进一步加强郊区师资队伍建设，实施农村教师教学能力实训计划，完善补贴制度和奖励制度，促进城乡之间教师合理、积极、有序流动，尽快提高农村教师队伍的整体水平；（4）完善教育公共服务，市教育主管部门要发挥各自的职能，积极做好统筹工作，特别是郊区教育行政管理部门要合理安排城镇和农村地区的教育资源，结合城镇改造或调整；（5）针对郊区制造业相对集中的特点，进一步加强郊区职业教育和职业培训，扩大跨区域的职业教育集团和职教实训基地建设，通过资源整合，提升农村地区职业教育和培训为农民转岗就业和经济发展服务的能力；（6）发挥松江、闵行、浦东、宝山、奉贤、南汇（2009年并入浦东新区）等郊区大学相对集聚的优势，引导大学更好地服务于区域经济发展，在城乡教育一体化中发挥重要的作用。

所有的美国人需要运用不同的工具走向成功。创新并非人生来就有的天赋，但可以通过学习而获得。创新并最终实现成功需要掌握各种各样的技能，这其中包括：在一个多元化、跨学科的团队中工作的技巧，领导能力和适应性能力；准确描述创新的沟通和交流能力；对不确定性泰然处之的能力；在一堆迥异的数据中找出新范式的能力；保持好奇心和严谨的分析能力；将挑战化为机遇的能力；利用各种资源形成完整解决方案的能力，等等。

——《创新美国》，美国竞争力委员会

二、在加强素质教育和创新人才培养方面实现重大突破

加强素质教育和培养创新人才是新时期党和国家对教育工作提出的重大任务，也是世界各国教育改革发展重点关注的问题。近10年来，上海在素质教育和创新人才培养方面进行了积极的探索，取得了一些成绩，但总体来看效果还不尽如人意，学生的责任感、道德感和心理素养还存在许多不足，虽然知识基础比较扎实，但知识面比较狭窄，创新意识、创新体验实践相对较弱，问题意识和创新兴趣缺乏。

21世纪需要教育培养什么样的人？从世界发展的经验来看，培养适应新世纪需要的人才，必须具备高尚的思想道德，有正确的人生观、价值观、世界观；必须具备扎实的知识结构，在某一领域有扎实的基础知识和精深的专业知识，并有较宽广的知识面；必须具备很强的实践能力，具有很强的机遇意识，并将创新成果转化为经济效益和社会效益；必须具备强烈的竞争意识，不断适应新情况；必须具备旺盛的创新动机，有远大的创新抱负，坚定的创新信念，强烈的创新兴趣，这样才会有内在动力去克服困难，直至最后成功；必须具备极强的团队合作精神。

培养具有崇高思想品德和创新实践能力的各类人才，是上海教育未来发展的重要任务。我们应当立足国家需求，顺应时代的潮流，深化教育改革，坚定不移地推进素质教育，大力培养创新型人才，坚持育人为本，构建以思想道德教育为先导、创新意识和实践能力为重点，学校教育各环节互为联动、大中小幼各学段纵向衔接、政府学校社会家庭横向沟通的人才培养体系。

主要政策措施：

（一）加强和改进学校德育工作

1.完善各学段德育目标

构建大中小学思想道德教育体系，分层递进地对学生进行生命教育、民族精神教育、时代精神教育和马克思主义基本理论教育，培养学生的国际视野和对世界多元文化的理解、沟通和辨别能力。建设体现社会主义核心价值体系精髓、遵循教育规律、贴近学生主体需求的思想道德教育模式。到2020年，实现大中小学德育目标和内容有序递进、课内外实施途径有机衔接、学校社会家庭育人环境三位一体的发展目标。

2.改变灌输式的德育模式

让学生具有宽广的世界视野而又有坚定的爱国精神，具有世界多元文化的平等包容胸怀而又对国家主流意识形态自觉认同，具有求新求变的创新精神而又有严谨求实的科学态度和对法治规则的崇尚，具有鲜明的个性和人格独立而又有自律意识、集体主义精神和社会责任感，从而为学生成长为国家建设栋梁、全球城市合格市民奠定良好的思想道德基础。

3.增强德育的针对性和说服力

改革德育教学方式，精讲知识点，加强立场、观点、方法教育，学生课堂讨论等课堂参与不低于课时的1/3。整合各类德育内容，有机分解融入各门学科，开发各学科的德育功能，明确所有学科教师的育德职责，记入工作量并纳入考核和技术职务评聘要求。强化社会实践和道德实践，注重知行统一，大中学生参加志愿者和社会服务活动纳入学籍考核，与思想品德综合素质评价一起作为评优评奖和毕业、升学的必要条件。建设高素质德育队伍，提高准入条件和岗位待遇，强化专业培训，严格管理考核，使德育教师成为综合素质高、育人能力强、发展机会多和受人尊重的岗位。鼓励和支持各学科专家骨干参与德育研究和实践。

4.把创新人格教育作为未成年人思想道德教育和大学生思想政治教育的重要内容

加强国情和世情的教育，培养学生具有服务社会的创新责任感、追求科学真理的创新精神、敢为人先的创新勇气、严谨诚实的创新品德、求异求新的创新思维、善于合作的创新禀赋、不畏挫折的创新意志。

（二）减轻中小学生课业负担

1.控制课时总量，降低教学难度，减轻学生过重的课业负担

从青少年心智发展规律出发，科学界定各阶段学生的课业量基本标准，根据地区、学校和学生个体差异合理安排学生课业。整体降低课程标准，精选学生终身发展必备的知识和技能。严格执行控制学生家庭作业量和难度、禁止大面积补课等各项规定。提升教师教育理念，优化教学方法，精讲精练教学内容，提高教师教学效能，保证减负不减“质”。建立教育部门和学校减负责任制，建立减负督导、专业检测和社会监督制度，结果向社会公布，对不履行减负职责的教育部门负责人、校长和教师责令整改，取消评优和技术职务晋升，严重者调离管理和教学岗位。

2.坚持义务教育阶段免试就近入学，增加把优质高中按比例分配给初中的招生名额，加大高校自主招生力度

加强科学教育观和成才观宣传，争取家长和社会对减负的理解和支持，共同关心和丰富学生课余生活。加强对与学生教育相关机构的监督，对不利于减负的活动和行为进行公开曝光。

（三）强化创新精神和创新能力培养

1.建立完善培养学生创新基础素质的学科专业体系和课程教材体系

增强课程的开放性和选择性，加强学生的实践体验和探究学习，强化基本创新素养和基本创新技能的培养，帮助学生掌握扎实的基础知识和养成良好的创新思维。

专栏4：催化和激活下一代的创新者的建议

◆更新大学创新文化的思路，建议大学要在继续确保其前沿知识创造的同时，进一步培育创新导向的文化，这种文化的实质在于将传统的技术性研究和创造性思考、使创意转化为商业应用相融合。建议进一步提高“鼓励创造、发明和创新”教育政策的权重，并对现有的组织架构和学习环境做全新的评估。

◆相关机构要尽快开发和设计出传授创新技能的特殊课程，以帮助创新者更好地适应新形势的变化。

◆在长期的研发和商业化之间建立起创新联盟，以填补两者之间所存在的间隙，教育和科研机构，企业和政府是创新联盟的构成要素，他们围绕区域的热点和特色产业集群展开合作。

◆州政府和大学需要资助那些愿意创新的学生，为他们到当地新创的企业和小企业实习和培训创造条件，在实践中帮助他们理解商业化过程。

◆大专院校（包括社区学校）应该为小企业的中高级管理人员设立创新管理方面的专门课程，州政府则要通过引入激励机制，使教育机构的资源与小企业的需求实现同步和互动。

◆在为12年基础教育（K 12）和高等教育营造创新导向的学习环境中，国家科学基金（NSF）要加大资助力度并发挥主导性的作用，重点要在传授创新、发明和商业化的有关过程中发起相关研究工作。

资料来源：《创新美国》

2.大力提倡启发式教学，努力把探索、创新、个性化学习的时间和空间还给学生，使学生轻负担、高效率地发展创新素质，提高各类课程与教学活动的效能

3.强化教学中探究与创新实践环节

改革课程教育方法，强化试验实训教学，让学生普遍养成自主学习、好问好研究、严谨求实的学习习惯；建立和完善学生课外科技创新实践和科研体系，更多的课程教学放在博物馆、教育基地和企业农村、社会生活中进行，学校和社会各界要为学生提供多样、适用的课外创新实践项目、设施和场所，让学生人人有创新兴趣、人人有创新活动、人人有创新实践的成功感。

4.重视对学有潜力和创新潜质较强学生的培养

建立多种形式、业余性质的学生课外科技创新训练基地，鼓励具有较强科技创新兴趣和较好创新能力的学生在课余进行研究和训练，探索优秀学生培养的新机制；以研究型大学为重点，联合科技机构、企业和社会组织，以教学、科研相结合为主要手段，培养创新型拔尖人才。

（四）健全学生全面发展的保障体系

1.建立有利于促进学生创新素质的考试评价方式

转变将考分作为招生考试和各类奖励评优唯一依据的观念和做法。鼓励学校自主进行多种人才的多元化培养模式改革试验，让不同禀赋和特长的学生都得到充分的发展。建立适应不同个性特长的学生自主发展和不断提高创新能力的激励机制，促进学校改变知识本位的学生评价偏向，促进学生个性发展和创新素质提升；政府鼓励学校特色办学，支持学校探索建立有利于学生个性发展的校本教育课程和教育项目。

2.建立健全政府主导、全社会广泛参与的学生教育网络

全社会的教育文化资源向受教育者充分开放，从而让学生自由选择优质、多样、便捷、免费的社会教育资源；全社会形成关心和正确引导学生学习成长的舆论氛围，鼓励社会各界和个人参与教育活动、投资教育事业。

三、在提高教师队伍的整体素质和创新能力方面实现重大突破

创新是教师整体素质的核心，提高教师的创新能力是学校创新教育的关键，是新形势对教师的更高要求。教师应当具备先进的教育理念，多元的知识结构，娴熟的教学艺术，独特的个性特征，较强的学习扩展能力，突出的科研或实践能力；他们不只是知识的传授者，而应当是学习者的导师。

从总体上看，上海教师队伍具备新知识、新技能、新思维并进行创造性的教学与科研的能力还很不够。有相当数量的教师知识结构陈旧老化，能够了解和掌握学科前沿最新动态的教师数量十分有限；有不少教师创新能力明显不足，希望教材长期不变的惰性思维严重，知识面窄，学科之间的融合能力不强；不少教师对科学的教育教学方法掌握运用不够，指导学生心有余而力不足，教师的教学方式仍是以知识传授、课堂教学为主，注重规范、灌输而启发激励不够，重视使学生知之而轻视使学生好之、乐之，实践教学比例总体偏少；有许多教师尚未很好地做到用发展的眼光看待学生，一部分所谓的差生的发展受到扼杀；缺乏灵活多样的教学方式，致使学生的知识结构比较系统，但灵活应用能力差；学生注重求同，轻视求异。教师创新素质的不强，制约了学生创新思维的培养、独立思考的训练、动手能力的增强和个性潜能的发展。

主要政策措施：

（一）提高基础教育教师的创新教学能力

改革师范生培养方式，逐步扩大免费师范生的受惠范围，推行师范生自主招生考试，将教师创新素质作为主要的考试内容，进行以创新素质培养为目标的师范课程改革。完善教师资格考试制度，优先选拔创新素质较高的非师范类高校毕业生充实师资队伍。让最优秀、最适合、最愿意从事教师职业的人来做教师。

（二）提高高校教师的科研教学能力

改善高校教师来源结构，畅通从企业、科研机构等社会机构选拔高层次科研、管理人才担任高校专（兼）职教师的渠道，提高高校社会来源教师的比例；加大优秀外籍教师和海外高层次留学人才的引进力度，提高外籍专任教师和有海外经历专任教师的比例。实施卓越人才计划，对具有优秀创新素质和较强科研能力的教师给予重点支持，培育一批在国内外具有重要影响力的名家大师。

（三）增强职业教育教师的实践教学能力

完善职业教育从行业、企业生产第一线引进或聘请师资的机制，强化专业教师技能培训和企业挂职制度，建立专业教师职务系列和技术职务评审制度，逐步实现30%的专业教师具有专业职务和技术资格。

（四）改革教学管理制度，重点提高青年教师的创新教学能力

进行以减轻教师、学生负担为核心的教学管理改革，为教师提供创造性地发挥智慧的宽松科研教学环境。大力鼓励教师，特别是青年教师开展以教学为主的科研活动，通过科研带动教学质量提高；改变单一的教学方法，试行启发式、发现式、开放式教学；设立青年教师创新基金，资助青年教师运用信息技术等新手段，开展跨学科、跨学校、跨地区的创新科研教学活动。

（五）改革教师人事管理制度，营造鼓励教师创新的良好环境

改革中小学教师资格终身制，实施教师资格定期再认证；建立各类教育创新型教师培养的考核、评价、奖励制度，将教师的创新工作经历和成绩纳入教师职务晋升、考核评价指标体系。完善教师交流访学制度，提高中小学教师出国交流学习的比例。完善高校教师学术休假、访学等制度，为教师的知识更新和知识拓展创造条件。

（六）营造和谐的教学环境，为教师营造创新空间

在充分信任和尊重教师的前提下，进行以减轻教师、学生负担为核心的教学管理改革，变统一的刚性管理为柔性管理，创设民主、和谐、宽松的教学管理环境，为他们提供一个创造性地发挥智慧的空间，最大限度地调动教师的积极性、主动性和创造性。采取多种形式，培养教师的创新教学能力。大力开展以课堂教学为主的科研活动，通过科研带动教师提高教学质量；开展增强创新思维和创新教育能力为重点的教师培训，鼓励教师改变单一的教学方法和手段，尝试启发式教学；设立教师创新基金，资助教师开展创新教学活动；建立教师学术休假制度，为教师的知识更新和知识拓展创造条件。

（七）扩大对外开放，鼓励教师交流

引导各学校改善学缘结构，新教师选拔中优先录取非本校毕业生和产学研合作中培养的优秀毕业生；继续加大优秀外籍教师和海外高层次留学人才的引进力度，完善高校教师出国进修培训制度，扩大中小学教师出国交流学习的比例，提高上海教师的国际化水平。建立高校教师国内访学的制度。

（八）以加强师德建设为抓手，增强教师的创新意识

通过加强师德建设，使教师把教育工作不仅当作一种谋生的手段，更要把它作为一种实现人生价值的追求。要通过完善师德规范、开展师德主题活动、建立学生及家长的教师师德监督机制等方法，不断提高教师的师德水平，增强教师创新责任意识和使命感。

四、在提升教育国际化、信息化水平方面实现重大突破

未来12年，上海教育将面临两大新的环境：一是经济全球化继续发展，上海城市的国际化程度将进一步提升；二是世界信息技术飞速发展，上海国民经济和社会的信息化程度将大幅度提升。上海城市的这两大提升，决定了上海教育必须顺应这种变化，大力提升教育的国际化和信息化水平，使教育发展步伐跟上时代的发展趋势。

（一）教育国际化

改革开放30多年来，上海教育与国际的交流和合作日益频繁，国际先进的教育理念和办学经验在上海各类教育中不断得到推广，上海教育国际化程度在全国处于领先地位。但是，总体来看，上海教育的国际化水平还不高，与城市国际化水平的日益提升还不相适应。

推进教育国际化，就是在经济全球化、贸易自由化的大背景下，充分利用国内和国际两个方面的教育资源，加快培养具有广泛视野的国际化人才，为促进经济社会发展和人类共同和平发展发挥积极作用。教育国际化对吸引知识资本，提高研究和技术创新能力也有着重要的作用。教育国际化是21世纪全球教育的一大发展趋势。2005年，273万接受高等教育的学生中，绝大多数都是在自己享有公民权的国家以外、经济与合作组织国家注册就读的（230万或者84%），其中三分之二的学生来自经济与合作组织以外的国家（参见图10）。

图10　高等教育中国际学生数量增加

世界范围内学生从自己享有公民权的国家到国外接受高等教育的数量（计算单位：百万）

资料来源：OECD（2007），Education at a GlanceOECD Indicators.

教育特别是高等教育的国际化所包含的内容十分丰富，就其核心来说主要体现在以下几个方面：一是教育的国际交流与合作，通过不同文化背景教育的交流，促进互相启发、共同发展；二是国际间学生和教师的流动，留学生数量较多，可以开阔视野，取长补短；三是教育内容上积极采用国际上比较成熟和优秀的课程教材，有些课程由外国教师任教，有些活动则在外国进行；四是当地的教育能比较好地满足外籍人士（包括子女）的学习需求，双语教学，文凭国际承认，等等。

提升上海教育国际化水平，是我国坚定不移走改革开放之路的必然要求，是上海城市转型和发展的客观需要，也是作为现代化国际大都市教育本身加快发展的内在要求。未来上海教育的国际化，要着眼于树立人才培养的全球性观念、人才流动性观念、文化交流观念以及教育竞争和教育市场观念。目标是形成与国际化大都市相适应的开放教育体系，培养具有国际视野和具有国际交流与竞争能力的人才，国际交流与合作规模、层次和质量显著提高，上海教育的国际影响力显著增强。

主要政策措施：

1.推进人才培养模式的国际化，培养适应国际交流和竞争的人才

改革人才培养模式，改革教学理念、教学内容和教学方法，提出不同层次和类型的学校课程国际化的阶段性要求。引进和运用国外优质教育资源特别是名校的优秀课程，采用双语教学等方式，在教育教学中渗透国际理解教育，提升课程教学的国际化程度和水平，提高课程内容的先进性。支持学生到国外特别是国际组织等实习，培养卓越人才。建立教师境外培训资助制度，根据需要对重点课程和骨干教师进修提高进行支持。

2.推进中外学校和人员的国际交流与合作

以上海的友好城市为基础平台，鼓励学校积极开展教育交流与合作活动。积极开展中外合作举办专业，合作课程开发，合作科研，招收攻读学位的留学生，学校间的课程和学分互认，合作开展教师和校长培训。鼓励中外学生之间的交流，支持包括出国留学、吸引留学生、教师和学生交流等多种形式。设立专项基金，支持学校和个人代表上海和国家参与国际组织及其活动。倡导教师积极开展国际学术交流，对相关专业和学科带头人的评价逐步引入国际交流与合作情况指标。

3.积极引进智力和先进的管理，提升上海教育的水平

积极引进适宜的高水平外籍教师，充分发挥他们的作用，提高教师的国际化程度。依托部分高校和科研院所具有国际先进水平的优势学科，建立多个国际合作研究中心，吸引外国高水平学者利用学术休假来上海开展教学和科研活动。在教育政策研究中建立外国专家咨询制度，借鉴国外先进的教育管理政策思想和分析方法，促进决策的科学化。鼓励学校特别是高校在管理方面引进先进的管理理念、方法和技术，提高学校管理水平和绩效。引进适宜的国际教育质量认证和参加相关评价活动，促进上海教育与国际教育对接，提高质量和水平。在职业教育中引进国际认可的职业资格标准，培养国际化的劳动者，使其具有海外就业能力。创造条件引进国外名校在上海举办分校，引进国外教育培训品牌和运作体系，满足相应的教育需求，并促进上海的学校提高竞争力。

4.吸引留学生，使上海成为外国学生喜欢的留学或游学的目的地城市

制定“上海市留学支持计划”，吸引未来上海需要的紧缺人才。扩大招收与上海产业发展有关专业的留学生，给予较大力度的经费支持，并制定配套政策吸引留学生今后来上海就业，为上海建设预定和储备人才。制定“学在上海的促进计划”，政府引导，合理利用市场机制，开拓留学生市场，吸引留学生留学上海。建立“学在上海”官方网站，建立全市统一的教育对外宣传和信息服务机制，形成以政府为主导，学校为招生主体，社会机构积极促成、社会个人积极参与的格局。制定吸引留学生的政府、企业和学校多类奖学金制度和资助政策、创新勤工俭学政策、完善的医疗保险政策等。建立全市统一的留学生课程库和学分互认制度，使全市教育资源能够为留学生共享服务。建设语言预科中心，为留学生适应中文语言学习提供支持。

5.在社区建立留学生中国文化体验基地，帮助留学生更好地了解上海、喜欢上海

建立留学生教育的质量评价和监控体系，促进教育质量的提高，建设留学上海的品牌，提升上海教育的吸引力。鼓励社会（教育）中介机构推介上海教育项目，鼓励上海家庭接纳留学生和游学学生，政府给予相关家庭一定的补贴和奖励。加强特色学科和课程内容建设，建立专项课程建设基金，促进学校加强供外国学校和留学生使用的课程建设，重点扶持和建设一批优质的适合外国学生学习的特色课程，增强对外国学生的吸引力。

6.积极推进海外办学

积极支持有关汉语教学和中华文化的推广，支持和协调本市孔子学院、孔子课堂等的建设，加强对外汉语教师的培训和课程建设，不断提高办学水平。积极支持上海的高水平学校在国外创建分校或与国外学校合作举办专业，扩大上海的教育辐射。

（二）教育信息化

OECD教育研究与创新中心2008年编著的《大趋势形塑教育》认为：“未来十年的信息通讯技术以及伴随它的发展出现的各种新的技术，如纳米技术、生物技术，以及智能网络、人工智能技术和基因遗传技术等，它们使人们生活中的一切成为可能”，而这给教育领域将带来深远的影响。以互联网为例，在过去的10年，互联网的使用显著增长，1995年仅有约1.8万多个网页，而到2007年则超过了1亿，约90%的增长出现在2000年以后（参见图11）。互联网的用户数量增长情况也是如此：20世纪90年代中期约有1 600万人口使用互联网，而到了2006年，用户人数增至10亿。宽带的接入人数在这十年也急遽增长。信息通讯技术的快速发展（数字革命、万维网的广泛使用和Web2.0），改变了世界，也改变着教育。无处不在的信息和个性化学习的可能性对教育是严峻的挑战：如何充分利用信息技术的潜能来增强学习和发展批判性地使用互联网的能力，教育的组织和教学方式、课程体系和书本编码知识体系等又如何适应新的情况。

图11　网络上网页的增长迅速

发达国家普遍重视教育信息化发展。通过制定战略规划、增加经费投入和提高教师信息技术应用水平等措施，有力地促进了教学形式、模式、方法和手段的变革，提高所有公民利用信息技术进行终身学习的能力。从学校入网到网络教育、远程教育、开放大学等，教育信息化渗透在教育的各个领域。我们应当从战略角度高度重视教育信息化建设，采取重大举措，不断提升上海教育的信息化水平。

主要政策措施：

1.加强教育信息化基础建设

目标是建成适应学习型社会多样化教育方式和需求的教育信息化基础设施、资源与技术体系和管理系统，形成方便的、随时随地运用信息的条件，多方合作提供丰富的、共享的教育信息资源，教学中广泛应用信息技术。每个学生和市民都能有合适的场所运用适宜的信息技术获得所需要的教育资源，运用信息化手段扩展学习、工作和生活。

2.提升学生的应用能力

推进运用现代信息技术和资源培养人才，促进课程教学与信息资源的有机整合。制定各级各类学校的信息化校园建设标准和应用标准，以提升学生信息素养为核心，改革教学模式，提高学生的信息技术和资源应用能力。推广应用最新信息化手段，运用网络化、智能化、数字化的教育信息服务，实现教育信息资源与学校课程内容的最优配置和融合，改革教学内容和方法，规范学校教育活动过程，促进教育质量的不断提高。建立适合教师和学生的学校教学服务平台，注重网络教育资源的实用性，提高便捷性和有效性，有助于学生自主选择和网上学习，拓展网上课堂，提高信息资源为培养人才服务的有效性和使用效益。

3.建设统一、丰富和开放共享的数字化教育资源库和终身学习公共服务平台

改革分散化的管理体制，资源整合与建设并重，优化整合不同层次、不同类型、不同部门、不同区县的优质教育资源，并广泛吸收国外优质教育类资源，组织开发面向各级各类人员的学习资源，形成一体化的教育资源库。特别是整合各类图书馆、博物馆、档案馆等公共知识信息资源，形成开放的、全社会共享的教育资源库，并建立相关运行保障体系。建设便捷的进入和学习互动平台。

4.进一步完善教育信息化网络管理

完善各级各类学校和社区的教育信息化环境建设，形成学习型城市的教育信息服务网络。建立完善的上海教育数据体系和教育数据信息中心，研制先进的全网网络管理工具，采取全市统一的网络运行、网络安全、数据安全等一系列的技术保障措施。根据教育信息化的数据需求，制定全市统一、相互衔接的上海教育信息数据体系建设规范与标准，整合已有教育资源、采集应有数据，建成数据体系完备、标准统一规范、系统安全可靠的教育信息化体系。建立综合性的教育管理信息系统。完善以上海教育网站为核心的电子政务系统，结合信息公开和“管理通”建设，建立教育管理信息系统，为政府决策、学校管理、社会评价、市民信息查询等提供服务。

5.建立教育信息化发展的保障机制

建立网上学习的课程学分互认管理办法，保障终身教育体系的实施。建立教育信息化评估机制，促进科学发展、有效和合理地使用经费。健全教育城域网持续发展的运行机制，保障在技术上不断更新，资金上不断投入，管理上不断加强。加强教育信息化人才队伍建设，建立“资源共建，利益共享”的合作机制，根据政府主导、社会参与的原则，推动教育信息化发展。

（五）在建立教育与经济社会和区域发展紧密联系新机制方面实现重大突破

教育不仅是经济社会发展建设的重要组成部分，而且对经济社会发展具有基础性、先导性、全局性的作用，支撑和引领经济社会发展是教育功能与价值的重要体现。上海“四个率先”的实现有赖于上海教育的率先发展。同时，教育的又好又快发展离不开经济社会发展的有力支持。发达国家的发展经验表明，教育与经济社会发展的高度融合，是增强国家综合实力和核心竞争力的关键。强化教育与经济社会和区域发展的对接，巩固并进一步推动两者之间的良性互动，既是上海经济社会发展战略的必然要求，也是上海教育改革发展持续推进的内在需要。

主要政策措施：

1.改革和完善教育决策机制，增强教育政策和经济社会发展的匹配度

进一步加强对经济社会发展趋势的研究，准确把握教育改革和发展的宏观背景，聚焦经济社会发展的实际需求，主动超前调整教育结构，优化教育资源配置，努力构建更加科学合理、更加符合经济社会发展要求的教育体系和教育布局。建立教育行政部门和经济、人力资源、人口、行业等方面的定期会商制度，加强教育部门和相关部门及行业的沟通与联系。完善教育政策的制定程序，探索建立重大教育决策的听证制度，增强教育决策的系统性、科学化及其与经济社会发展的匹配性，积极探索教育规划纳入国民经济整体规划的有效途径与机制。完善政府关于国民经济和社会建设重大信息的发布制度，建立经济社会发展重大需求向教育部门和教育机构传导的畅通渠道。

2.加强人才培养的针对性

深入研究知识经济和创新时代对人的素质提出的新要求，有针对性地调整课程设置，进一步加强教材建设，完善教育教学内容，改进教育教学方法，切实提高教育教学改革的有效性和针对性。提升上海教育的国际化水平，增强上海各类人才的国际竞争力，培养、吸纳、集聚优秀创新人才，积极应对高端人才流动全球化的挑战。提高市民基本科技素养，促进公众理解科技、支持科技、参与科技，形成全社会大力传播科学知识、弘扬科学精神、崇尚科学思想的氛围。进一步繁荣哲学社会科学，为创新型城市和现代化国际大都市建设提供精神动力与文化引领。

3.动态配置教育资源，促进教育体系与产业体系高度契合

强化对教育改革和发展的主导与统筹，瞄准上海产业结构升级的趋势，继续推进学科专业布局结构调整，加强基础学科建设，着力扶持和加强上海经济社会发展急需、自身特色显著且具备较强综合实力的学科与专业，增强知识服务能力。聚焦经济社会发展的实际需求，及时调整教育资源配置，不断优化各级各类教育的规模与比例关系。增强教育系统的开放性，加强产学结合和校企合作，提高教育体系和产业体系的契合度。推进产学研结合的科技创新平台建设，积极开展应用基础研究和关键技术研究，为产业发展提供有力的智力与技术支撑。

4.加强区域协同发展，增强上海教育的辐射服务功能

以促进长三角教育联动发展、合作共赢为主线，坚持政府主导、社会广泛参与的原则，加快建设长三角教育联动发展的基础行动能力，建立区域教育资源共享、合作共赢、联动发展的支持与推进体系。发挥上海教育特别是职业教育和高等教育的比较优势，主动融入长三角教育联动发展之中，扩大上海教育资源对长三角地区的开放程度，增强上海教育的辐射与服务功能。进一步加大上海教育服务中西部教育的力度，积极培养其他省市急需的各类专业人才尤其是师资人才，并促进其输出和流动，为全国经济社会发展提供更多的人才和知识支持。

5.完善并继续推进三区联动、产学研合作等机制，促进教育与经济社会发展的深度融合

增强教育机构主动服务地区经济社会发展的自觉意识，完善并继续推进三区联动，着力打造若干知识创新区，提升地区经济社会发展的质量与水平。整合各级各类教育的优质资源，主动向社会开放，充分发挥教育的支撑和引领作用。深入推动产学研合作，探索建立稳定且完善的产学研合作机制，充分调动和发挥企业、学校等各方面的积极性，形成创新人才培养和知识创新的合力。

6.发挥经济社会发展对于教育改革发展的支持作用，完善经济社会发展反哺教育的机制建设

深入探索经济社会发展与教育事业双向互动的机制，加强经济社会发展对于教育改革发展的支持作用，综合运用财政、税收、金融等政策杠杆，通过改革教育税费政策、建立教育发展基金、鼓励教育捐赠、完善教育投融资机制等方面探索，吸引和激励全社会支持并参与教育事业的改革和发展。

（六）在加快终身教育体系和学习型社会建设方面实现重大突破

学习型社会是以学习者为中心，以终身教育体系和学习型组织为基础，以相应的机制和手段促进和保障全民学习和终身学习的社会。党的十六大和十七大报告，相继提出要建设“全民学习、终身学习的学习型社会”，并将其作为未来社会发展和全面建设小康社会的奋斗目标。上海早在1999年就提出要建成适应新时代的“学习型城市”的目标。2006年，上海市委颁发了《关于加快推进学习型社会建设的指导意见》，提出到2010年，基本形成“人人皆学、时时能学、处处可学”的学习型社会框架，也为今后较长一段时期内上海学习型社会的建设确立了原则和方向。

未来的十多年间，随着全球知识经济的加速发展，上海的经济社会结构和市民的学习需求必将呈现出知识经济时代的一系列特征。比如，知识型产业、高技术产业和现代服务业逐步占据主导地位，知识型劳动者的就业率明显高于一般劳动者，循环培训和持续不断的终身学习将成为劳动者获取就业资本的重要途径；社会组织特征越来越体现出集创新与柔性管理于一体的特点，创建学习型组织将成为企业增强竞争力的唯一选择；在科技高新化、信息网络化、经济全球化的知识经济时代，发达的信息和知识传播媒介将显著改变人们的学习方式和学习途径。同时，伴随生活水平的不断提高和闲暇时间的增多，人们更加重视追求丰富充实的精神文化生活，人的发展的多样性和学习需求的多元化问题更加凸显。凡此种种，都将对上海建设体现终身教育理念的学习型城市提出新的挑战和要求，需要我们在教育制度设计和政策选择上开启新思路，规划新目标，实现新突破。

基于此，我们认为，到2020年，国民教育与终身教育融合，按照终身教育理念改革学校教育，提高学生终身学习能力，实现资源共享。坚持以人为本的科学发展观，以人人享有学习和发展机会为目标，建成与现代国民教育体系相匹配，正规教育与非正规教育、非正式教育相沟通的，高标准、高质量的终身教育体系；培育一大批创新进取、充满活力的学习型组织，使创建学习型组织成为社会各类组织的共识和自觉追求。

主要政策措施：

1.建立和完善多层次、多类型、多形式的继续教育和培训制度，促进人力资源的深度开发

以产学研合作为平台，探索建立高校、科研机构和大型企业合作互动的高层次人才继续教育和培训体系，为创新型城市建设提供人才和智力支撑。以提高职业能力、增强企业竞争力为目标，支持和鼓励行业企业开展岗位技术与技能培训，切实提高各类从业人员在职继续教育与培训参与率。以远程教育与继续教育的结合为抓手，构建开放性继续教育与培训体系，充分满足各类人群接受继续教育的需求。以促进就业、提高生存质量为目的，建立在岗和转岗人员多形式教育服务的社区就业援助培训体系和以弱势人群为对象的分层次、分类型职业技能培训体系。

2.建立和完善广覆盖、多形式，选择性大、便捷度高、灵活多样的社会教育制度，满足社会成员日趋多样化的学习需求

建立政府有关部门、各类办学机构、企事业单位、社团组织、新闻媒体等社会各方广泛参与，相互配合、统筹协调、互助合作，开放的、社会化的社会教育服务网络。建立包括社区教育、家庭教育、老年教育、妇女教育和市民社会生活教育、休闲娱乐教育、文化体育教育、医疗保健教育在内的丰富的社会教育系统。加强社区学院能力建设，完善以社区学院为龙头的社区教育三级办学网络，落实社区学院的法人地位。顺应老龄化社会趋势，建立健全包括老年学校教育、老年远程教育、老年社会教育活动等在内的老年教育办学体系，进一步完善老年教育机构的设点布局，改善办学条件，方便老年人学习。继续加强社区教育课程和教学资源库建设，提高社区教育质量，为实现与正规教育的课程与学分互认奠定基础。

3.建立和完善现代国民教育体系与终身教育体系之间的沟通机制

打破正规教育相对封闭的办学理念和办学格局，探索建立学校课程与校外课程沟通、开放、互认的教育机制。试行“成人高校、社区学院无障碍入学”（即具有高中阶段毕业者采取免试入学），建立“学历教育与非学历教育相协调、学校教育与社会教育相沟通、职前教育与职后教育相衔接”的多种教育相互协调体制。对经考核获取的专门职业技能证书，可作为中、高等职业技术院校相关学科的学分。建立和完善弹性学习制度，让每个学习者包括在校学生和在职从业人员，都能够自主选择个性化的学习方式。

4.建立和完善各类教育资源与社会文化资源的整合机制

制定正规学校教育资源向以多种形式社会开放场地和教学设施、社会教育和文化资源为学校服务的政策制度，促进各类学习资源、文化资源、知识资源的有效整合；重视和挖掘各类社会组织和非正式教育途径的教育和学习价值，注重发挥各类大众传媒在学习型社会建设中的作用。

5.建立和完善学习型组织创建的资源支持系统和政策激励机制

鼓励和支持各类组织按照组织创新发展的要求和学习型组织创建的内在规律，建立起完善的学习管理和资源共享平台，增加组织成员的学习机会，保障成员的学习权利。研究制定针对单位组织、社区和居民家庭创建学习型组织的奖励措施，调动社会各方和公民个人参与创建的主动性和自觉性。

6.建立和完善学习型社会建设的保障机制

探索建立学习成果和工作经验认定制度，使市民持久的学习和富有实效的工作经历能够得到社会的承认，加快研究确定认定的组织机构、操作程序、监督机制和保障措施。探索实施“带薪教育假”、“终身学习卡”等各种鼓励终身学习的政策制度。通过降低网络资费等多种手段，让现代信息技术成果切实惠及基层社区和百姓家庭。同时以立法形式确定政府、企业和个人在终身教育和终身学习方面的权利和义务，共同营造全民学习、终身学习的政策环境和社会氛围。

Ⅵ　以功能为主线创新教育发展规划：各级各类教育改革和发展的新思路

教育要更好地满足人的全面而有个性发展的需要，更好地应对时代变革和国家与上海经济社会发展的需要。

未来上海教育发展有两大战略基点：一是坚持以人为本，满足人民群众对教育的需求；二是提高教育的知识贡献度，促进城市国际竞争力的进一步增强。为了促进教育更好地满足人的全面而有个性发展的需要，更好地应对时代变革和国家与上海经济社会发展的需要，上海各级各类教育的发展规划应坚持突出这两大基点，以功能为价值取向和出发点。

传统的教育分类为基础教育、高等教育、职业教育和终身教育（或目前教育部拟提的继续教育），由于分类较粗难以把各类教育的功能特点显示出来。为了便于具体规划，我们将各级各类教育细分为学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、继续教育、特殊教育、社会教育八个方面，其中，有些属于层次性的，有些属于特征性的（涉及教育改革发展的重大共性要求，在需要重点突破的若干重大战略主题部分和其他部分予以表述），力求使各类教育的改革和发展规划思路更有针对性。规划八类教育改革发展，并不意味着把这些分割开来，它们既有区别又有联系，必须从大教育和教育的整体来观察、思考和制定具体政策措施。

一、学前教育：为所有儿童未来幸福和发展实施快乐的启蒙教育

学前教育作为基础的初始阶段，其基本价值追求是：以儿童发展为中心，充分尊重儿童发展的自主性、遵循儿童身心发展的客观规律，保存儿童天性、丰富儿童个性，进行必要适当的教学指导，促进儿童个性的初步形成及其社会性的发展。

2001年，上海在园儿童数达23.4万。据上海市人口与计划生育委员会统计与预测，2007年出生新生儿数是16.6万，2008年、2009年出生新生儿数约17万。估计到2012年全部在园儿童数超过50万。至2020年，仍将维持48万左右的规模。学龄前儿童人口的反弹，将成为未来十年改革与发展的重大问题。

（一）上海学前教育面临的主要问题

1.学前教育出现应试化倾向

当前不少幼儿园以儿童能背多少首诗、能识多少字、能说多少英语单词、能进行多少算术运算等作为衡量儿童成长的标准，其重心不是集中在儿童自由快乐的成长与发展上，而是集中在成人意欲向儿童灌输的种种“知识”、“技能”和“本领”上。忽视了儿童的情感、心理健康、社会性发展等需要，尤其是压抑了儿童天性的舒展，在教育实践中集中表现为“过早教育”、“幼儿园小学化”。

2.学前教育课程有待进一步改革

长期以来，学前教育课程过多地注重传递科学文化知识，不能关照儿童的生活世界，缺乏相应的生活意义和生命价值。儿童可能掌握了基本知识与基本技能，却失掉了兴趣，失掉了对生活的感情、激情与灵性。

3.学前教育中有效的医教结合体制依然没有建立

随着医学发达后高危新生儿抢救成功率的提高，以及婚前体检措施不力等新情况的出现，学障儿童呈上升趋势；同时科学的家庭养育知识和方法尚未得到普及，亚健康的孩子增多，迫切需要医学介入以及医学与教育的联合。

专栏5：德国学前班幼儿教育规定

（1）要培养幼儿有自己独立的观点，有主见，不是老师怎么说，别的幼儿怎么说，自己就怎么说。

（2）要培养幼儿敢于说，敢于发表自己的观点，克服个别幼儿的害怕心理。

（3）要帮助幼儿认识周围的环境，如认识信箱，可以把要寄的信放进去；认识电话亭，可以用来打电话。

（4）培养幼儿手工劳动的能力，如写字、拿针等，可以锻炼幼儿的手，训练幼儿四肢的技能。

（5）教幼儿认识厚薄，认识颜色，学认1—10的数字，认识具体的国家，认识不同材料制品。

（6）对幼儿进行音乐方面的训练，学唱歌、跳舞，培养节奏感。

（7）培养幼儿熟悉马路上的交通规则，知道如何过马路、看红绿灯。

资料来源：《德国幼儿教育面面观》，中国成长网2006 9 6

4.学前教育资源严重短缺

随着新出生人口的持续增长，学前入园高峰来临，教育资源日益紧张；外来务工人员子女学前教育无法得到满足；学前教育专业教师队伍和保教人员紧缺。

5.学前教育管理体制不完善

市托幼工作领导小组和托幼工作办公室撤销，政府职责难以有效履行。教养一体出现了断层，0—3岁的早期教育尚处于起步阶段。

（二）目标、思路和主要政策措施

目标：

2020年，学前教育的公益性得到充分体现，为本市0—6岁所有儿童提供有序、有益、有效的学前教育服务，满足0—6岁儿童父母或者其他法定监护人对学前教育指导服务的需求；学前教育机构体系完善、布局合理，家庭的科学育儿水平显著提高；学前儿童人身安全得到优先保护，生活和卫生习惯得到良好培养，兴趣得到广泛拓展，个性得到充分发展。

基本思路：

加快学前教育改革和发展，以托幼一体化为基础，以深化课程改革和推进医教结合为突破口，扩大学前教育资源，提高学前教育的科学性、公益性，重点解决学前教育“小学化”倾向和外来农民工子女接受学前教育两大难题。

主要政策措施：

1.积极发展0—3岁婴幼儿早期教育指导

依据《上海市0—3岁婴幼儿教养方案》，编制科学育儿指导手册，提供给0—3岁婴幼儿父母或者其他法定监护人。整合各方资源，加强区县早教指导服务机构的建设和管理，引导家长、社会关注教育规律，尊重婴幼儿发展特点。区县早教指导服务机构实施标准化管理，配备专职人员，为学前儿童父母或者其他法定监护人提供多样化的早教指导服务。建立地区保健与早教管理一卡通，建卡率达到100%。加强对高危新生儿家庭跟踪，为家长进行科学育儿、早期发现方法、康复训练等方面的指导。

2.深入推进以学前儿童身心和谐发展为本的课程改革

加强学前教育课程教材管理，完善教材审核制度。鼓励幼儿园以学前儿童生活为基础开展丰富多样、富有创意的学前教育活动。建立家园合作协商机制、幼小衔接机制。禁止在学前教育阶段开展任何带有应试教育性质的教学和培训活动。发挥各种媒体的舆论和监督作用，形成有利于学前儿童身心健康成长的舆论氛围和监督机制。

3.构建医教结合的培养体制

探索儿保医生驻园制，与保健教师共同进行疾病预防与治疗。建立区域内妇保科、产科、新生儿科、儿保科、康复科、学前教育、儿童心理等专业人员共同参与的早期发现、早期诊断、早期干预的体系。

4.创新保健教师、保育员、营养员的培养与培训

构建职前和在职教育相衔接的保教人员教育体系，使城乡每所学前教育机构有合格的、符合配置标准的保教人员，确保学前儿童对安全、生活、卫生保健的特别需求。

5.积极缓解学前教育资源紧缺矛盾

充分预测区域内人口出生和流动的变化趋势，统筹和盘活区域内的教育资源，保护存量，开发增量。继续落实公建配套园所的建设，以公办园所为主，既满足当前学前教育功能需求，同时增强与小学教育资源功能的衔接准备。

6.逐步推进幼儿园免费教育

逐步提高托幼园所生均公用经费标准，确保学前教育经费逐年增长。保障家境贫困的学前儿童接受学前教育的需求。在适当的时候将5岁学前教育纳入上海市实施义务教育范围。

二、义务教育：让每一个孩子获得公平而均等的良好教育

义务教育为适龄儿童和青少年提供未来生存所需要的基本知识和技能，帮助他们形成基本的行为规范和价值观，在人和社会的发展中属于最基本的层面，因此义务教育在世界各国都被认为是最基本、最重要的公共服务，其基本价值取向就是公平均等。

（一）义务教育当前存在的主要问题

1.义务教育均衡发展存在着三大差异

由于城乡经济二元结构所造成的城乡差异，表现为郊区义务教育阶段学龄人口比例快速增加，中心城区的学生持续下降，中心城区教育投入和教育质量明显高于郊区；区域差异，目前上海义务教育更大的差异在于区域差异，闸北、杨浦、虹口等地区义务教育投入都处于相对低位水平，不仅低于一些人口急剧下降且经济增速快的中心城区，而且低于全市市区平均水平；同一区域学校之间的办学条件、教师水平、教学质量差异明显。

2.农民工子女入学问题

目前由于教育对象的甄别主要以户籍制度为基础，而不按照学生的实际居住地和学生父母的社会贡献程度进行划定，造成农民工子女义务教育准入障碍，教育公共服务的落实难以完全实现。目前全市外来人口子女达到38万左右，年龄段主要集中在义务教育阶段。但是在地域分布上，却多集聚在远郊以及部分乡镇，人口流动与集聚造成局部义务教育资源紧缺。

3.择校问题

相关数据表明上海义务教育阶段择校比例最高的学校达到39%，主要集中在名校。择校背后是权利交换，择校事实上已经演变为人民群众既反对又积极参与、政府既批评教育行政部门不作为却又不按照规则办事的两难问题了。

4.学生过重课业负担问题

现行的高考选拔制度决定了学生激烈的竞争将在很长的时间内一直存在。层层传递的升学率压力和有些政府部门急功近利的政绩观，导致诸多违背教育规律现象的出现，使义务教育效益低下。

（二）目标、思路和主要政策措施

目标：

2020年，实现教育机会、过程、质量公平的目标，弱势困难学生得到更多关注，进展良好学生得到更好发展，使每一个孩子获得适合自身发展需要的充分教育；达到全市义务教育资源统筹目标，在学校办学条件、公共教育资源利用等方面实现城乡、区域、学校无差异；满足每一所学校进步的愿望，学校各展其能、彰显特色，最大限度地继承发扬上海义务教育改革的先进性。

思路：

关注教育入学机会公平，重视教育过程和教育质量公平；提高每一所学校办学水平，促进每一个学生全面发展；规范基本教学，促进办出个性，服务全体学生的素质提高。

主要政策措施：

1.加快义务教育资源的建设与统筹

根据教育现代化标准，按照素质教育要求和课程改革需要制定与配置新的义务教育学校设施设备标准。在市区两级公共财政体制不变的前提下，继续实施中心城区与郊区之间的对口支援，同时探索跨行政区划、以公共教育资源援建项目为主的新的统筹方式，逐步打破现有区域划分，建立就近连片的教育公共资源和学校各种教育资源共享机制，实现全市义务教育资源统筹新格局。提高学生素质教育活动经费标准，市政府运用公共财政和补贴政策保证不同区域、不同类型学校、不同家庭经济收入的学生享有同等的、丰富的素质教育活动内容；区县政府充分建设、利用公共教育资源，扩大学生素质教育活动内容，增加学生体验素质教育实践过程，解放学生的大脑与潜能，增强学生动手能力。

2.深化义务教育课程教学改革

实施二期课改完善工程，减少课时总量，降低过高的教学要求，减轻学生课业负担；面向全体学生，实施更有效的教学，全面提高教育质量；在注重全体学生的基础上，重点关注学习有困难的学生，努力使这些学生学有所获、思有所进、能有所长；对于基础较好、潜能较大的学生，应创造形式多样的激励机制，促进他们有新的提高；进一步改革课程内容，改进教学方法，增加学生阅读、数学和科学素养的培养；运用新的技术手段发展学生能力，实行全市系列的“阳光教育计划”，发展学生的兴趣与能力。

3.建立全市义务教育学生学业水平监测机制

重点测试学生基本的阅读、数学和科学素养以及运用学习策略的能力，同时检测不同类型学校和不同文化背景下学生学习的变化，在全国和国际的学生学业水平参照系中，及时动态地调整课程教学要求。建立全市中小学生课业负担监测机制和警告惩处制度，定期向社会公示，并对严重违规的学校及其校长进行相应处理，教育局长承担相应责任。

4.建立多元化的学校发展平台和机制

大力开展学校评价改革，鼓励与支持不同基础的学校都有明显的进步，积极推进学校根据实际以及学生发展的需要创建多样化特色。在全市设立一批人民群众认可的学校进步和学校特色的新典范，推广其改革先进经验，形成学校互相有序的竞争格局和示范效应。发展区域内成熟的教育资源及品牌、特色学校作为中介机构，实施更大范围的区域内和跨区域的“委托管理”。

5.要强化义务教育公共服务体系建设

通过政府公共服务系统加大对薄弱地区和薄弱学校的教育服务支持，建立和完善教育服务配送，全面提高义务教育阶段所有学校的教育质量。

6.完善家长委员会制度

建立区（县）一级的家长委员会，参与教育行政部门的重大教育决策，进行政府教育行为的“问责”并且向社会公示。完善学校家长委员会制度，参与学校教育改革的咨询与决策，拥有重大改革的表决权和对校长的考核权。

三、高中教育：为学生的成人、成才、成功提供知识和创新准备

高中是教育的关隘，上连高等教育，下连九年制义务教育，乃人生之关键，高中教育只有坚持素质教育的发展方向，使每个人充分意识和发掘出本身的独特价值，发挥出自己的兴趣、能力和最大潜能，才能为每个学生的成人、成才、成功奠定坚实的基础。

（一）高中教育面临主要问题

1.“应试教育”的培养模式导致学生创新能力的缺失

以升学率为主要指标的评价模式没有得到根本改变，由于应试教育所迫，许多高中三年的学习时间被人为地压缩为两年甚至更少的时间，违背了课程计划规定，扼杀了学生的创新精神与实践能力。

2.高中教育的基础性、多样性未能科学体现

普通高中普遍存在着过度追求“英才教育”的模式，把部分高分学生集聚在部分“实验性、示范性”高中之内，把相对高分的学生集中编班等；普遍“加快、加深”教学进度和教学内容，不尊重学生个体差异和教育规律，冲击了面向全体学生的基本要求。同时，对于少数有特殊潜质、优秀学生的培养，缺少科学的培养模式。

3.普职分离和文理分科使教育效益低下

普通高中普遍对生活和今后工作所必需的通用技能训练重视不够，丧失了大量与生活实际相结合的教学内容；实行文理分科，致使大量的学生终身发展所必需的文理兼容的核心知识、概念以及能力得不到有效教育。

4.总体发展不均衡

由于历史和招生分数划定等原因，普通高中形成了比较明显的质量等级差异。高中阶段长期以来关注“重点”学校的建设，政策设计中缺乏对“中间”层次学校的支持力度，致使部分一般普通高中因没有上升空间而发展停滞不前。

（二）目标、思路和主要政策措施

目标：

2020年，积聚一切可以运用的教育资源，增强学校发展的能力；提供一切适合学生需要的教育，为学生的成人、成才、成功做好知识和创新准备，努力使上海的高中教育呈现“高质量、多样化、有特色、可选择”的发展格局。

思路：

坚持均衡发展与多元发展相结合，满足学生的不同需求；坚持强化基础与发展个性相结合，促进学生全面发展；坚持知识传授与创新能力培养相结合，努力培养未来社会需要的新型人才。

主要政策措施：

1.推进以促进学生全面发展和提高学生创新能力为核心的教学改革

全面加强基础知识和基本能力的培养，为学生的人生发展奠定坚实的基础；开拓国际视野，注重培养学生的科学与人文素养，加强综合技术教育与信息技术教育，充分提高学生的设计能力、改进能力和加工能力，为今后的工作提供必要的基础本领；重视和加强人文社科和艺术教育，全面提高学生素质；加强校外实践活动，为高中生提供更多的赴省外、境外交流学习的机会。

2.积极鼓励、推动普通高中办出特色

在保证高中教育基本教育质量达到国家要求的前提下，各高中学校根据学校和社区的具体情况，大胆进行改革和探索，努力办出学校自己的特色，提高学校核心能力。建立特色学校的准入基本标准。实施“加强中间层次学校发展”工程，引导、支持中间层次学校发展，从中培育出“创造学校”、“科技学校”和“艺术学校”等一大批特色高中。

3.建立普通教育与职业教育互相沟通与发展的新渠道

普通高中加强职业技术的基本训练，增加职业训练方面的拓展型课程和研究型课程的比例，充分利用职业教育开放的实训基地、课程和师资，发展高中学生的职业技术能力和创新能力；探索建立具有职业训练特色的普通高中，为一部分学生提供多元选择的机会。

4.推进高校招生考试制度改革

探索建立“多元评价，多次考试，自主招生”的招生考试模式，改革高考内容和方式，引导高中落实素质教育要求，学生学能质疑、学有特长、学会创造，真正提高学生的创新能力；改变高考文理分科制度，在高中普遍推行“学业水平评价”基础上，统一高考科目，促进高中学生全面发展。

5.建立资优学生培养的新模式

选择几所高中探索独立的招生考试办法和严格的进退机制，建设国家和市一级的优秀创新学生培养基地，重点培养有特殊专长、创新潜能较强的学生；建立“业余科技高中”、“上海市青少年科学院”等课外教育机构，促进学生创新能力的提高；在部分高中探索建立高中和大学联合培养资优学生的新模式。

6.营造有利于高中学生创造力发展的文化和社会环境

建立学校与社会联盟机制，鼓励学校聘请校外人士参与学校的教育活动，引导各类社会机构规范举办各种有利于学生多元发展的教育活动，加快开发培养创新人才所需要的各类社会资源。

四、高等教育：为发展和创新提供更有力的智力支持和知识服务

未来12年，上海高等教育将面临着极大的机遇和严峻的挑战。随着知识社会的发展，人们对高等教育的需求日益强烈；创新在经济建设中驱动力的增强，社会对高层次创新型人才的需求日益强烈，对知识创新和知识服务的要求越来越迫切。在新的形势下，规划上海高等教育的改革和发展，要紧紧围绕高等教育的主要功能，在培养创新人才、推进知识创新和扩大知识服务方面花更大的力气，进一步提高人才培养的质量，向社会输送大批创新型的优秀人才，为社会经济发展提供有力智力支持；进一步增强创新能力和服务能力，为经济社会发展提供更有力的知识服务。

（一）上海高等教育发展的成绩和存在的问题

经过多年的努力，上海高等教育改革和发展取得了显著的进展：办学条件和教育资源得到整体性提升，布局结构实施战略性调整，初步形成了有利于人才培养和提升高校知识服务能力的形态布局；专业和学科建设得到加强，知识和科技创新取得重要成果；积极创新高校与企业、科研院所开展多种形式的产学研合作机制，探索高等教育与科技、经济紧密结合的有效途径。上海高等教育取得的成绩为进一步发展奠定了较好的基础。

但是，我们应当清醒地看到上海高等教育还存在不少问题，面临着许多挑战，主要是：

1.上海高等教育发展还不适应经济社会发展的需要

上海人力资本竞争力与国际先进水平存有巨大差距，25岁至64岁在业人口受教育年限低1.5年至3年，大专及以上文化程度占25岁至64岁劳动人口比重低数十个百分点；虽然大学规模不断扩大，但大学在校生占总人口比例仍低于国际大都市平均水平2至5个百分点。

表5　部分省市高校基地发展情况比较（单位：个）

图12　部分省市高校基地增长率对比（2000—2007年）

2.创新人才培养体系尚未形成

教学封闭，课程设置陈旧，教学方式单一，师资整体水平不高，校园文化开放活跃不够，造成高校人才培养的质量不能满足社会经济发展对创新型人才的需求；人才培养的层次、结构，不能适应需求，形成“紧缺”与“过剩”、“报考热”与“就业难”并存的现象。

3.高校学科专业布局结构仍滞后于城市产业结构层次高移化发展趋势

高等教育学科专业结构，仍与周边地区和中西部属水平分工，同处于低水平重复状态；学科核心竞争力在全国的领先地位面临挑战，上海在代表核心竞争力的国家重点学科的整体水平已与北京拉开了较大的差距；高校科研创新能力和科技成果转化能力有待加强，高校原始创新成果较少，科研成果、科技专利的转化率，论文的引用率偏低。

图13　上海与北京部分学科建设数据对比

资料来源：国家教育部网站（项目为不相同年份）

（二）目标、思路和政策措施

目标：

2020年，基本形成以创新型、开放型、特色型、服务型为主要特征的新型高等教育体系。提升高等教育的普及化质量，培养具有创新精神和实践能力的高素质人才；加强高质量的特色重点学科建设，推进若干所世界知名高水平大学和一批国内领先特色院校建设，增强高等教育的核心竞争力和服务经济社会发展的能力，为创新发展提供更有力的人才支持和知识服务。

思路：

坚持从外延式扩张向内涵式发展转变，重点加强创新人才、知识创新与知识服务能力建设；坚持从局部单项性改革试点向整体综合性制度创新模式转变，重点加强政府、学校、社会多方参与的协调模式建设；坚持从封闭式发展为主向与经济社会紧密联系合作转变，重点加强高等教育主动服务社会、融入社会、引领社会发展的开放机制建设。

主要政策措施：

1.加强创新型人才培养，不断提高教育质量

改变传统的教学模式，加强实验和实践教学环节，强调课堂教学与实践教育相互结合与贯通，鼓励实验研究、项目研究、校企合作等多元化的实践教学方法，注重增强学生的实践能力和创造能力。改革研究生培养模式，探索建立以科学研究为导向的导师负责培养机制，招生指标的分配与院系的研究成果、科研经费紧密结合，扩大研究生的奖励范围，增加助教、助管岗位数量，进一步明确导师的资助责任和相关权益。选择若干特色与重点学科专业，建立教学改革特区，探索制定课程、专业的质量保障标准，试行卓越教育计划。进一步完善学分制改革，提供多样化、特色化与灵活性的课程设置平台，倡导科学有效的学分互认机制，实现高校之间、区域之间的优势互补和资源共享。加强教师创新能力的培养，努力培育和奖励精品课程，通过优秀教师、优秀教材奖励等重点培养青年教师；通过构建创新环境、完善创新服务、营造创新文化，培养和造就一批具有较高学术水平的创新团队。

专栏6：美国加州大学伯克利分校为社区提供知识服务

美国加州伯克利分校与周围的社区保持着密切的联系，通过文化娱乐活动、体育活动、学术讲座、服务性学习活动、对中小学教育的扶持、社区伙伴关系、志愿者活动等，为社区提供知识服务。该校开展丰富多彩的文化娱乐活动，都对当地居民开放。该校有许多有特色的博物馆，如科学博物馆、艺术博物馆、植物博物馆、人类学博物馆、古生物学博物馆等，这些博物馆大都对外免费开放，或者收费很低，并对儿童和老人实行优惠票，在规定的日子可以免费参观。科学博物馆还到海湾地区中小学进行巡回展览，每年观众可达22.5万人。

该校研究生讲座理事会每年都邀请著名学者、诺贝尔奖金获得者、著名政治家到伯克利分校和海湾地区演讲，所有演讲都免费对外开放。该校音乐系在每周三中午赫兹音乐厅举办免费音乐会，晚间和周末的音乐会则收一点费，并对老年人、学生和团体优惠。该校的一些课程把学生送到社区中去，从事各种服务性学习。据该校服务性学习中心统计，1998—1999学年，该校由35个系提供了141门服务性学习课程，大约2 250名学生至少注册一门服务性学习课程。这些学生到实际中去，和工作人员一起发现问题，讨论问题，开展研究，设计方案，提出建议，不仅学到了知识，锻炼了发现问题和解决问题的能力，而且将知识带到社区，帮助社区解决各种问题。

该校通过中小学—大学伙伴关系计划和早期学术推广计划，与海湾地区的中小学建立了密切的联系，为教师提供提高课程，改善其教学水平；参与中小学课程建设，帮助中小学改进课程；为学生开设各种课程，帮助学生提高学习能力、准备升学考试的能力、适应大学生活的能力；对学生进行学习和生活指导，提高学生生活和学习的目的性和针对性。该校每年要花费280万美元，帮助海湾地区改进中小学和幼儿园教育。

该校还通过伯克利联盟等各种伙伴关系计划，利用自己的各种资源，积极参与社区的各项事业，如住房建设、城市规划、经济发展、教育、交通运输、减灾防灾、医疗卫生、社区改造、绿化、公园经营等，使该校成为海湾地区各项事业的参与者。

资料来源：《清华大学教育研究》2005年第6期，刘宝存/文。

2.推动知识创新能力，促进知识的生产、传播和增值，全面提升学科发展和科学研究水平

继续推进以学科专业布局调整为主的高等教育内涵建设“085”工程。以产业结构调整升级和经济社会发展需求为导向，结合上海科技创新的重点领域，大力扶持交叉学科，培育新兴学科建设（参见专栏7）。加强重点实验室、工程技术（研究）中心、人文社科基地的建设，以学科骨干和创新团队为核心、以重大项目为依托，不断提升高校自主创新和集成创新的能力。改革科研评价制度，由关注科研论文的数量到以学术价值、成果产出与同行评价为导向的多元评价，促进科研成果质量的提高。探索建立多校间的联盟机制，鼓励学术交流与合作，开展技术创新的联合攻关，推动资源共享，形成学科专业的战略集群。全面实施高校哲学社会科学繁荣计划，培养一批作出杰出学术成就的优秀人才，建设一批重要的哲学社会科学研究基地，取得具有重大学术价值和社会影响的优秀成果。

3.完善知识服务机制，增强高校服务社会的贡献力

积极推进产学研的紧密合作，形成“优势互补、利益共享、风险共担、紧密合作、共同发展”为主要特征的战略合作，形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新机制，构建区域经济发展的创新网络。进一步鼓励发展大学科技园区，建立产业共性技术研发试验平台、技术创新成果转移平台，促进高校科技与地区经济的互动发展，实现人才资源、硬件设施、技术信息的全面共享。深化“三区联动”发展机制，从资源联动走向功能融合，推动区域产业结构升级和城市空间布局结构调整，由教育、科技、体育、财政等政府部门统筹协调，推进教育服务辐射、科研成果孵化、技计研发等功能的整合，实现区域经济、文化、科技发展水平的整体提高。促进高校科技成果的转化，建立技术转移的运行机制，鼓励高校成立专门的技术转移机构，同时，进一步加强知识产权的保护工作，建立并完善高校知识产权管理与保护的规章制度，规范科技管理，促进高校的科技创新。支持与鼓励高校智库群的建设，建立多学科组成的智囊团和思想库，促进知识的传播与应用，形成高校知识服务的资源共享平台。

专栏7：服务科学：一门新兴的学科

作为IT服务的现行者，IBM于2005年5月通过IBM学院计划帮助在大学推广服务科学学科，以期培养提供有效服务所最必需的具备业务、管理和技术等综合知识的人才，从而推动和迎接服务经济时代的到来。

“服务科学学科”是一门新兴的复合交叉型学科，将计算机科学、运筹学、产业工程、商务战略、管理科学、社会认知行为学和法学等领域综合在一起，发展现代服务业发展所必需的相应技能。

“服务科学”涵盖许多领域，包括心理学、管理学、产业/系统工程学、土木工程、运筹学、应用数学、计算机科学、政治学、人类学以及语言学。这些学科通过企业动力学、企业改革机制等为服务科学的创新提供坚实的基础。

资料来源：IBM网站；美国竞争力委员会《国家创新倡议》，《创新前沿》工作组报告。

4.搭建院校发展与创新平台，构建高校分类管理系统

根据高校的发展特点，制定分类标准和质量评价制度，协调专科、本科、研究生教育的层次结构，推进高校类型的多样化与办学体制的创新。探索建立高校分类绩效评价机制，合理配置教育资源，充分发挥行业协会、学科专业协会的作用，增强高等教育质量保障的机构建设，逐步引入第三方评估机制，由政府部门的直接评估转为间接评定。加强对特色院校的培育力度，以特色专业点的建设为中心，依托课程体系和教材建设，改革人才培养方案，实现高校在优势专业领域的跨越发展；探索社区院校的建设模式，偏向职业培训、证书课程、在岗培训以及各种成人教育等，调整高等教育的层次与类型结构。

5.促进大学生的就业与创业，加强职业生涯规划与指导服务

加强对大学生的就业指导教育，按照产业结构调整与人才需求变化优化学科专业结构，把就业、创业理念引入教学环节，逐步把职业规划课程纳入选修课程、必修课程。完善对高校毕业生就业的分类指导，对具有创业意愿的学生开展针对性的专家指导、项目引导、技能培训等服务，对就业困难学生提供补助、见习机会等。增强对大学生的就业指导信息服务工作，进一步完善高校毕业生信息的网络平台建设与维护，加强对就业情况与人才需求的数据分析与研究。积极引导、大力推进毕业生面向基层就业、自主创业，实行就业指导的跨部门合作机制，由高校、教育、人力资源与社会保障、科技、财政等部门联合制定对毕业生就业、自主创业的资助、项目等支持政策，细化职业见习、就业援助等计划，进一步拓展就业项目，多渠道开辟见习与就业岗位。进一步放宽大学生创业的市场准入条件，增加扶持创业的资金投入，制定贷款贴息、房租补贴等多种扶持性创业政策，积极争取利用经济技术开发区、工业园区和大学科技园区，为高校毕业生和在校大学生提供创业孵化基地，组织创业实践。

五、职业教育：为变革着的工作世界输送知识型、发展型技能人才

从世界发展趋势看，新技术革命促使传统工业的技术全面改造，高新技术为核心的新兴工业的兴起，对生产第一线的员工提出了更高的要求。同时，服务业特别是知识服务业的快速发展，对企业员工在获得知识、应用知识和发展现代技能方面提出了新的要求。

（一）职业教育存在的主要问题

1.职业教育体系尚不完善

中等职业教育和高等职业教育缺乏有机衔接，人才培养层次规格特色比较模糊；特别是高等职业教育专业结构与上海产业结构升级尚有距离。

2.人才培养模式急需改进

一些院校办学理念仍比较封闭，与经济社会发展联系不够紧密，校企合作须进一步加强；办学特色和职业特性不够明显，许多院校仍按照传统教育模式传授知识；教材整齐划一，教育教学手段单调，不能适应信息技术快速发展和传播手段在空间上、时间上的变化；学制和教育教学计划不能适应知识更新周期的缩短和社会职业流动的加快；课堂教学与评价模式仍然比较传统；学生适应经济社会发展和职业变化的能力有待提高。

大部分社会展望学家预言，就业和职业将越来越不稳定，终身教育可以应对这种就业和职业的不稳定性。许多人今后将在一生中多次改变职业，教育不能只满足于提供一种专业教育：教育应开发每个人在一生中变换专业和应对经济和社会转变的能力。全民终身教育正在大大突破职业时间，贯穿于个人工作时期之前、之中和之后。

——《迈向知识社会》，联合国教科文组织

3.师资队伍建设相对滞后

有企业和工程实践经验的教师仍然较少，多数职业院校双师型教师队伍尚未形成；教师培养进修缺乏有效途径和机制。

（二）目标、思路和政策措施

目标：

2020年，职业教育吸引力显著增强，办学水平和服务功能显著增强，毕业生职业适应、岗位变动和继续学习能力显著增强，能为变革着的工作世界输送知识型、发展型技能人才；形成与上海产业结构相适应、与市场需求和劳动就业紧密结合，结构合理、层次多样、灵活开放、自主发展的现代职业教育体系，本科与硕士层次的知识型、创新型高技能人才培养实现重大突破。

思路：

坚持以改革为动力，以促进学生全面发展和提高知识基础、强化职业技能为根本，以市场和就业创业需求为导向，以学校教育与行业、企业紧密合作为主要途径，完善人才培养模式和机制，服务产业升级，服务就业和再就业，服务城市劳动者素质的提高，提升职业院校的育人水平、合作水平和服务水平，满足经济社会和人民群众对高水平职业教育的发展需求，为经济建设和社会发展提供强有力的知识型、发展型技能人才支持。

主要政策措施：

1.建立和完善大职业教育体系

构建起纵向衔接、横向沟通的大职业教育体系，基本完成教育“直通车”和“立交桥”式构架，畅通高等职业教育与中等职业教育的联系。通过组建职教集团、寻找专业对口学校，试办“五年一贯制”、“三三分段”等形式拓宽中、高职的联系和渠道。坚持以发展中职教育和专科层次高职教育为主要任务，逐步改革普通高校招收工程硕士的条件，加强职业技能在招生考试中的权重，加大技术技能型硕士生培养力度，创新知识型、发展型高技能人才的职后继续教育模式，提升知识型工人的学历层次和社会地位，为职业院校学生持续发展提供服务平台。

2.改变传统发展模式，强化职业教育特色

在人才培养上，注重实践环节，强调实践导向，采用开放式教学方法。融教、学、做为一体，强化学生能力的培养；在教学模式上，与企业的工作过程相适应，视学生在校学习与实际工作的一致性，针对不同专业、不同课程的特点实施工学交替、任务驱动、项目导向、课堂与实习地点一体化等行动导向的教学模式。同时，进一步推进学分制和弹性学习制度，充分调动广大教师的积极性、主动性和创造性，激发学生发展的内在动力，全面提高技能型人才培养的质量；在校园文化建设上，引入行业（职业）要素和企业真实环境，改变传统形态。通过包含有一定企业文化内涵的校园文化进一步引导和规范学生的思想和行为，使学生在校学习时，就能感受到职业文化，了解、习惯和自觉遵守相关职业的素质要求，初步形成较好的职业素质；在办学评估上，彻底改变传统的学科教育评判标准，增强实践能力和发展潜能评判。在评估指标设计中，改“硬”为“软”，改变传统的学科教育模式评判标准，代之以人才培养模式为重点，增强对学生的基本素质、实践能力和发展潜能的评判。

3.增强实践教学，强化生产性实训和顶岗实习

一方面，通过生产性实训和顶岗实习，增强学生实践能力和就业能力。同时，在学校教学中引入企业的要求和标准，使教学过程与产品生产过程紧密结合；教学内容贴近职业实际，把学校融入工厂，把课堂搬到车间，缩短学校与企业、教学与生产的距离。实行半年以上的顶岗实习，学生在真刀真枪中练，满足人才培养要求；与企业共同进行课程开发，在对职业岗位需要的理论基础和专业技能进行调查分析的基础上制订教学计划，确定教学内容，共同开发紧密结合生产实际的实训教材，确保优质教材进课堂；改变职业教育“公共基础课＋专业基础课＋专业课”的传统三段式课程结构为灵活的模块化课程。

4.共享优质资源

突破单一的学校资源依赖，积极争取政府资源，整合社会资源、企业资源、民间资源和境内外合作资源，为培养知识型、发展型高技能创新人才提供资源保障。同时，针对上海优质资源相对比较充足的有利条件，积极探索优质资源共享的管理平台模式，有效弥补原来办学模式相对封闭的不足。由单一学校资源向优质资源共享转变的办学效应，向教学领域、专业教师的课程教学等方面拓展。

5.改革职业教育选拔考试，推行宽进严出的弹性学习制度

改变传统的职业教育选拔考试方式，以职业教育需求与特色为基础，进一步扩大推优生免试入学比例。实施弹性学制，允许用较长的周期和非连续学程完成学业，以保障多元人群的职业教育需求，满足特殊需求。以经济社会技术发展需求为基点，按照不同岗位的技术要求和发展需求，灵活推行学制管理，鼓励发展一年或二年的短学制，保障人才需求的适应性和时效性。

6.保护劳动者权益，规范就业准入标准建设与实施

完善职业资格证书制度，加快职业资格标准建设工作。加强对职业分类和职业标准的研究和开发，合理划分职业教育的专业类型，制定能充分反映行业需求的专业教学标准体系。适应动态性特点，按照行业技术发展和职业岗位的变化，及时更新职业标准。瞄准国际先进标准，不断提高职业标准的水平，推进职业资格证书制度的国际化程度。强化对本市新增劳动力的职业培训要求或职业资格规定。实施学分互通制度，构建培养农民工的新模式。针对农民工来源地涉及面广、教育水平低的现状，逐步实行职业培训模块可叠加的“学分银行”制度，探索学历证书与职业资格证书互换、学分互认，提高农民工培训热情。

7.建立职业院校教学质量绩效考评制度，提高社会的信任度

鼓励职业院校确立质量意识，改善职业教育绩效，提高社会对职业教育的信任度。确立以学生学习结果为重点的职业教育质量观和绩效考核机制，由职业院校提出明确的绩效责任标准，由中介机构通过统计数据或现场考察等方式考评职业院校或专业是否达到这些标准，公开考核结果，增加透明度。进一步完善职业教育联席会议制度，建立职业教育工作定期巡视检查制度，加强对职业院校经费使用、基础建设、实训设施建设、师资队伍建设、管理规范、制度建设等方面的检查。围绕学生就业和发展能力，改革学生学业评价制度，引导学业评价向就业导向和社会评价转化，完善职业教育评价体系，促进职业教育规范化管理。

8.优化政策环境，为职业教育提供制度保障

制定技能型人才职称系列与工资标准，建立和健全优秀技能人才津贴制度，提高技能型人才的工资标准和社会地位。加大媒体对职业教育和技能型人才的宣传力度，在全社会形成重视职业教育、尊重技能人才的良好氛围，吸引学生报考职业教育并从事相关工作。优化职业教育的服务体系，按照每3 000名学生配有一名教研员的比例，由职业院校、行业企业和教育行政人员三方代表组建一支能有效指导教学改革的教研员队伍，加快职业教育科研队伍与科研系统的高水平建设。

六、特殊教育：让教育更富于理解、尊重和关爱

特殊教育是引导残障儿童和青少年从今天走向明天的社会活动，其教育活动必须要以儿童和青少年的现实生活为基础，理解、尊重、关爱他们，给予他们快乐和幸福，充分体现了特殊教育的人文关怀。

近年来上海特殊教育按照“为促进残疾学生的社会融合与全面发展”而提供尽可能终身化、融合化、个性化、并体现“医教结合”特点的综合性教育服务的宗旨。形成以特殊学校为骨干、特殊教育班和随班就读为主体，送教上门、社区教育为补充的从学前教育到高等教育相互衔接、普特融合的特殊教育体系。

（一）特殊教育存在的主要问题

1.特殊教育支持保障体系尚不健全，适合特殊教育事业发展的政策和运作机制不够完善。尚未建立起贯穿残疾儿童发现、诊断、评估、转介、安置、服务的网络。教学和医学手段缺乏有效整合，康复课程有待于进一步开发。特殊教育科学有效的评价体系尚未建立，教育评价缺乏针对性和系统性。

2.特殊教育学生覆盖面不足，0—3岁特殊儿童早期发现、早期干预、早期教育与康复的干预体系尚未完善。特殊学生的职业教育和高等教育有待加强。

3.特教师资结构单一，特教学校缺乏有效开展康复训练的专业师资，普通学校缺乏实施随班就读工作的特教师资。

（二）目标、思路和政策措施

目标：

2020年，按照全纳教育理念，实现特殊教育从0岁到职业教育、高等教育的全覆盖和教育与就业的对接；确保特殊教育达到“四优”要求：优先关心特殊儿童，优先配置特殊教育资源，优先创设特殊教育改革与发展的良好环境，优先保证特殊学生的学习与就业需要；特殊儿童康复率和质量得到提高，潜能得到开发，人人有所发展。

思路：

努力让特殊教育更富于理解、尊重和关爱。坚持医教结合、按需施教，加强普特融合，加强特教研究与培训。

主要政策措施：

1.积极推进“医教结合”的特殊教育模式

建立残疾儿童筛查、检测——建档——转介——安置——综合干预网络化的运行机制。优化残疾儿童入学评估中定点、定人、定检测工具与标准的医学检测制度。建立“医教结合”信息平台，实现残疾儿童信息资源共享。根据在特殊学校和普通学校内就读特殊学生的不同特点，制定“医教结合”理念的具体实施途径和办法，建设相应的“医教结合”特殊课程体系。探索驻校顾问医生制度等多种医教结合模式，实现特殊教育机构中残疾儿童教育与康复手段的有机整合。

2.加强康复中心建设

合理布局康复中心，完善康复中心所需设备、配套教材等建设，形成保证医生、语言治疗师、作业治疗师、物理治疗师、特教教师、志愿者各类人员的队伍搭配结构，提升康复中心使用率、受益面。

3.扩大特殊教育覆盖面

积极发展学前特殊教育，完善0—3岁特殊儿童早期发现、早期干预、早期教育与康复的干预体系；实施新一轮义务教育阶段特教学校改造工程，满足医教结合及高质量的特殊教育发展需求；充实发展特殊职业教育，为特殊学生的就业创造条件；扩大特殊学生高等教育的规模和专业门类，拓展残疾人高等教育渠道，更好地满足特殊学生接受高等教育的需求。

4.加强普特融合

完善“随班就读”制度，加强普通学校资源教室的建设，配备随班就读学生必需的设施设备，加强对随班就读学生实施个别化教育的研究，提升“随班就读”质量，促使随班就读学生得到充分发展。深化特殊教育课程改革，加强特殊教育学校和普通学校在课程开发和实施方面的合作、转化和支持。

5.成立上海市特殊教育专家委员会

由市教育行政部门牵头，聘请本市著名的儿童医学、康复、心理、特殊教育专家，对本市特殊教育的重大决策、重要研究进行咨询和指导。积极开展跨部门、多学科的特殊教育研究。

6.加强特教师资培养培训

探索特教教师双学历职前培训机制，使特教教师具备开展医教结合特殊教育的学识和能力。加大专业康复训练人才的培养力度。开展实施新课程与康复技能的经常性培训，开展随班就读和巡回指导教师培训。加强特殊教育骨干教师的国际交流与合作，引进国外特殊教育先进方法，组织骨干教师出国培训。

七、继续教育：为迎接新挑战的每一名成年人提供不竭的智慧源泉

随着经济全球化、信息网络化进程的推进，知识更新和传播速度越来越快，发展继续教育已成为开发人力资源、提升城市综合竞争力的必然选择，成为培养人才、吸引人才和建设创新型城市的强大动力。

按照教育部对继续教育研究范围的划分，继续教育分为学历继续教育和非学历继续教育两种形式。学历继续教育包括普通高校成人高等教育、现代远程教育，独立设置成人高校，广播电视大学教育，高等教育自学考试；非学历继续教育包括高等学校、行业（企业）及社会各类培训机构举办的资格、岗位、职业技能等教育培训。根据上海未来发展对人力资源开发的新趋势和新要求，上海的继续教育将主要将集中在以下三个层面：一是高层次创新型人才的继续教育；二是技术技能型人才的继续教育；三是针对下岗失业人员、农民工等弱势群体的就业援助培训。

目标：

2020年，基本建立起办学主体多元、教育形式多样，层次分明、开放高效的继续教育培训体系，形成包括培训经费支持、培训时间保证、培训成果认定以及培训与绩效考核挂钩等在内的政策法规框架，有效激发从业人员接受继续教育的内在动力，为迎接新挑战的每一名成年人提供不竭的智慧源泉。

思路：

坚持政府主导与社会化运作相结合，强制规定与自愿参与相结合，形成以高层次创新型人才和技术技能型人才为重点，覆盖每一位成人包括下岗失业人员、外来务工人员等弱势群体在内的继续教育新格局，使每一位成人特别是从业人员都有机会接受继续教育。

主要政策措施：

1.构建以企业为主体，产学研结合的创新人才培养模式

依托国家和市级研发中心、博士后创新基地等，推动高校、科研机构、大型企业联手组建人才集聚和培养基地。围绕培育具有国际竞争力的大公司、大集团，适应实施企业“走出去”战略的需要，在金融、贸易、航运等现代服务业和高新技术等先进制造业领域，培养造就一大批具有世界眼光、市场开拓、现代经营管理水平和社会责任感的国际化、战略型企业家。引导和鼓励高新技术企业对技术管理骨干实施股权激励等长期激励机制，建立有利于激励自主创新的人才评价和奖励制度。

2.以培养高技能人才为重点，大力加强企业员工培训

实施培训补贴政策，建立劳动者培训个人账户，对劳动者参加技能培训并考核合格的，所需费用由政府按规定补贴，并重点向高技能人才培训项目和劳动力市场急需的中、高级培训项目倾斜，发挥补贴培训政策对促进高技能人才培养的导向作用。按照“实际、实用、实效”的原则，加快开发符合产业发展方向的培训项目，落实员工在岗培训和持证上岗制度，重视为一线员工特别是中青年员工提供岗位培训。

3.加强对弱势群体的就业援助培训

针对下岗失业人员、外来务工人员、妇女、残疾人等社会等弱势群体的不同情况，劳动人事、教育、民政、残联、妇联等部门和机构应加强沟通协作，依托街道社区和有关培训机构，实施分层次、分类型、有针对性的职业技能培训，使之掌握就业基本知识和职业技能。制定实施减免培训费、提供经费和物质支持等优惠政策，保障对弱势群体的教育培训。

4.推动形成市场化、社会化的继续教育与培训机制

重视发挥高等院校、科研院所在学科综合、科研项目和人才汇聚等方面的优势，利用现代信息手段，大力发展现代远程教育，形成开放式的继续教育培训体系。积极发挥市场机制作用，完善继续教育服务体系，鼓励高等院校、职业学校和有资质的社会培训机构参与开展继续教育，鼓励行业企业和教育机构开发社会紧缺人才培训项目，政府实施培训项目和教材的购买制度。

5.高等院校和职业学校建立更加灵活的入学制度和学习制度

逐步放宽高等学校招生和入学的年龄限制，为成人学习者接受继续学历教育提供比较灵活和方便的机会。建立和完善高等院校和职业学校弹性学习制度，既允许学习者集中时间学习，也应允许分阶段完成学业，让每个学习者包括在校学生和在职从业人员，都能够自主选择个性化的学习方式。成人高校、社区学院试行“无障碍入学”（即具有高中阶段毕业者采取免试入学），广泛吸收在职人员进入学习。

6.建立全面的学习成就认证制度

探索建立“学分银行”，构建以学分认定、积累、转换为基础的开放教育管理系统，促进同层次学历继续教育机构的学分互认，各级各类学校和行业、社会培训机构获得的证书和学习经历，经认定后，都可折算成相应的学分存入“学分银行”。将国家职业资格证书、行业岗位证书以及从事相关专业领域工作经历等，以学分认定形式与学历继续教育的课程教学相关联，实现非学历教育培训与成人中、高等学历教育的融通。

7.建立健全继续教育管理体制

建立由市教育行政部门牵头，各区县、各委、办、局相关职能部门，以及行业企业、社会团体、高等院校、职业学校、职业培训机构代表共同组成的，跨区域、跨行业的继续教育协调工作领导小组，统筹规划和协调本市继续教育发展。各区县建立相应的机构。各区县、各部门、各行业将继续教育发展状况纳入各级领导任期考核目标。

8.建立由政府引导下的社会、单位和个人分担的继续教育培训经费保障机制

政府将继续教育经费列入教育财政预算，主要用于急需的继续教育机构的设立和办学条件的改善，社会紧缺人才培训和弱势人群就业援助培训等。制定鼓励企业投资教育培训的优惠政策，企业用于职工教育的费用全额纳入经营成本；企业捐资助学、社会力量投资办学所用款项，其年度应纳税额3%以内部分，在计征所得税时扣除；企业税后利润在本地投资教育建设的，与其投资额对应的企业所得税部分，由同级财政列收列支予以返还，全额用于教育投资。

八、社会教育：让学习变得更便捷、更愉快、更有意义

随着知识经济时代的逐渐来临，人们的学习需求和闲暇生活方式日益呈现出多元化趋势，传统的工作、学习、休闲三者相互分离的状态将被打破，以各类社区教育资源和公共文化设施为载体，以满足各类人群休闲学习和身心陶冶为目的社会教育，必将成为一个新兴的教育领域，成为推进终身学习、促进社会和谐的重要途径。

（一）目标、思路和政策措施

目标：

2020年，建立起包括社区教育、家庭教育、老年教育、妇女教育和市民社会生活教育、休闲娱乐教育、文化体育教育、医疗保健教育等广覆盖、多形式，选择性大、便捷度高、灵活性高的社会教育服务网络，各类社会组织和大众传媒的教育服务功能充分体现，公共教育文化体育设施面向市民开放得到充分保障，现代信息技术得到广泛应用，让学习变得更便捷、更愉快、更有意义。

思路：

坚持以人为本，充分尊重人们日趋多样化的学习和发展需求，通过提供更丰富的学习资源和更广泛的学习机会，让人们在工作之余、闲暇之时，能够享受休闲学习和身心陶冶的乐趣，实现自我价值的提升。

专栏8：社区多媒体中心

实现“人人拥有一台计算机”的目标现在依然是那么遥远，社区解决办法可以提供一条令人感兴趣的途径来缩小数字鸿沟。正是因为看到了这一点，教科文组织选择了参加建立社区多媒体中心行动，这项倡议是于2003年12月10日在信息社会世界首脑会议之际发出的。社区多媒体中心采取总体步骤，将接触、学习和组合新老技术这三者相结合，将距离最近的广播电台与社区远程中心的基础设施相联接，如联网的计算机、电子邮件服务、电话、传真和复印机。这样做可以使当地的使用者变成新技术的经常使用者，方法是通过一种新“公共交通手段”，即公共信息手段，鼓励因地制宜地使用新技术、共享经验、通过实践来学习，这便是社区多媒体中心倡议要达到的目的，该倡议表明，就是在当地也可以有效地为缩小数字鸿沟作出贡献。

资料来源：《迈向知识社会》，联合国教科文组织。

主要政策措施：

1.建立健全管理体制

要逐步明确社会教育的管理机构及其职责范围，依托上海已经形成的学习型社会建设的管理网络，将社会教育管理职能纳入由精神文明委领导，市委宣传部、市委组织部、市精神文明办、市教委、市科委、市发展改革委、市文广影视局、市劳动保障局、市人事局、市民政局以及总工会、团市委、市妇联等单位组成的上海市推进学习型社区建设指导委员会的职责范围，明确由市、区县、街镇学习型社会建设的管理部门负责社会教育管理，配备专职工作人员，负责社会教育的管理、协调、指导和督察等工作。

2.整合各类社会教育资源

在全市形成社会教育的场地、志愿者、参与单位等信息资源库。充分发挥社区学院为龙头，街道乡镇社区学校为骨干，社区内中小学校、居民小区办学点、村民学校为基础的社区教育三级网络在社会教育中的作用，为社会成员提供内容丰富、形式多样的社会教育服务；鼓励各级各类全日制学校、企事业培训中心和社会力量办学机构积极为社会提供教育教学资源；强化博物馆、公共体育馆、科技馆、图书馆、影剧院、文化中心、公园景点等社会公共设施在社会教育中的功能和作用；报刊、书籍、广播、电视和电影等主要社会媒体也要强化社会教育的职能。

3.拓宽经费投入渠道

各级政府要建立相应的经费投入制度，为社会教育提供经费保障，同时通过采取“政府投入、企事业单位分担、社会捐助、受教育者承担一部分”等多渠道筹措经费的办法，增加社会教育的经费来源。

4.依托社区教育拓展社会教育平台

社区是构成社会的基本单元，是实施社会教育最直接、最有效的平台，能充分体现教育的便捷性，使社会成员在社区就近获得学习机会。要按照“全员、全程、全面”的要求，进一步延伸社会教育，深入到社会基层，开展多层次、多内容、多形式的市民教育，大力抓好老年教育、闲暇教育和社会文化活动，发展各类社区文体团队，满足社区居民多样化的学习需要。

5.发挥公共文化设施的教育服务功能

要充分利用各类文化设施，创造各种条件发挥其为社会成员提供教育服务的功能，使更多的文化资源走进社区，走向基层，贴近百姓，营造浓郁的社会学习氛围。加强社会教育服务网络建设，建立政府有关部门、各类办学机构、企事业单位、社团组织、新闻媒体等社会各方广泛参与，相互配合、统筹协调、资源共享、互助合作的开放性、社会化的社会教育服务网络。进一步发挥社区学院为龙头的社区教育三级网络在社会教育中的主平台和主渠道作用。鼓励和支持各级各类全日制学校、企事业单位培训资源和社会力量办学机构积极为社会提供教育教学资源。进一步完善老年教育机构的设点布局，改善办学条件，方便老年人就近入学。

6.发挥公共文化设施和大众传媒的教育服务功能

强化博物馆、体育场馆、科技馆、图书馆、影剧院、文化中心、公园景点等社会公共设施在社会教育中的功能和作用，创造各种条件为社会成员提供教育服务，使更多的文化资源走进社区，贴近百姓。增加报刊、电视、网络等各类大众传媒教育和学习内容的播出时间和栏目设置。

7.形成服务各类人群的丰富教育内容

以满足人们的多样化学习需求为出发点，依托政府部门，积聚各方力量，为社会提供多元性、分层性和针对性的社会教育内容。各级教育、卫生、体育、精神文明办、计生委、工会、科协、妇联等部门或人民团体，根据形势要求和群众需求，结合资源优势，依托街镇乡镇社区学校和文化活动中心，及时提供法律、科普、卫生、外语、电脑、艺术、礼仪等方面的教育培训服务。进一步发挥东方讲坛、上图讲座等市民学习活动的吸引力、渗透力和覆盖面，做大做强、做精做优品牌项目和优势项目，着力建设一批新的品牌项目。依托现代信息网络技术，大力开发适合市民需求的网上课程。

8.形成灵活多样的社会教育形式

针对教育对象的不同条件和不同需要，打破时间、地域界限，提供灵活多样的教育形式，倡导开展培训班式、讲座式、函授式、媒体传播式、展馆式、自学式、团队交流式、网上自助式等多样化的学习形式。加强对各类文体团队的建设和管理，推动文体团队的健康发展，使各类文体团队不断丰富活动内容、提升活动品质、扩大社会参与面，积极向学习型团队转型，充分发挥教化居民、丰富生活、繁荣文化、促进和谐的功能。

9.建立健全社会教育的管理体制

依托上海已经形成的学习型社会建设的管理网络，将社会教育管理职能纳入上海市推进学习型社区建设指导委员会的职责范围，明确由市、区县、街镇学习型社会建设的管理部门负责社会教育管理，配备专职工作人员，负责社会教育的管理、协调、指导和督察等工作。

10.拓宽社会教育的经费投入渠道

各级政府要建立相应的经费投入制度，为社会教育提供经费保障，同时通过采取“政府投入、企事业单位分担、社会捐助、受教育者承担一部分”等多渠道筹措经费的办法，增加社会教育的经费来源。社会教育经费列入各级教育财政预算，主要用于改善社会教育机构的办学条件、开发课程与活动项目，以及表彰奖励等。

Ⅶ　以完善公共服务体系为指向：大力推进教育体制改革和制度创新

核心是正确处理政府、学校、社会、企业、市场之间的关系，努力建设服务型政府，不断增强政府教育公共服务能力。

优先发展教育和促进教育实现公平、卓越、创新发展，需要完善的政府公共服务作保障。推进教育体制改革和制度创新，核心是正确处理政府、学校、社会、企业、市场之间的关系，努力建设服务型政府，不断增强政府教育公共服务能力。

总体改革思路是：着眼于创新政府服务理念，进一步转变政府职能，强化公共服务意识，培育公共服务精神，把促进教育发展作为政府的重要公共服务职能，改变政府包揽过多、权力过于集中的高度集中计划的管理体制，建立与建设社会主义市场经济体制和民主政治体制相适应的新的教育治理模式；着眼于创新政府服务体制，进一步规范政府责权利，合理划分系统各级政府和政府之间的职责，建立政府与各类社会组织分工协作、市民广泛参与的教育公共服务新体制；着眼于创新政府服务方式，整合服务资源，拓宽服务领域，提高行政效能，不断提高为教育服务的质量和水平。

一、深化教育管理体制改革

（一）实行管、办、评分离

实行管、办、评分离的制度是转变政府职能的重要途径，也是教育管理体制改革的核心内容。加强政府的宏观管理，完善基础教育“两级政府、两级管理”的体制，加大市级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹力度；深化市部共建、上海统筹为主的高等教育管理体制，健全校区、园区、社区联动的机制；形成市区两级管理、政府统筹、社会参与的职业教育新体制，推进校企合作、工学结合。改革教育行政管理体制，建立新型政校关系，由对学校的直接行政管理向运用规则、标准、法规、拨款等来指导和监管教育管理过程，推动学校依法自主办学。

（二）建立教育监管与评价机制

建立政府与教育服务提供者的契约制度。政府与公立教育机构和非营利性教育机构签订责任契约，提出目标和任务的具体要求，实行“购买服务”和问责制度，逐步形成促进教育质量不断提高的激励竞争机制。建立由社会、专业机构、中介组织共同组成的多元评价体系，实施政府督导与购买评估服务相结合，社会民主评价、专业机构认证和中介组织评估相结合的制度；积极尝试开展教育认证模式、开展绩效评价实践。

（三）完善社会参与制度

加快专业化中介机构发展，重点培育研究型的教育中介机构、认证和评价性的中介机构以及行业协会类的社会组织，逐步把教育咨询、学校课程设置、教育考试和鉴定、教育质量评估、就业与人才交流等业务管理工作委托给专业的中介机构；鼓励非财政资金通过社会中介组织采取捐资、出资或投资等方式参与教育发展；通过建立中小学“社区委员会”、“家长委员会”、高等学校理事会、“产学研联合体”等途径，落实社会（社区）参与学校办学、管理的知情权、问责权和监督权。

图14　公共服务问责三角形

“问责三角形”的关系中，基本的问责机制有四种：公民和政府之间的“表达”；政府与提供者之间的“协约”；客户与提供者之间的“客户权力”，以及提供者内部的“管理”。

二、推进办学体制改革

（一）坚持公办、民办并举的办学体制

制定鼓励社会力量参与办学的优惠政策，吸引企业事业组织、社会团体及其他社会组织参与举办教育，引导并鼓励有法人资格的教育机构及其他社会组织与境外法人组织以及有关国际组织合作举办教育机构。引入多元主体联合办学的模式，如教育部门与企事业单位的联合、教育部门与社会团体的联合、企事业间的联合、教育部门间的联合等。

（二）深化公办学校体制改革

义务教育坚持政府办学为主，社会力量办学为补充，义务教育阶段公办学校不得转制为民办学校。高中阶段选择部分学校探索集团化办学，借助优质学校的资源优势改造弱校、扶持新校，促进区域教育优质均衡发展。鼓励同层次的公办学校之间或同层次的民办学校之间在建制不变、产权不变的前提下实行集团化运作，鼓励“强弱联合、以强带弱”，鼓励跨地区联合形成组合优势，提高教育质量和办学效益；试行高中学校“托管制”，鼓励和支持有实力的学校和教育管理专家代管其他学校。职业教育依托行业、企业办学，促进职业教育与行业、企业的紧密合作。职业教育实行“政府统筹、部门联办、教育协调、多校一体”的办学体制；加大政府对职业教育的统筹力度，整合现有职教资源和其他各类教育资源，促进职业教育与行业、企业的紧密合作，积极推动职业教育和培训从计划培养向市场驱动转变，从专业学科本位向以职业岗位和就业为本位转变。高等教育探索办学模式的多样化，选择若干所学校开展校企合作、中外合作办学的改革试验。

（三）促进民办教育与公办教育共同发展

民办教育是上海整体教育事业的重要组成部分。未来12年，我市要按照“鼓励发展，大力支持，正确引导，依法管理”的方针，采取有力措施，继续促进和规范各类民办教育健康发展。一是将民办教育列入地方教育事业总体发展规划，根据区域经济与社会发展需要，从上海实际出发，积极、稳妥、有序地发展各级各类民办教育；二是依法落实对民办教育的各类扶持奖励政策，逐步将对民办教育的经费支持纳入地方教育财政预算；三是立足国情，加快地方教育立法，探索建立营利性与非营利性民办学校分类管理制度，明确学校产权归属，切实解决民办学校融资难问题，确保民办教育健康发展；四是深入落实民办院校在专业调整、课程设置、招生考试等方面的办学自主权，允许民办学校按实际培养成本收费，鼓励民办学校多渠道筹措办学经费；五是探索建立民办学校重组与退出机制，鼓励学校资源的优化配置，促进民办学校做强做大；六是规范民办学校办学行为，建立健全政府依法管理、民办学校依法办学、行业自律和社会监督相结合的民办教育管理新格局，建立民办学校信息公开披露制度，建立并完善民办学校危机预警与干预机制。

（四）推进中外合作办学

在未来12年中，要探索与国外著名教育机构合作举办一至两所高水平的高等学校，试办一所由国际著名教育机构管理、从世界各地引进和聘任优秀教师的全新机制的高等学校，促进上海高等教育的创新发展。同时，要加强与上海国际友城的合作，在高中和职业教育领域探索开展合作办学。

三、建立公共教育财政制度

实现政府教育责任、教育投入的法治化，明确市区两级政府的财权、事权的划分，建立透明、公开、民主的公共教育财政制度，逐步实现教育公共服务的均等化。

（一）完善公共财政预算管理制度和教育财政制度

将所有政府收支纳入集中统一的预算管理中，建立规范、统一的政府收支管理制度和统计制度，改变政府收支政出多门、多头管理，大量政府收支游离于预算外管理的状况；教育财政制度中，将所有公共教育收支纳入统一的教育部门预算管理中；建立明确的各级政府事权与财权统一的分级管理和财政负担制度，建立规范的教育财政转移支付制度，加大市级财政对教育投入的责任和力度；严格按照《预算法》的规定，强化市区（县）两级人民代表大会对财政预算和教育财政预算的决策权和监督权；强化对政府财政和教育财政的监督，包括公共教育收支在内的财政预算收支公开化、透明化，各级财政收支乃至各级各类学校财务收支向社会公开。

（二）建立各级各类教育财政拨款定额的动态调整机制

进一步深化教育财政经费拨款机制改革，结合培养目标的变化、课程改革、教育技术手段的应用以及物价变动等因素，建立以符合教育发展需求的成本分析为基础的教育财政拨款标准动态调整机制；发挥财政资金的导向作用，引导学校合理安排使用经费，依法自主办学，提高教育质量。改进对基础教育阶段学校的拨款制度，对同一区域内基础教育阶段学校，实行以在校生为基础的均等化拨款制度；设立高等教育拨款委员会，将政府对高校的直接配置经费体制改为通过拨款委员会间接配置经费体制，将政府投入与高校绩效考核衔接起来，尤其要改进市级财政对中央部属高校的经费拨付制度，由一般性财政拨款转向基于项目的拨款。

（三）建立健全教育经费使用的监督管理制度

加强对公共教育经费使用的监管，逐步形成财政审计部门的专业监督、教育主管部门委托第三方监管和学校日常监督相结合的监督管理制度，对于截留、挪用、擅自改变资金用途的，依据有关法律法规进行处罚；加强教育经费使用的绩效评价，逐步形成制度化，提高教育经费使用效益。

四、形成教育民主决策、科学决策机制

随着政府管理教育的模式由“行政控制模式”转向“监督与服务模式”，教育决策上将由注重政府管理需要的单向决策，向注重公众利益诉求的双向决策转变。让公众参与教育公共服务的全过程，提高公众对教育公共服务的参与性，建立政府与公众共同推进教育公共服务的良性循环。重点要建立以下制度：

（一）建立和完善教育信息公开制度

增强教育改革发展信息的公开性和透明度，让全社会及时了解教育改革与发展的动向，便捷获取各类教育信息。建立健全教育信息公开的各项制度，完善新闻发布制度，做到职责明确、措施得当、运作规范，保证信息公开的及时准确；采取召开新闻发布会、设置教育信息服务热线等多种途径，丰富公开形式，拓宽公开渠道，创新公开方法，方便公众进行教育信息的检索、查询和复制。

（二）规范和推进重大教育决策公示、听证制度

重大政策措施的制定和修订，法规草案和规范性文件的制定和修订，充分听取广大人民群众的意见和建议，及时修订和完善决策事项，规范和推进重大教育决策听证制度，对涉及人民群众切身利益，涉及不同利益群众之间利害冲突明显的重大决策事项，及时组织听证。

（三）完善专家咨询制度

完善教育决策机制，推进教育决策的民主化和科学化；成立上海市教育决策咨询委员会，把专家咨询作为教育重大决策的必经程序，规范专家参与决策的范围、方式、程序，专家咨询的结果，通过报刊、互联网、电视等媒介向社会公布。

（四）实施重大教育公共服务决策论证制度

重大教育公共服务决策委托专业咨询机构进行事前论证，提高决策的科学性；对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，通过报刊、互联网、电视等媒介向社会公布，或者采取座谈会、听证会、论证会等方式，听取社会公众对政府重大决策备选方案的意见，并将征求意见及采纳情况形成报告，逐步提高人民群众对公共服务供给决策的参与度。

（五）建立和完善教育公共政策申述机制

畅通教育各相关利益主体教育需求与愿望表达的途径和渠道；拓宽教育公共服务决策的公众参与途径，保证在制定相关政策、标准或制度时，相关利益主体（包括企业代表、行会代表、教师代表、学生及家长代表等）充分参与；健全对群众意见的收集和反馈制度，及时监控决策执行过程、实施效果、占用资源等，为制定符合人们需要的有效教育公共服务决策奠定基础。

五、完善公共配套服务和教育公共政策

（一）优化公共资源配置，保障教育优先发展需求

在制订城区规划、新城镇建设和小区配套设施建设规划时，优先考虑教育发展的需要；土地资源、交通设施、商业网点、安全保卫、医疗卫生保健等公共资源的配置，向教育倾斜，为教育营造良好的发展环境。

（二）公共政策制定有利于教育发展和人力资源开发

科技、人口、文化、财政、税收、社保等公共政策的制定，要有利于充分发挥教育的作用和调动人才的积极性；统筹规划创新城市发展战略布局，充分发挥高等院校的作用；进一步完善企业捐赠教育的税收优惠政策，吸引更多企业支持教育发展；完善劳动用工制度，强化职业资格要求，提高技能型人才的工资待遇。

（三）建立公共教育资源与其他社会资源共享机制，推进各类学校与社会教育资源的有效利用与整合

建立学校资源向社区开放机制，学校在非教学时间向社会开放其体育场馆、图书馆、教室、礼堂、计算机房等，供社区青少年、儿童和居民使用，使学校成为构建学习型社会的载体；加强各类教育资源统筹，鼓励和支持全日制学校、社会力量办学和企业教育资源扩大向社会开放的力度，各级各类学校特别是高等院校逐步开放课程资源，根据社会需求及时增设短期课程，鼓励市民到全日制学校参加短期学习；各类图书馆、博物馆、纪念馆、科技馆等文化科技机构，设立教育与咨询部，制订教育计划，向儿童、青少年和市民提供科技与文化知识服务；完善政府各部门之间、教育部门之间的沟通和协作机制。

六、优化教育机构内部治理

完善的学校内部治理结构是形成学校依法自主办学、自我发展和自我约束机制的核心内容，关键在于形成学校决策权、执行权、监督权分离和制衡的机制，有利于保护学校各方权益，推进学校管理的民主化、法制化、科学化，增强学校的办学活力。

（一）完善校本管理、社会参与的公办中小学治理结构

进一步完善中小学校长负责、党组织发挥政治核心作用、教职工代表大会和工会参与管理与监督的制度，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督，坚持“从严治教，规范管理”，加强学校制度建设，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。建设“精简、高效”的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革，激发学校活力，提高办学效率。

（二）完善政府宏观管理、高校自主办学、内部民主治理、社会广泛参与的法人治理结构

完善高等学校党委领导下的校长负责制，建立健全党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的现代大学治理结构，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制；探索建立由多方面代表参加的学校理事会，吸引社会贤达参与学校重大决策和管理；强化学术委员会的学术权力，发挥教师尤其是教授在学术发展、学科建设、专业设置等方面的决定作用；健全与完善教职员工代表大会制度、重大决策公示问责制度等，使学校各个层次、各个领域、各种利益的行为主体都能平等享有权利、分享发展成果、共同承担责任，最大限度调动各方面的积极性，增强高校办学活力。

（三）完善民办学校决策权、执行权和监督权分离与制衡的治理结构

建立健全董事会（或理事会）领导下的校长负责制度。董事会（理事会）拥有确定学校办学方向、决定学校预（决）算、制订学校发展规划、聘用和解雇学校校长等重大事项的决策权力，董事会（理事会）按照章程规定的程序治理学校；校长在董事会（理事会）领导下并在其授权范围内，全面负责学校的经营与管理，校长在董事会批准的年度财政预算内，拥有财务处置权、人事安排权等，独立负责学校的教育教学和行政事务；设置两人以上组成的监事会，负责对学校的财产状况、董事会决策执行状况以及学校内部运行状况进行监督，监事不得兼任学校董事（理事）或学校内的任何职务；完善学校教职工代表大会、家长委员会参与监督学校的制度。

（四）完善政府、企业、行业等各方代表参与管理的职业学校内部治理结构

改革职业学校内部管理体制，建立由政府、企业和学校各方代表共同组成的董事会（理事会）制度，推进职业教育校企合作办学，加强职业教育集团化建设，充分发挥行业、企业在学校发展和管理中的作用，切实增强职业教育的针对性和有效性。

Ⅷ　党的领导、依法治教、经费投入：上海教育改革和发展的重要保障

为保证上海教育发展宏伟战略的实现，必须加强教育系统党的建设，加大教育经费投入，全面推进依法治教。

一、加强党的领导和组织建设，为教育改革和发展提供有力的政治和组织保障

坚持以党的执政能力建设和先进性建设为主线，以改革创新精神推进教育系统党的建设。坚持党对教育事业的领导，加强和改进教育系统党的建设，保证社会主义办学方向，凝聚师生员工力量，确保教育系统和谐稳定，促进教育事业科学发展、率先实现现代化。

一是坚持和加强党对教育工作的领导。坚持高校党委领导下的校长负责制，形成党委统一领导、党政分工负责、协调配合的工作机制。进一步完善中小学校长负责制，学校党组织发挥的政治核心作用。坚持民主集中制，高校“三重一大”问题由党委集体讨论决策，高校院系重大问题由党政集体决策。中小学党组织参与学校重大问题的决策，支持校长依法行使职权。

二是建设高素质领导班子和干部队伍。按照“社会主义政治家和教育家”标准推进高校领导班子建设，不断提高领导干部把握方向、谋划战略、促进发展、驾驭改革、化解矛盾的能力。建立健全适应教育管理特点、区别于行政系统的干部选拔任用和管理制度。扩大干部工作民主，逐步推广高校重要管理岗位领导干部的全球公开招聘制度。实行领导干部任期制和中小学校长职级制，建立体现科学发展观要求的干部评价考核和激励制度。进一步健全党风廉政建设责任制，从制度上保证对干部权力运行的有效监督和制约。

三是加强学校基层党组织建设和党员队伍建设。扩大党内民主，实行基层党组织“公推直选”。进一步优化和创新党的组织设置和活动方式，加大在学科团队、创新平台、重大攻关项目中党建工作力度，推进党的工作进学生公寓、学生社区、学生社团组织、学生课程班。加强学生党建，积极慎重做好发展学生党员工作。增强党对知识分子的凝聚力，建立健全上级党组织服务基层党组织、基层党组织服务党员、基层党组织和党员服务师生员工的制度，发展优秀教师和大学生入党。坚持以党内民主推进校园民主，推进校务公开，加强群众监督，充分调动民主党派和党外知识分子的积极性，形成促进学校发展的和谐氛围。

二、推进教育法制建设，为教育改革和发展提供法律保障

总体思路：完善教育法律法规保障体系，形成政府依法行政、依法治教、依法治校的运行机制。

一是加强法律法规保障体系建设。制定《义务教育法》、《民办教育促进法》等国家法律法规的实施办法，开展终身教育、教育督导评估、中外合作办学、学前教育、特殊教育、老年教育等方面的地方立法立规工作。完善各级人大和教育行政部门检查教育法律法规贯彻执行情况的工作机制。

表6　加拿大安大略省政府2006—2007年度财政支出（单位：百万加元）

总税收：　　　＄90 379

总支出：　　　＄88 128（结余＄2 269）

资料来源：加拿大安大略省政府

二是完善教育行政执法与执法监督。加大行政执法力度，建立一支专门的教育行政执法队伍，及时查处各类教育违规违法行为办学，加大对教育违法行为的查处力度，依法建立规范教育秩序的长效常态管理机制；完善行政执法规范、严格落实行政执法责任制，定期开展行政许可、政府信息公开等专项执法检查，完善行政执法监督机制；强化行政程序规范，民主决策，建立公开透明教育行政管理机制完善教育行政复议、教育行政诉讼、行政赔偿等法律救济制度。

三是深入推进依法治校。以完善各类学校“章程”为抓手，进一步规范学校制度建设。加强依法治校示范校要素指标研究，创新推广依法治校示范校模式。进一步完善教师和受教育者的申诉制度。

三、加大教育经费投入，为教育改革和发展建立完善的经费保障体系

上海教育要领先发展和率先实现现代化，必须不断加大教育投入，完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制。努力使教育投入总量与教育事业发展的实际需求相适应，教育投入结构与教育布局结构变化相适应，教育投入方式要与教育体制改革和制度创新相适应。

（一）增加财政性教育投入，为教育事业发展提供强有力的支撑

1.加大政府对教育的投入，继续确保《教育法》规定的教育经费“三个增长”，将政府教育拨款增长情况纳入政府任期目标。

2.近期将“预算内教育经费占财政支出比例”作为监测、考核政府的教育财政投入的主要指标。力争用3—5年的时间，逐步使教育财政支出占全市财政总支出的比例提高到18%，到2020年达到20%左右，每年财政超收部分要按同比例用于教育。

3.未来几年上海必须不断加大对教育经费的投入力度，使财政性教育经费占GDP的比例有一个快速的提升过程，力争从目前的2.68%提高到2012年的4.0%目标、2020年的4.5%。

（二）调整投入方向，优化拨款结构，逐步扩大公共财政对教育的保障范围。

1.以内涵发展，提高教育教学质量为重点，以均衡发展，促进教育公平为核心，合理优化配置教育经费，扩大公共财政保障范围。提高创新人才培养和知识服务能力。

2.以高校学科布局结构调整和创新人才培养为抓手，加大对高校基础性研究的投入，重点建设与上海未来城市建设“四个中心”相吻合的优势和特色学科，提高创新型人才的培养能力。

3.增强市级教育经费的统筹能力，促进义务教育均衡发展。每年教育费附加新增部分的70%部分由市集中使用，增量经费主要向经济困难、人口导入的远郊区县和薄弱学校倾斜，有力缩小与区县生均公用经费的拨款差距，保证每所学校都能达到办学条件和教学质量基本标准；实施义务教育教师“阳光工资”制度；加强素质教育平台建设，加大对青少年校外实践基地投入的力度。

4.提高政府对学前教育和职业教育的保障程度。出台公办幼儿园生均公用经费标准，提高公办学前教育政府投入比例；推行免费中等职业教育，增强中等职业教育的基础能力建设，加大对实习实训基地、师资队伍、课程建设的经费投入；统一高等职业技术院校与普通高校的收费标准，提高高职院校的生均公用经费拨款标准，弥补收费下降造成的培养成本的缺口。通过专项投入，引导高职学校举办现代制造业与服务业迫切需要的专业。

5.关注民生，建立和完善帮困助学体系，健全农民工子女义务教育的保障工作。建立和完善高等教育、中等职业、普通高中帮困助学体系；加大对农民工同住子女的义务教育经费投入力度。逐步增加农民工同住子女的生均教育经费支持。

6.支持继续教育和社会教育发展，促进学习型社会建设。主要支持：困难人群就业、上岗转岗培训；法律、计划生育等公民素养教育；老年教育；社区教育三级网络，以及终身学习资源库的整合与建设等。

7.创新资助方式，加大对民办教育的资助力度。吸纳社会资金，设立民办教育专项发展资金，鼓励民办学校特色发展；对民办学校学生保证享有助学、困难补助的国民待遇；对民办高校通过“以奖代补”等方式给予经费支持，引导学校的办学方向、提高教育质量；加大对工科类及艰苦专业、急需专业为主的高校支持力度；支持民办学校教师培训和解决补充养老金问题。

（三）鼓励社会投资教育，建立完善社会团体、企业、家庭、个人投资、捐资教育的激励机制

1.进一步完善非义务教育成本分担机制。根据教育事业发展需求，科学核算培养成本、依据财政投入与学费收入比例，研究出台学费标准，并形成制度。

2.要加大征管力度，确保教育费附加足额征，使这项扶持教育事业发展的政策落到实处。

3.加大执法检查力度，确保严格依法执行目前对教育的各项税收优惠政策。提高企业、行业、社会团体、公民个人对教育投入的积极性，争取各方面社会资源支持教育发展。确保非营利性民办教育机构享有和公办学校一样的各项优惠政策。

4.提高企业教育支出税前扣除比例（目前为2.5%），加强企业人力资本的积累，以利于增强企业竞争力。大力宣扬企业家的收益回报社会最好是投资教育，形成全社会崇文重教的良好风尚。

5.改变现行税法中“无论企业还是个人，只有通过境内社会团体、国家机关对教育事业的捐赠才可享受税前扣除优惠”的做法，扩大接受捐赠渠道，允许捐赠人直接捐赠学校，方便捐赠人的捐赠行为，可享受税前扣除优惠。参照国际经验，研究制定家庭或个人教育支出抵扣所得税的办法，以鼓励家庭或个人更多地投资教育，促进全民学习、终身学习型社会建设。

附件：

上海教育改革和发展13项重大工程

1.发挥每一个教师的德育潜力——学科德育体系建设工程

2.办好每一所中小学校——义务教育资源配置优化工程

3.减轻学生负担，推进素质教育——“二期课改”完善实施工程

4.为创新人才培养创造良好的校外环境——中小学校外创新实践活动基地建设工程

5.提高每一个农村教师的基本教学能力——农村教师专业教学能力提升工程

6.激发每一个教师的创新热情——基础教育教师创新素质培训工程

7.增强大学的知识贡献力——高校知识创新和知识服务能力建设工程

8.创新职业技能人才培养机制——职业教育校企合作集团化建设工程

9.为人人终身学习奠定基础——开放性终身教育体系构建工程

10.促进教育与科技经济社会发展的紧密结合——校区、园区、城区“三区联动”推进工程

11.让民办教育更具选择性、吸引力——民办教育特色发展促进工程

12.发挥区域教育资源的更大功能效益——长三角教育联动发展促进工程

13.让每一个大学毕业生闪光发亮——大学生就业创业促进工程